(Фадеев И. А.) («Российский следователь», 2014, N 4)
ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ СЛЕДОВАТЕЛЯ И ОПЕРАТИВНОГО СОТРУДНИКА ПОЛИЦИИ
И. А. ФАДЕЕВ
Фадеев Илья Александрович, адъюнкт Академии Управления МВД России, старший лейтенант полиции.
Статья посвящена краткому анализу института взаимодействия следователей МВД России и оперативных сотрудников полиции при выявлении и расследовании преступлений экономической направленности.
Ключевые слова: следователь, оперативный сотрудник полиции, взаимодействие, выявление, расследование, безопасность.
The law basises of the cooperation of the investigator and the operative colleague of the police J. A. Fadeew
This article is about of the structure of the organs of internal affairs and the main directs their development.
Key words: the organs of internal affairs, govern, function, coordination, crime, police, investigator.
Любая сторона деятельности органов внутренних дел — и оперативно-розыскная, и дознание (предварительное следствие), и административная (управленческая) — не может успешно осуществляться, если она не опирается на правовую основу, на строжайшее соблюдение и четкое исполнение всеми сотрудниками системы МВД действующих законов и межведомственных нормативных актов <1>. ——————————— <1> Викторов Б. А. Правовые основы деятельности органов внутренних дел. М.: Юридическая литература, 1979. С. 133.
Рассматривая правовой аспект организации взаимодействия, необходимо учитывать, что, вовлекаясь в совместную со следователями работу, особенно в режиме следственно-оперативной группы, оперативные уполномоченные ОБЭП, оставаясь субъектами оперативно-розыскных правоотношений, становятся субъектами и уголовно-процессуальных правоотношений. А это предопределяет целесообразность отнесения самих следователей к субъектам не только уголовно-процессуальных, но и оперативно-розыскных правоотношений, поскольку «нельзя быть носителем прав и обязанностей, реализуемых в уголовно-процессуальных правоотношениях, не будучи участником уголовного процесса» <2> (и, наоборот, в части, касающейся правоотношений оперативно-розыскных). ——————————— <2> Божьев В. П. Уголовно-процессуальные правоотношения. М.: Юридическая литература, 1975. С. 171.
Правовой основой взаимодействия следователей и оперативных сотрудников полиции при выявлении и расследовании преступлений экономической направленности являются международные правовые акты (договоры, соглашения), ратифицированные Российской Федерацией, Конституция Российской Федерации, УПК РФ, Федеральный закон от 12 августа 1995 г. N 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности», другие федеральные, в том числе конституционные, законы, постановления и определения Конституционного и Верховного судов Российской Федерации, указания, инструктивные письма и приказы Генерального прокурора Российской Федерации и Министра внутренних дел Российской Федерации, Председателя Следственного комитета России (СК России), имеющие отношение к рассматриваемому вопросу. Некоторые авторы дополняют указанный перечень указанием на Федеральный закон от 31 мая 2001 г. N 73-ФЗ «О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации», Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. N 3-ФЗ «О полиции», а также Положение об организации взаимодействия подразделений органов внутренних дел при раскрытии и расследовании преступлений, утвержденное Приказом МВД России от 26 марта 2008 г. N 280 (с одноименным названием), хотя последний нормативный акт по состоянию на сегодняшний день уже устарел. При этом упоминаются они в контексте отстаиваемого совершенствования взаимодействия следователей и органов дознания <3>, в то время как правильнее было бы говорить о взаимодействии следователей и органов, осуществляющих ОРД. ——————————— <3> Липка Е. С. Правовые основы взаимодействия следователя с участниками следственно-оперативной группы при осмотре места происшествия // Закон и право. 2012. N 4. С. 86, 87.
Для выявления наличия или отсутствия в правовой норме того внутреннего свойства, которое обозначается понятием «эффективность», — считают Ф. Н. Фаткуллин и Л. Д. Чулюкин, — надо обязательно изучать объект ее воздействия, определять соотношение его исходного, фактически достигнутого и идеально намеченного состояния <4>. Высокоэффективными, продолжают они свою мысль, могут называться юридические нормы (институты, комплексы), которые дают при данных конкретных социальных условиях максимальный положительный результат при минимальных издержках, связанных с их функционированием <5>. ——————————— <4> Фаткуллин Ф. Н., Чулюкин Л. Д. Социальная ценность и эффективность правовой нормы. Казань: Изд-во Казанского университета, 1977. С. 23, 24. <5> Там же. С. 33.
Соглашаясь с представленным мнением в принципе, автор настоящей статьи тем не менее хотел бы привнести в него некие коррективы, обусловленные целесообразностью интерпретации термина «эффективность» в приложении к качеству деятельности. Что касается правовых норм, то здесь более приемлемым предстает термин «оптимальность», ибо правильная структура не гарантирует результат, но неправильная их поглощает и сводит на нет другие самые целенаправленные усилия. Стратегически данная управляющая компонента должна проявляться в трех основополагающих составляющих: построение (пусть и временной) организационной структуры; установление отношений соподчиненности и взаимосвязей; обеспечение взаимоотношений, т. е. распорядительство <6>. ——————————— <6> Тохтарбаева С. М. Ситуационные структуры в органах внутренних дел: теория и методология использования // Закон и право. 2013. N 10. С. 107.
В обоснование сказанного можно привести анализ ряда методологически значимых норм федерального законодательства. Так, говоря в п. 1 ч. 1 ст. 40 УПК РФ об органах внутренних дел как об органах дознания, законодатель не конкретизировал, какие структурные подразделения и службы данной многоуровневой и многофункциональной правоохранительной системы наделяются соответствующим процессуальным статусом и кто конкретно в органах внутренних дел может реализовывать полномочия органа дознания. Буквальное толкование норм УПК РФ не позволяет рассматривать какие-либо службы органов внутренних дел в качестве самостоятельных органов дознания <7>, хотя данный тезис, надо заметить, никто и не отстаивает, поскольку правомочия органов внутренних дел не могут возлагаться на их структурные подразделения. Даже несмотря на установления п. 1 ч. 1 ст. 40 УПК РФ и ст. 1 Федерального закона об ОРД, толкующие понятия «орган» и «подразделение» как синонимы. ——————————— <7> Мичурина О. В. Концепция дознания в уголовном процессе Российской Федерации и проблемы ее реализации в органах внутренних дел: Монография. М.: МосУ МВД России, 2008. С. 264, 265.
Сказанное подтверждается содержанием п. 1 ч. 1 ст. 40 УПК РФ, согласно которому к органам дознания отнесены и органы внутренних дел, и их структурные подразделения (отделы, отделения полиции). Вслед за ним ст. 1 Федерального закона об ОРД провозглашает, что «оперативно-розыскная деятельность — вид деятельности, осуществляемой гласно и негласно оперативными подразделениями государственных органов, уполномоченных на то настоящим Федеральным законом (далее — органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность)…». С позиций теории управления отмеченные лексические приемы представляются недопустимыми, поскольку нивелируют смысловую нагрузку термина «организация» до уровня ее внутриструктурного подразделения. А это обрекает на неудачу всякие позитивные намерения в рассматриваемом вопросе <8> (в русском языке термин «орган» толкуется как государственное или общественное учреждение (организация), а не должностное лицо <9>). ——————————— <8> Бажанов С. В. Правовое положение подразделений следствия и дознания в уголовном процессе Российской Федерации // Российский следователь. 2007. N 1. С. 5, 6. <9> См.: Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка. 4-е изд., доп. М., 1999. С. 458.
Понятно, что сама по себе организация (тот же ОМВД), формально представленная в УПК РФ в качестве многоликого участника уголовного процесса, не в состоянии осуществлять конкретные процессуальные действия и принимать самостоятельные решения без индивидуализированного должностного лица <10>. ——————————— <10> Дознание в органах внутренних дел: Учебное пособие / Под ред. А. А. Чувилева. М., 1986. С. 14.
Отмеченные статутные метаморфозы порождают серьезные претензии к качеству уголовно-процессуального законодательства, одобряющего вхождение организации в уголовный процесс в качестве правоприменяющего органа. Благодаря этому в теории уголовного процесса, а также в отраслевом законодательстве и культивируются иллюзии, в соответствии с которыми органами дознания признаются и государственные органы, и отдельные должностные лица; абстрактные органы дознания уполномочиваются возбуждать уголовные дела и т. д. Даже на основании исследования норм УПК РСФСР и Федерального закона об ОРД, констатировал одно время профессор М. П. Поляков, можно сделать вывод о том, что индивидуальному познанию в уголовном процессе и ОРД отводится совсем немного места, поскольку субъект уголовно-процессуального познания всегда предстает как орган: суд, орган предварительного следствия, орган дознания, орган, осуществляющий ОРД <11>. В этом ошибочном подходе, сохраняющемся, кстати, в настоящее время и в УПК РФ, проявляется порочность правового регулирования отношений в сфере выявления и расследования преступлений экономической направленности, усугубляющаяся отсутствием в законодательстве самостоятельной статьи, регламентирующей юридический статус начальника органа дознания. ——————————— <11> Поляков М. П. Уголовно-процессуальная интерпретация результатов оперативно-розыскной деятельности: Монография / Под ред. В. Т. Томина. Н. Новгород: Нижегородская правовая академия, 2001. С. 153.
Говоря о правовых основах организации взаимодействия, нельзя оставить без внимания регулирование деятельности соответствующих субъектов. Так, в соответствии с Положением об органах предварительного следствия в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации <12>, утвержденным Указом Президента Российской Федерации «О мерах по совершенствованию организации предварительного следствия в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации» <13>, в органы предварительного следствия входят: Следственный департамент Министерства внутренних дел Российской Федерации, следственные части главных управлений МВД Российской Федерации по федеральным округам, следственные управления управлений на транспорте МВД Российской Федерации по федеральным округам, следственные управления (отделы) линейных управлений МВД Российской Федерации на железнодорожном, водном и воздушном транспорте, главные следственные управления (управления, отделы) МВД по республикам, главные управления, управления МВД Российской Федерации по иным субъектам Российской Федерации, следственные управления (отделы, отделения, группы) управлений, отделов МВД Российской Федерации по районам, городам и иным муниципальным образованиям, в том числе по нескольким муниципальным образованиям, управлений, отделов МВД Российской Федерации по закрытым административно-территориальным образованиям, на особо важных и режимных объектах, линейных отделов МВД Российской Федерации на железнодорожном, водном и воздушном транспорте, следственный отдел Управления МВД Российской Федерации на комплексе «Байконур» (п. 4). ——————————— <12> В редакции Указов Президента Российской Федерации от 24 ноября 2000 г. N 1937, от 21 мая 2003 г. N 547, от 3 мая 2005 г. N 497, от 29 декабря 2005 г. N 1554, от 21 октября 2008 г. N 1510, от 30 ноября 2008 г. N 1655, от 12 января 2010 г. N 62, от 18 февраля 2010 г. N 208, от 14 января 2011 г. N 38, от 19 октября 2011 г. N 1392. <13> В редакции Указов Президента Российской Федерации от 24 ноября 2000 г. N 1937, от 21 мая 2003 г. N 547, от 3 мая 2005 г. N 497, от 29 декабря 2005 г. N 1554, от 21 октября 2008 г. N 1510, от 30 ноября 2008 г. N 1655, от 12 января 2010 г. N 62, от 18 февраля 2010 г. N 208, от 14 января 2011 г. N 38, от 19 октября 2011 г. N 1392, от 23 мая 2012 г. N 709.
Заметим, что в п. 8 указанной директивы обращается внимание на то, что одной из основных задач органов предварительного следствия является организационно-методическое руководство расследованием преступлений, подследственных следователям органов внутренних дел Российской Федерации, что с позиций теории управления представляется некорректным, поскольку руководят обычно не процессом (расследованием), а людьми. К тому же категория «подследственность» увязывается не с преступлениями, а с уголовными делами. Пункт 9 Положения, в частности, определяет, что в соответствии с возложенными на них задачами органы предварительного следствия осуществляют следующие основные функции: организуют взаимодействие следователей органов внутренних дел Российской Федерации с органами, осуществляющими оперативно-розыскную, экспертно-криминалистическую деятельность, дознание, прокурорский надзор и судебный контроль по уголовным делам. В п. 15 Положения в контексте обсуждения структуры следственных управлений упоминаются такие организационно-штатные единицы, как отделы, отделения, группы, что в совокупности с ранее приведенными выдержками позволяет сделать ряд упреждающих замечаний. Во-первых, текстуальное наименование органов предварительного следствия следственными органами системы МВД Российской Федерации приводит к ситуации, когда один государственный орган (Следственный департамент) поглощается другим (МВД России). Во-вторых, сами по себе органы предварительного следствия, строго говоря, не в состоянии организовывать взаимодействие «своих» следователей с органами, осуществляющими оперативно-розыскную и экспертно-криминалистическую деятельность, поскольку для этого необходим компетентный субъект управления, обладающий соответствующими административно-распорядительными полномочиями. В-третьих, вряд ли правильно характер взаимоотношений органов предварительного следствия и органов, осуществляющих прокурорский надзор (судебный контроль), называть взаимодействием, хотя они административно и независимы. В-четвертых, согласно последним изменениям ч. 1 ст. 144 УПК РФ, потребность в организации взаимодействия теперь может возникать на этапе доследственной проверки, т. е. в стадии возбуждения уголовного дела. Наконец, в-пятых, равное использование, но в разных юридических смыслах термина «следственные группы» приводит к путанице в понимании и толковании норм уголовно-процессуального права. Речь идет, с одной стороны, о следственных группах как об организационно-штатных единицах (п. 15 Положения), а с другой — о следственных группах, полномочных производить предварительное следствие по сложным и большого объема уголовным делам (ст. 163 УПК РФ). Весьма неоднозначно понятие и субъекта ОРД, предлагаемое в юридической литературе, где отмечается, что в данном качестве выступает оперативно-розыскной орган — функционирующая в соответствии с оперативно-розыскным законодательством в рамках определенного правоохранительного органа (например, МВД) или специальной службы «…система его оперативных подразделений и должностных лиц, включая первых руководителей, предназначенная непосредственно полностью или частично осуществлять ОРД или ее контролировать» <14>. ——————————— <14> Оперативно-розыскная деятельность: Учебник / Под ред. К. К. Горяинова, В. С. Овчинского, А. Ю. Шумилова. М.: ИНФРА-М, 2001. С. 193.
Говоря о ведомственном регулировании организации взаимодействия следователей Следственного департамента МВД России и оперативных сотрудников полиции, трудно обойти вниманием Инструкцию о порядке представления результатов ОРД дознавателю, органу дознания, следователю, прокурору или в суд, утвержденную Приказом МВД Российской Федерации, ФСБ Российской Федерации, Федеральной службы охраны Российской Федерации, Федеральной таможенной службы, Службы внешней разведки Российской Федерации, Федеральной службы исполнения наказаний, Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков и Минобороны Российской Федерации от 17 апреля 2007 г. N 368/185/164/481/32/184/97/147 (далее — Инструкция 2007 г.) <15>. ——————————— <15> Справочно-информационная система «Гарант+».
Нетрудно увидеть, что в тексте указанного нормативного акта понятия «органы, осуществляющие ОРД» и «органы дознания» рассматриваются обособленно (п. 1), что существенно влияет на характер руководства ими при организации взаимодействия между соответствующими подразделениями.
Список литературы
1. Викторов Б. А. Правовые основы деятельности органов внутренних дел. М.: Юридическая литература, 1979. С. 133. 2. Божьев В. П. Уголовно-процессуальные правоотношения. М.: Юридическая литература, 1975. С. 171. 3. Липка Е. С. Правовые основы взаимодействия следователя с участниками следственно-оперативной группы при осмотре места происшествия // Закон и право. 2012. N 4. С. 86, 87. 4. Фаткуллин Ф. Н., Чулюкин Л. Д. Социальная ценность и эффективность правовой нормы. Казань: Изд-во Казанского университета, 1977. С. 23, 24, 33. 5. Тохтарбаева С. М. Ситуационные структуры в органах внутренних дел: теория и методология использования // Закон и право. 2013. N 10. С. 107. 6. Мичурина О. В. Концепция дознания в уголовном процессе Российской Федерации и проблемы ее реализации в органах внутренних дел: Монография. М.: МосУ МВД России, 2008. С. 264, 265. 7. Бажанов С. В. Правовое положение подразделений следствия и дознания в уголовном процессе Российской Федерации // Российский следователь. 2007. N 1. С. 5, 6. 8. Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка. 4-е изд., доп. М., 1999. С. 458. 9. Дознание в органах внутренних дел: Учебное пособие / Под ред. А. А. Чувилева. М., 1986. С. 14. 10. Поляков М. П. Уголовно-процессуальная интерпретация результатов оперативно-розыскной деятельности: Монография / Под ред. В. Т. Томина. Н. Новгород: Нижегородская правовая академия, 2001. С. 153. 11. Оперативно-розыскная деятельность: Учебник / Под ред. К. К. Горяинова, В. С. Овчинского, А. Ю. Шумилова. М.: ИНФРА-М, 2001. С. 193.
