(Ковалевский А. М., Ковалевский М. А.) («Социальное и пенсионное право», 2012, N 2)
СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКАЯ И ПРАВОВАЯ ПРИРОДА ПЕНСИИ ПО СТАРОСТИ (ВОЗРАСТУ): ОТ СОВРЕМЕННОГО ОБЩЕСТВА К ТРАДИЦИОННОМУ И ОБРАТНО (ЧАСТЬ III) <*>
А. М. КОВАЛЕВСКИЙ, М. А. КОВАЛЕВСКИЙ
(Продолжение. Начало см. «Социальное и пенсионное право», 2011, N 4, 2012, N 1)
——————————— <*> Kovalevskij A. M., Kovalevskij M. A. Social-economy and legal nature of old-age pensions: from contemporary society to traditional and vice versa (part III).
Ковалевский Михаил Александрович, профессор НИУ-ВШЭ, председатель редакционного совета, главный редактор журнала «Социальное и пенсионное право», кандидат юридических наук.
Статья посвящена исследованию базовых социально-экономических причин возникновения института пенсионного обеспечения и его положения в современном обществе.
The article is devoted to research of fundamental social-economy causes of arising of institute of pension provision and status thereof in the contemporary world.
Key words: pension, revenue, material benefit, social status, physical age, state servant, traditional society, contemporary society.
Перейдем теперь к источникам личного характера, формируемым в рамках упомянутого страхового механизма. Таким источником служит, в частности, субсидиарная ответственность государства — фактически предоставляемое последним поручительство (в широком смысле) по обязательствам, возникающим в рамках обязательного пенсионного страхования. В основе этого источника лежит такое личное благо, как патернализм государства. Субсидиарная ответственность государства понимается в обязательном пенсионном страховании более широко, чем в нормах гражданского права, так как имеет «социальный оттенок». Вследствие существования такого «оттенка» размер данной ответственности характеризуется в первую очередь не тем имуществом, которое передается при конкретной ее реализации, а уровнем патернализма, который желает проявить и (или) проявляет государство в обязательном пенсионном страховании. Подобной ответственностью фактически укрепляются все иные источники благ в старости, формируемые в рамках обязательного пенсионного страхования, основанного на солидарности и патернализме, хотя она и существует отдельно от этих источников. Что же касается справедливого основания для возложения на государство в обязательном пенсионном страховании субсидиарной ответственности, то им служит такое обстоятельство, как установление государством (в режиме патернализма) обязательности уплаты страховых взносов (о чем уже говорилось выше). Патернализм, т. е. «отеческая забота», предполагает не только дачу властных указаний, но и соблюдение баланса соответствующих прав и обязанностей. Вследствие этого с установлением государством обязательности уплаты взносов корреспондирует субсидиарная ответственность государства. Отметим далее, что определенным инструментом проявления солидарности и патернализма в обязательном пенсионном страховании, основанном на солидарности и патернализме, выступает коллективный орган (правление, совет), участвующий в управлении страховым фондом. В состав этого органа входят, в частности, представители молодого поколения (в том числе работодателей) и поколения пенсионеров (непосредственно или опосредованно), а также представители государства. Итак, в обязательном пенсионном страховании, основанном на солидарности и патернализме, формируются все три вида источников благ в старости: 1) источники имущественного характера — страховые выплаты (пенсии); 2) лично-имущественные (комплексные) источники — обязательные страховые взносы и страховой фонд; 3) источник личного характера — субсидиарная ответственность государства. В основе этого страхования лежат ценности как традиционного общества <1> (солидарность и патернализм), так и ценности современного общества (страховые выплаты (пенсии) и страховые взносы в форме денежных средств, а также страховой фонд). Подобное разнообразие ценностей и источников благ обеспечивает устойчивость функционирования механизма обязательного пенсионного страхования, основанного на солидарности и патернализме, и его эффективность, что подтверждается продолжительностью существования этого страхования и его распространенностью на практике. ——————————— <1> На присутствие ценностей традиционных обществ в современных системах социальной защиты указывает, в частности, также К. Леви-Стросс (см.: Леви-Стросс К. Указ. соч. С. 408 — 409).
Обязательное пенсионное страхование, основанное на солидарности и патернализме, представляет собой достаточно радикальную модификацию обычного коммерческого страхования жизни. В отличие от последнего, в обязательном пенсионном страховании, основанном на солидарности и патернализме, индексация размера страховых выплат (пенсий) обычно не связывается с такой рыночной характеристикой, как доходность от инвестирования средств страховых резервов, сформированных из страховых взносов. Присутствие в этом страховании личных элементов (гарантий) — солидарности (поколений) и патернализма (государства и работодателя) позволяет не только осуществлять индексацию пенсий на основе не рыночных, а иных характеристик — социальных, но и формировать страховые резервы в существенно пониженных размерах, не предполагающих полную фондированность конкретными материальными благами всех пенсионных обязательств. В обязательном пенсионном страховании, основанном на солидарности и патернализме, резервы обычно формируются в размерах, учитывающих только те пенсионные обязательства, которые подлежат исполнению в ближайшее время. Резервы, гарантирующие исполнение обязательств по выплате пенсий в отдаленном будущем, не создаются, что делает организацию страхования более простой. В конституционно-правовом аспекте обязательное пенсионное страхование, основанное на солидарности и патернализме, является специальным механизмом, гарантирующим исполнение пенсионных обязательств на основе конституционных принципов справедливости и солидарности (преамбула Конституции Российской Федерации <2>), а также конституционной обязанности государства признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина (ст. 2 Конституции Российской Федерации). Рассмотрим сначала действие в этом страховании конституционных принципов справедливости и солидарности. Если работник проявляет заботу (солидарность) в отношении современного ему поколения пенсионеров и надлежащим образом финансирует за счет результатов своего труда (в том числе с использованием возможностей работодателя), предоставление пенсионерам средств к существованию, то, в силу конституционного принципа справедливости, он вправе надеяться на проявление будущими поколениями работников подобной же заботы (солидарности) в отношении его самого. ——————————— <2> Принцип солидарности закреплен в этой преамбуле в форме принципа связанности всех общей судьбой на своей земле.
Что же касается патернализма государства и работодателя, то работник, трудясь под хозяйской властью работодателя надлежащим образом и финансируя за счет результатов своего труда предоставление пенсионерам средств к существованию, проявляет тем самым некую «сыновнюю почтительность» по отношению к предписаниям патерналистски настроенных государства и работодателя. В такой ситуации — в силу конституционного принципа справедливости, работник вправе предполагать, что и работодатель, и государство окажут ему поддержку в рамках механизма обязательного пенсионного страхования, основанного на солидарности и патернализме. В режиме такой поддержки работодатель организует уплату страховых взносов, а государство несет субсидиарную ответственность, если по не зависящим от работника обстоятельствам возникнут проблемы с функционированием страхового механизма. Таким образом, работник постепенно, шаг за шагом, на протяжении всей своей трудовой жизни фактически «копит» — в рамках обязательного пенсионного страхования, основанного на солидарности и патернализме, не какие-то конкретные имущественные блага, а такие нематериальные блага, как заботливость (солидарность) в отношении старшего поколения и «сыновнюю почтительность» (реакцию на патернализм работодателя и государства). По окончании же трудовой жизни, в старости, он предъявляет эти накопленные личные блага — проявленные солидарность и почтительность, выросшему молодому поколению и патерналистскому государству к оплате в равноценном размере. Здесь необходимо отметить, что в современной нам российской пенсионной системе заботливость (солидарность) в отношении старшего поколения в соответствии с законом измеряется численно-суммарным объемом сделанных взносов. Именно от этого объема (расчетного пенсионного капитала) зависит размер устанавливаемой ему пенсии <3>. Тот, кто не проявлял надлежащей заботы (солидарности) в отношении современных ему стариков (например, получал «серую» зарплату и не уплачивал в пользу пенсионеров страховых взносов), не может требовать проявления большей заботы (солидарности) в отношении себя в старости. Иное противоречило бы конституционному принципу справедливости, который в этом случае принимает форму принципа возмездности (несмотря на то что речь здесь идет о возмездности в отношении нематериального блага — солидарности). ——————————— <3> Пункт 3 ст. 17 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации».
Именно подход, основанный не только на имущественных, но и на личных благах — на благах (ценностях), присущих традиционному обществу (на солидарности и патернализме), позволяет осуществлять гибкую и относительно устойчивую индексацию размера страховых выплат (пенсий), которая в той или иной степени соответствует росту стоимости жизни <4>. Целью подобной индексации служит не достижение математического (формального) равенства лиц, участвующих в сфере извлечения дохода в условиях рынка, а стремление к социальному (неформальному) равенству при предоставлении средств к существованию в старости. В обязательном пенсионном страховании, основанном на солидарности и патернализме (т. е., фактически, на человеческих инвестициях в солидарность и патернализм), равенство достигается посредством индексации страховых выплат в соответствии, в частности, с уровнем инфляции, средней заработной платой и (или) стоимостью жизни, а не в соответствии с фиксированным процентом или фиксированной долей инвестиционного дохода на некий конкретный имущественный комплекс, как, например, в частном страховании жизни или, соответственно, в российском негосударственном (частном) пенсионном обеспечении. ——————————— <4> Пункты 6 и 7 ст. 17 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации».
Правовое регулирование систем источников, сформированных для дополнительного пенсионного обеспечения. Частное страхование жизни используется в сфере обеспечения на случай старости для получения страховых аннуитетов (периодических выплат) при дожитии до определенного возраста (пенсионного возраста). Эти аннуитеты имеют достаточно жестко и формально определенный размер, который обычно не зависит от таких социально-экономических параметров жизни, как уровень инфляции, средняя заработная плата и стоимость жизни (далее — социально-экономические параметры жизни) <5>. Последнее обстоятельство создает определенные трудности при признании подобных выплат в качестве выплат социальных и представляющих собой основные гарантии достойного жизнеобеспечения в старости. Возникает также вопрос: насколько возможно именовать подобные выплаты пенсиями в их классическом смысле? Представляется, что страховой аннуитет, который выплачивается в рамках частного страхования жизни при наступлении пенсионного возраста и не учитывает социально-экономические параметры жизни, можно признать, скорее, неким дополнительным шагом в направлении надлежащей пенсии, чем пенсией в ее классическом смысле. ——————————— <5> См., напр., анализ соответствующих отличий страхования жизни от пенсионного обеспечения в работе: Davis E. P. Prudent person rules or quantitative restrictions? The regulation of long-term institutional investors’ portfolios / Journal of Pensions Economics & Finance, 2002, vol. 1, N 2. P. 160, 163 — 165 и др.
Действительно, пенсионное обеспечение предоставляется в связи с утратой дохода, необходимого для жизнеобеспечения человека <6>, что предполагает существование корреляции между размером пенсии и социально-экономическими параметрами жизни. На такую корреляцию указывают и нормы действующего законодательства. В норме абзаца 2 ст. 2 Федерального закона «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» предоставление средств к существованию прямо закрепляется в качестве цели пенсии. В абзаце 2 ст. 2 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» на эту же цель указывается уже косвенно — путем установления связи между трудовой пенсией и заработной платой. Последняя же, в соответствии с правовой и экономической доктриной, представляет собой источник средств к существованию, хотя легальное определение заработной платы, данное в ст. 129 Трудового кодекса Российской Федерации, не содержит указания на такое ее предназначение (что следует признать упущением законодателя). Несмотря на присутствие в механизме страховых аннуитетов, выплачиваемых в рамках частного страхования жизни, определенного уровня солидарности участвующих в нем лиц, подобные выплаты — вследствие относительной узости круга участников страхования (солидарных лиц) и отсутствия индексации выплат в соответствии с социально-экономическими параметрами жизни, нельзя рассматривать в качестве основного и устойчивого источника средств к существованию человека, чем, фактически, должна являться классическая пенсия. ——————————— <6> Комментарий к пенсионному законодательству Российской Федерации / Под общ. ред. М. Ю. Зурабова. М., 2007. С. 328 (автор Ю. В. Воронин).
То же самое можно сказать и в отношении таких источников средств к существованию в старости, как российское негосударственное (частное) пенсионное обеспечение, выплаты из средств, переданных человеком в инвестиционный фонд или в пенсионный вклад в банке и т. д. Во всех механизмах подобных выплат присутствует определенный уровень солидарности, но он обычно недостаточен для того, чтобы их размер можно было бы жестко, определенно и устойчиво связать с социально-экономическими параметрами жизни. А без этого данные выплаты трудно признать адекватной заменой заработной платы и тем основным источником средств к существованию, который обеспечивает уровень достойной жизни в старости, приемлемый в конкретном обществе. Вследствие вышесказанного подобные выплаты можно рассматривать только в качестве дополнительных источников средств к существованию человека. Их адекватность классической природе пенсий и, соответственно, нормам ст. ст. 7 и 39 Конституции Российской Федерации, содержащим конституционные принципы социального государства и пенсионного обеспечения, представляется проблематичной. Закрепление за этими выплатами наименования «пенсия» (дополнительная пенсия) и наделение их правовым режимом пенсий (например, в части соответствующих налоговых льгот или субсидирования за счет средств публичных бюджетов <7>), является в значительной степени следствием не их правовой и экономической природы, а результатом конкретной политики государства, в том числе реализации имеющейся у законодателя дискреции. Для наделения указанных выплат природой пенсий требуется, как представляется, дополнительное укрепление соответствующих им источников имущественного характера рядом личных элементов (в частности, дополнительными солидарностью и патернализмом). При этом необходимо иметь в виду следующее. ——————————— <7> На такие способы государственной поддержки пенсий, как на типичные элементы правового режима пенсионного обеспечения, справедливо указывается в работе: Роик В. Д. Пенсионная система России: история, проблемы и пути совершенствования. М., 2007. С. 359 — 361.
Введение в состав источников имущественного характера, представляющих собой дополнительные пенсии, личных элементов для осуществления, например, хотя бы частичной индексации пенсионных выплат в соответствии с социально-экономическими параметрами жизни, не должно приводить к произволу и игнорированию реальных экономических возможностей, имеющихся у соответствующего лица (гаранта, спонсора) для такой индексации. Ввиду долгосрочности пенсионных обязательств, не позволяющей заранее и со значительной степенью определенности предвидеть изменение уровня инфляции, средней заработной платы и (или) стоимости жизни, источники пенсионных выплат и корреспондирующие с ними обязательства должны обладать гибкостью. В ином случае соответствующее лицо (гарант, спонсор) может в целях индексации этих выплат принять на себя (или на него может быть возложено) чрезмерное бремя расходов, что не соответствует ни конституционному принципу справедливости (преамбула Конституции Российской Федерации), ни конституционным принципам ограничения прав и свобод (ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации), ни, в конечном итоге, интересам настоящих и будущих пенсионеров. Именно поэтому в настоящее время личные элементы используются лишь в качестве дополнительных (субсидиарных) элементов — тех, что в определенных ситуациях стабилизируют в социальных целях существующие источники имущественного характера. В добровольном пенсионном страховании (схемы с установленными выплатами), осуществляемом частными пенсионными фондами, в частности, в Голландии, Канаде и США, одним из таких элементов служит патернализм работодателя или иного спонсора, который реализуется не только в форме организации уплаты пенсионных взносов, но и в форме принимаемой на себя спонсором субсидиарной ответственности (в широком смысле) по долгам (настоящим и будущим), связанным с обеспечением надлежащей фондированности пенсионных обязательств <8>. Работодатель, например, дополнительно финансирует свой частный пенсионный фонд в тех случаях, когда содержащихся в нем средств оказывается недостаточно для надлежащего исполнения пенсионных обязательств (когда возник дефицит). При этом финансирование (покрытие дефицита) осуществляется им в размерах, необходимых для надлежащего исполнения пенсионных обязательств. То есть он спонсирует этот фонд, выступая в качестве поручителя в широком смысле по соответствующим обязательствам (как уже говорилось ранее, термин sponsio (лат.) в римском праве использовался для обозначения поручительства). ——————————— <8> Maatman R.: Dutch Pension Funds, fiduciary duties and investing — Deventer, 2004. P. 35; Kaplan A. N. Op. cit. P. 416 — 419; Langbein J. H., Stabile S. J., Wolk B. A. Op. cit. P. 213 — 216. Отметим, что термин «liability», используемый в англоязычной литературе для характеристики обязанности спонсора по обеспечению фондированности пенсионных обязательств (т. н. ctuarial liability, current liability, unfunded liability и т. п.), имеет два значения: «бухгалтерско-учетное обязательство (т. е. источник покрытия расходов)» и «ответственность».
Рассмотрим связь между субсидиарной ответственностью и поручительством более подробно. В соответствии с п. 1 ст. 363 Гражданского кодекса Российской Федерации при неисполнении или ненадлежащем исполнении должником обеспеченного поручительством обязательства поручитель и должник отвечают перед кредитором солидарно, если законом или договором поручительства не предусмотрена субсидиарная ответственность поручителя. Из содержания данной нормы, а также из содержания иных норм о поручительстве и норм ст. 399 Гражданского кодекса Российской Федерации о субсидиарной ответственности, можно заключить, что субсидиарную ответственность правомерно рассматривать в качестве одного из обстоятельств, конституирующих отношения поручительства. В соответствии с этим субсидиарную ответственность собственника имущества частного или казенного учреждения, предусмотренную абзацем 4 п. 2 ст. 120 Гражданского кодекса Российской Федерации, можно рассматривать, например, как возникающее в силу закона поручительство (в широком смысле) по всем сделкам учреждения. Российское законодательство о негосударственных пенсионных фондах не возлагает на учредителей данных фондов (обычно ими являются работодатели) обязанность выступать поручителем в отношении пенсионных выплат. Вместе с тем опыт финансового кризиса 2010 — 2011 гг. показал, что ряд российских работодателей фактически приняли на себя в добровольном порядке такие обязанности, ликвидировав дефицит, образовавшийся в их негосударственных пенсионных фондах, т. е. усилили источник имущественного характера личным элементом. Это свидетельствует о том, что такие российские институты пенсионного обеспечения, как негосударственные пенсионные фонды, находятся на правильном пути, который соответствует направлению функционирования аналогичных институтов в других государствах, а также об уместности существования и развития негосударственных пенсионных фондов в России. Обратимся теперь к более сложному вопросу — к обязательному пенсионному страхованию, связанному с формированием накопительной части трудовой пенсии. Это страхование является некоторым «переходным вариантом» между основным и дополнительным пенсионным обеспечением. Во-первых, отметим, что в данном страховании индексации страховых выплат в соответствии с социально-экономическими параметрами жизни не предусмотрено. Это, как представляется, связано в первую очередь с тем, что в нем участвуют в качестве страховщиков — помимо Пенсионного фонда Российской Федерации, также негосударственные (частные) пенсионные фонды, которые не имеют частных спонсоров, юридически обязанных гарантировать осуществление такой индексации. Во-вторых, в отношении указанной части трудовой пенсии отсутствует и источник личного характера (личная гарантия), в основе которого лежит солидарность (поколений). Что же касается патернализма, лежащего в основании субсидиарной ответственности государства перед застрахованными лицами, то здесь положение более сложное. Прямое указание на эту ответственность присутствует в нормах, регулирующих правовое положение Пенсионного фонда Российской Федерации <9>, что предполагает несение государством субсидиарной ответственности, в том числе по обязательствам, связанным с накопительной частью трудовой пенсии, в которых Пенсионный фонд Российской Федерации участвует как страховщик. Вследствие действия в отношении застрахованных лиц конституционного принципа равенства, а также обязательности формирования накопительной части трудовой пенсии, существуют конституционно значимые предпосылки для возложения на государство субсидиарной ответственности также и в связи с отношениями, в которых участвуют негосударственные пенсионные фонды, выбранные застрахованными лицами в качестве страховщиков по обязательному пенсионному страхованию. ——————————— <9> Ст. 5 Федерального закона «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации».
В-третьих, представляется, что данный источник личного характера (субсидиарная ответственность государства) не может использоваться ни Пенсионным фондом Российской Федерации, ни частными пенсионными фондами в качестве гарантии индексации накопительной части трудовой пенсии, учитывающей социально-экономические параметры жизни, так как на то нет прямого указания законодателя. Это, вне всякого сомнения, существенно уменьшает объем юридической ответственности государства, но не менее существенно снижает и социальную значимость данной части трудовой пенсии. Если в том же аспекте — в аспекте индексации пенсионных выплат по социально-экономическим параметрам жизни исследовать российское законодательство о негосударственном пенсионном обеспечении, то обнаружится следующее. Несмотря на абсолютно оправданное (как экономически, так и морально) поведение в период кризиса 2009 — 2010 гг. работодателей — учредителей ряда негосударственных пенсионных фондов (о чем говорилось выше), российские частные (негосударственные) пенсии, предлагаемые данными фондами, не обеспечены (в отличие от их западных аналогов) юридически обязательным наличием в механизме формирования и выплаты пенсий элементов личного характера (например, субсидиарной ответственности спонсора — работодателя). Это свидетельствует об отсутствии юридических гарантий стабильной индексации данных пенсий в соответствии с социально-экономическими параметрами жизни, что не позволяет отнести их к полноценным и надлежащим образом гарантированным основным источникам жизнеобеспечения человека. Негосударственные пенсионные фонды индексируют средства, обеспечивающие выплату пенсий, лишь в соответствии со своим инвестиционным доходом либо доброй волей на то социально ответственного работодателя. Если же деньги на пенсионном счете пенсионера заканчиваются, то фонды — вследствие отсутствия внешних источников для финансирования пенсий — в подавляющем числе случаев выговаривают себе в соответствующем договоре право прекратить их выплату, что также снижает социальную значимость таких пенсий. Но по-иному, в отсутствие надлежащего спонсора и его личных гарантий, быть не может. Вследствие всего этого деятельность данных фондов в сфере сбережения и сохранения средств на случай старости по уровню своей социальности сближается с деятельностью страховых организаций, банков или организаций, осуществляющих доверительное управление денежными средствами (инвестиционных фондов). Все эти организации фактически обещают только инкассацию и выплату вкладываемых средств, их инвестирование и фиксированный доход на аккумулированные таким образом средства или фиксированную долю инвестиционного дохода на них, так как не обладают дополнительными источниками личного характера (социально ответственным спонсором) для индексации выплат в соответствии с социально-экономическими характеристиками жизни. Для российских негосударственных пенсионных фондов российский законодатель установил — так же как и западный законодатель для своих частных пенсионных фондов, правовые гарантии имущественной обеспеченности их деятельности, которые являются во многом менее жесткими, чем те, что имеют место в отношении страховых организаций и банков. Например, требования к формированию и размещению резервов (капиталов) негосударственными пенсионными фондами, а также к их финансовой отчетности являются, по большей части, менее обременительными, чем аналогичные требования, предъявляемые в отношении страховых организаций и банков. Однако, предоставляя подобные льготы западным частным пенсионным фондам, западный законодатель имел такое основание, как существование в отношении каждого из этих фондов законодательно предусмотренной дополнительной гарантии личного характера — социально ответственного спонсора (поручителя в широком смысле). Именно наличие дополнительных личных гарантий позволяет уменьшить размер имущественных гарантий, не снижая финансовой устойчивости соответствующей деятельности. Российское законодательство требований о наличии дополнительных личных гарантий к негосударственным пенсионным фондам не предъявляет. Это обстоятельство предполагает необходимость коррекции — в целях существования надлежащих гарантий пенсионных выплат, организационно-правовой формы негосударственных пенсионных фондов путем, например, ужесточения гарантий имущественной обеспеченности их деятельности и приближения объема данных гарантий к тому, что имеет место в близких институтах — страховых организациях и банках, либо укрепления данной организационно-правовой формы личным элементом — социально ответственным спонсором.
