ЗАКОН РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ «О ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАНИЦЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»: ЗНАЧЕНИЕ, СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ, ПРОБЛЕМЫ
Е. А. ПЕРШИН
Першин Е. А., кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры общеправовых дисциплин Московского пограничного института ФСБ России.
Важным нормативным правовым актом, регулирующим правоотношения исключительно в пограничной сфере, является Закон Российской Федерации «О Государственной границе Российской Федерации». Закон отражает значение Государственной границы как важнейшего конституционно-правового института, выражает принципиальную позицию государства в обеспечении его суверенитета, независимости, территориальной целостности. Он регулирует правовые, экономические и организационные основы пограничной деятельности, закрепляет полномочия органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Впервые законодательно было определено, что «головным (координационным) федеральным органом исполнительной власти в сфере защиты Государственной границы является Федеральная пограничная служба Российской Федерации». Сейчас назрел острый вопрос по разработке проекта и принятию нового Федерального закона «О статусе Государственной границы Российской Федерации» <*>. При этом необходимость переработки действующего в настоящее время Закона Российской Федерации «О Государственной границе Российской Федерации» вызвана в первую очередь тем, что он был принят Верховным Советом Российской Федерации 1 апреля 1993 г., в период применения Конституции (Основного закона) СССР, т. е. в отличных от ныне существующих правовых, политических и социально-экономических условиях. Разработка новой редакции Федерального закона о статусе Государственной границы Российской Федерации вызвана необходимостью: ——————————— <*> См.: ч. 1 п. 4 Протокола заседания Государственной пограничной комиссии от 28 января 2005 г.
формирования качественно нового облика государственной границы, обеспечивающего адекватное реагирование на изменения в политической, экономической и социальной жизни страны и способствующего развитию международных связей; совершенствования единой системы защиты долгосрочных национальных интересов Российской Федерации на Государственной границе и в ее пограничном пространстве; формирования новой системы построения защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации; перехода преимущественно к оперативному, оперативно-войсковому способу охраны Государственной границы; изменения в структуре и полномочиях федеральных органов исполнительной власти в области пограничной безопасности. Основная идея нового Федерального закона заключается в приведении федерального законодательства в сфере защиты Государственной границы Российской Федерации в соответствие с современными условиями, сложившимися в стране и на международной арене, требующими эффективно и адекватно реагировать на новые угрозы национальной безопасности России в ее пограничной сфере. Объектом правового регулирования нового Федерального закона являются общественные отношения, возникающие в пограничной сфере. Новый Федеральный закон о статусе и защите Государственной границы Российской Федерации должен быть направлен на реализацию положений, закрепленных в ст. 4, 27 (ч. 2), 55 (ч. 3), 71 (п. «а» — «г», «е», «к», «м» и «н»), 72 (п. «б» и «к» ч. 1), 76 (ч. 1 и 2) Конституции Российской Федерации. Действие Закона, по мнению автора, должно распространяться на граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства (в оговоренных Законом случаях), органы государственной власти, органы местного самоуправления, их должностных лиц, организации и общественные объединения, вступающие в правоотношения в пограничной сфере. Законопроект в определенных им случаях призван регулировать также отношения с участием иностранных государств, их органов и должностных лиц. Закон будет иметь важное значение для правовой системы России, поскольку он призван обеспечить справедливый баланс частного и публичного интересов посредством установления действенных механизмов реализации прав и законных интересов человека и гражданина в сфере правоотношений, связанных с пересечением Государственной границы, при условии обеспечения пограничной безопасности страны, ее полноценного сотрудничества с сопредельными государствами, реализации иных направлений пограничной политики России. Закон будет входить в систему федерального законодательства и относится к отрасли государственного права. Разработка положений данного Федерального закона в соответствии с п. «н» ст. 71 Конституции Российской Федерации относится исключительно к ведению Российской Федерации. Принятие Закона позволит сформировать качественно новую систему защиты Государственной границы Российской Федерации, которая будет способствовать укреплению национальной безопасности Российской Федерации. В частности, действующий Закон Российской Федерации «О Государственной границе Российской Федерации» не предусматривает упрощенного пропуска через Государственную границу российских промысловых судов для осуществления промысла в исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе Российской Федерации без захода в иностранные порты. Положения Закона Российской Федерации «О Государственной границе Российской Федерации» ориентированы на защиту интересов государства на Государственной границе преимущественно войсковыми формами и методами. Кроме того, система пропуска через Государственную границу Российской Федерации лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных не отвечает сложившейся мировой практике и создает значительные сложности для развития экономических и торговых связей России с другими государствами. Будущий Федеральный закон о статусе Государственной границы Российской Федерации должен раскрывать следующие основные положения: определение статуса Государственной границы Российской Федерации; формулировку основных понятий, определение содержания режима Государственной границы на сухопутных и морских участках, пограничного режима, режима в пунктах пропуска и при необходимости других режимов; определение задачи пограничных органов, других субъектов отношений в пограничной сфере; определение перечня субъектов отношений в пограничной сфере, их правомочия и др. Принятие нового Федерального закона о статусе Государственной границы Российской Федерации будет способствовать повышению уровня защиты национальных интересов на государственной границе и в пограничном пространстве Российской Федерации, созданию необходимых условий для международного сотрудничества в целях социально-экономического развития приграничных субъектов Российской Федерации и освоения природных ресурсов исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации, позволит создать прочный заслон на пути трансграничной организованной преступности, терроризма и незаконной миграции. На сегодняшний день, по мнению автора, в действующем Законе Российской Федерации «О Государственной границе Российской Федерации» существует целый ряд пробелов и недостатков, требующих своего устранения или исправления. Так, например, ст. 7 Закона определяет, что режим Государственной границы включает правила ведения на Государственной границе либо вблизи нее на территории Российской Федерации хозяйственной, промысловой и иной деятельности. Какие пределы включает законодатель в понятие «вблизи нее», Закон не определяет, не определено это понятие и в отношении территориального моря РФ. В этом вопросе, по мнению автора, необходимо законодательно закрепить минимальное расстояние, позволяющее предотвратить или упредить нарушение режима Государственной границы. Кроме того, в ст. 9 Закона Российской Федерации «О Государственной границе Российской Федерации» необходимо предусмотреть определение и уточнение правил пересечения Государственной границы, за нарушение которых должна следовать административная ответственность, что поможет единообразно трактовать нормы законодательства в области защиты Государственной границы Российской Федерации и разграничить привлечение к административной и уголовной ответственности. Статья 18.1 КоАП РФ предусматривает административную ответственность за нарушение правил пересечения Государственной границы Российской Федерации, в то время как ст. 322 Уголовного кодекса Российской Федерации <*> (далее — УК РФ) предусматривает уголовную ответственность за незаконное пересечение Государственной границы без действительных документов на право въезда или выезда, что подразумевает нарушение правил пересечения Государственной границы Российской Федерации на этапе предъявления документов. Сходство формулировок не позволяет четко и единообразно разграничить привлечение к уголовной и административной ответственности. ——————————— <*> Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. N 63-ФЗ (с изм. и доп. от 27 мая, 25 июня 1998 г., 9 февраля, 15, 18 марта, 9 июля 1999 г., 9, 20 марта, 19 июня, 7 августа, 17 ноября, 29 декабря 2001 г., 4, 14 марта, 7 мая, 25 июня, 24, 25 июля, 31 октября 2002 г., 11 марта, 8 апреля, 4, 7 июля, 8 декабря 2003 г., 21, 26 июля, 28 декабря 2004 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 25. Ст. 2954.
В п. 4 ч. 2 ст. 30 Закона Российской Федерации «О Государственной границе Российской Федерации» необходимо предусмотреть административное задержание лиц, в отношении которых ведется производство по делу об административном правонарушении, посягающем на нарушения режима Государственной границы Российской Федерации, пограничного режима об административном правонарушении, совершенном во внутренних морских водах, в территориальном море, на континентальном шельфе, в исключительной экономической зоне Российской Федерации на срок до 3 часов, в случае необходимости для установления личности или для выяснения обстоятельств административного правонарушения и на срок до 48 часов, так как в настоящее время в данном пункте указано административное задержание на сроки до 3 часов, до 3 и до 10 суток, что противоречит ст. 27.5 КоАП РФ. В п. 5 ч. 2 ст. 30 Закона Российской Федерации «О Государственной границе Российской Федерации» предусмотреть содержание иностранных граждан, подлежащих административному выдворению за пределы Российской Федерации, по решению суда в специально отведенных помещениях органов внутренних дел или пограничной службы либо в специальных учреждениях, создаваемых в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации, до исполнения решения об административном выдворении за пределы Российской Федерации. Существующую ныне редакцию указанного пункта необходимо исключить как противоречащую ч. 5 ст. 34 Федерального закона от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». В законодательстве России нет единого подхода к формулировке и определению понятий правонарушений на Государственной границе. Закон Российской Федерации «О Государственной границе Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 24 декабря 2002 г.) закрепил три разные наименования понятий правонарушений на границе и их субъектов: а) ст. 3 — «противоправное изменение прохождения линии Государственной границы», нарушение «режима Государственной границы», «пограничного режима», «режима в пунктах пропуска через Государственную границу»; б) ст. 14 — «нарушение режима Государственной границы» и 11 — «нарушители Государственной границы»; в) ст. 43 — «нарушение правил режима Государственной границы, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через Государственную границу» и «лица, виновные в нарушении правил режима Государственной границы, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через Государственную границу». Несмотря на то что в ст. 43 Закона Российской Федерации «О Государственной границе Российской Федерации» предусмотрена уголовная ответственность лиц, виновных в том числе и в нарушении правил пограничного режима и режима в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации, УК РФ от 13 июня 1996 г. ответственности за данные правонарушения на Государственной границе не устанавливает. Таким образом, необходимо отказаться от правового использования в первую очередь в Законе Российской Федерации «О Государственной границе Российской Федерации» понятий «нарушитель Государственной границы» и «нарушение Государственной границы», а в основу оценки состояния правопорядка на Государственной границе Российской Федерации и результатов оперативно-служебной деятельности Пограничной службы положить понятия «нарушение (нарушитель) правил режима Государственной границы, пограничного режима, режима в пунктах пропуска через Государственную границу» и внести соответствующие изменения в ст. 3, 14 Закона РФ «О Государственной границе Российской Федерации», в ст. 18.1 — 18.4 КоАП РФ, ст. 322 УК РФ.
