АДМИНИСТРАТИВНО-ПУБЛИЧНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ КАК ОДИН ИЗ ВИДОВ ВЛАСТНО-ПУБЛИЧНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
И. М. МАШАРОВ
Машаров И. М., директор филиала Санкт-Петербургского института внешнеэкономических связей, экономики и права в г. Кирове, доктор педагогических наук.
Термин «административная деятельность» не является новым в науке административного права. В частности, известный русский административист А. И. Елистратов, характеризуя государственное управление и отграничивая его от законодательной деятельности и от правосудия, использовал термин «административная деятельность» <*>. В учебнике И. И. Евтихиева и В. А. Власова, изданном в 1946 г., также используется понятие «административная деятельность», под которой авторы понимали исполнительно-распорядительную деятельность в форме издания актов управления и применения мер принуждения <**>. ——————————— <*> См., в частности: Народная энциклопедия научных и прикладных знаний. Т. 11. Общественно-юридический. 2-й полутом. М., 1912. С. 7 — 11; Елистратов А. И. Административное право. М., Л., 1929. С. 132. <**> См: Евтихиев И. И., Власов В. А. Административное право СССР. М., 1946. С. 8.
Употребляется понятие «административная деятельность» и в современной литературе по административному праву, однако при этом оно, как правило, отождествляется с понятием «государственное управление» или с понятием «исполнительная власть» <*>. Используется в литературе и термин «управленческая деятельность». В частности, Г. В. Атаманчук характеризует управленческую деятельность как деятельность органов государственной власти и местного самоуправления, призванную обеспечивать подготовку и проведение в жизнь управленческих решений и действий <**>. ——————————— <*> См., напр.: Старилов Ю. Н. Указ. соч. Т. 1. С. 157; Бахрах Д. Н. Административное право России. М.: Норма, 2002. С. 9 — 14; Административная деятельность органов внутренних дел. М., 2003. С. 38. <**> Атаманчук Г. В. Указ. соч. С. 239 — 240.
С нашей точки зрения, административная деятельность является самостоятельным видом властно-публичной деятельности в государстве. Обособление административной деятельности от законодательной деятельности и правосудия проводилось в науке государственного и административного права России еще до 1917 г. В частности, известный русский ученый-государствовед Н. И. Лазаревский писал о том, что «область администрации можно определить только отрицательно: в нее входит все то, что законом не предоставлено ни суду, ни законодательным учреждениям» <*>. ——————————— <*> См: Там же.
В настоящее время вся властно-публичная деятельность в государстве по упорядочению общественных отношений, их охране и защите в зависимости от целей и форм ее осуществления, вида органов, осуществляющих эту деятельность, методов (способов) воздействия на эти отношения может быть подразделена на следующие виды: 1) законодательная; 2) местная представительно-нормотворческая; 3) судебная; 4) досудебная уголовно-процессуальная; 5) оперативно-розыскная; 6) административная. Определим содержание каждого из указанных видов властно-публичной деятельности. Законодательная (законотворческая) деятельность — это урегулированная нормами конституционного права деятельность государственных органов законодательной власти по подготовке и принятию законов с соблюдением особой законодательной процедуры с целью нормативного урегулирования наиболее важных однородных групп общественных отношений, возникающих на федеральном уровне и на уровне субъектов РФ. Местная представительно-нормотворческая деятельность — это урегулированная нормами муниципального права деятельность представительных органов местного самоуправления по подготовке и принятию подзаконных нормативных правовых актов с целью нормативного урегулирования на основе соответствующих федеральных законов и законов субъектов РФ определенных однородных групп общественных отношений, возникающих на уровне муниципальных образований в ходе решения населением вопросов местного значения. Судебная деятельность (правосудие) — это урегулированная нормами процессуальных отраслей права (конституционного — в части осуществления конституционного судопроизводства, гражданского процессуального, арбитражного процессуального, уголовно-процессуального, административно-процессуального — в части рассмотрения судами общей юрисдикции и мировыми судьями дел об административных правонарушениях) деятельность специальных государственных органов — судов (судей). Досудебная уголовно-процессуальная деятельность — это урегулированная нормами уголовно-процессуального права деятельность уполномоченных федеральных органов и должностных лиц исполнительной власти, а также органов и должностных лиц прокуратуры по раскрытию и расследованию преступлений. Оперативно-розыскная деятельность — это урегулированная специальными правовыми нормами деятельность уполномоченных федеральным законом федеральных органов исполнительной власти, их должностных лиц по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию преступлений, по выявлению и установлению лиц, их подготавливающих, совершающих или совершивших, по осуществлению розыска лиц, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда, уклоняющихся от уголовного наказания, без вести пропавших, а также по добыванию информации о событиях или действиях (бездействии), создающих угрозу государственной, военной, экономической или экологической безопасности Российской Федерации <*>. ——————————— <*> См.: ст. ст. 1, 2 Федерального закона от 12 августа 1995 г. N 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности».
Административная деятельность — это урегулированная нормами административного права деятельность органов исполнительной власти, иных государственных органов, в том числе органов управления, действующих внутри органов законодательной и судебной власти, государственных должностных лиц, исполнительных органов и должностных лиц местного самоуправления, иных публичных органов, не выполняющих функции законотворчества, местного представительного нормотворчества и правосудия, государственных и муниципальных учреждений, иных уполномоченных действовать от имени государства, организаций и физических лиц по осуществлению на основе соответствующих законов и подзаконных нормативных правовых актов функций нормотворчества, государственного и муниципального управления (публичного управления), обеспечения безопасности личности, общества и государства. Далее в работе административная деятельность как один из видов властно-публичной деятельности в целях отграничения ее от административной деятельности, осуществляемой не субъектами публичной власти, будет именоваться административно-публичной. С нашей точки зрения, административно-публичная деятельность характеризуется следующими основными чертами. 1. Административно-публичная деятельность — это деятельность, осуществляемая от имени государства или муниципальных образований. Поскольку административная деятельность рассматривается как один из видов властно-публичной деятельности, она может осуществляться только от имени государства в целом, т. е. Российской Федерации, субъектов Российской Федерации либо муниципальных образований соответствующими уполномоченными на то государственными органами, органами местного самоуправления, иными государственными и муниципальными организациями, публичными должностными лицами, а также иными уполномоченными в установленном порядке организациями и физическими лицами. Таким образом, понятие «административно-публичная деятельность» шире используемого в настоящее время в публичном праве понятия «государственное управление» и более точно и полно отражает содержание и пределы публичного управления. 2. Административно-публичная деятельность — это подзаконная деятельность, т. е. она осуществляется на основе и во исполнение федеральных законов или законов субъектов РФ, принимаемых соответствующими органами законодательной власти. В ходе этой деятельности компетентные государственные органы и органы местного самоуправления вправе издавать (принимать) в пределах предоставленной им компетенции нормативные правовые акты, но только на основе и в целях обеспечения реализации соответствующих законов. 3. Административно-публичная деятельность осуществляется органами исполнительной власти, иными государственными органами, не выполняющими функции законотворчества и правосудия, в том числе органами государственного контроля и надзора, органами управления, образуемыми внутри государственных органов, государственными должностными лицами, исполнительными органами и должностными лицами местного самоуправления, государственными и муниципальными учреждениями, их органами управления, а также в некоторых случаях иными специально уполномоченными организациями. В административно-правовой науке существует точка зрения, согласно которой субъектами административной деятельности (государственного управления), регулируемой нормами административного права, являются помимо собственно административных органов также и судьи различных судов. В частности, по мнению А. П. Коренева, функции управления осуществляются судьями при рассмотрении дел, возникающих из административных правоотношений, в ходе руководства деятельностью судебных исполнителей, аппаратами судов <*>. Ю. Н. Старилов полагает, что суды общей юрисдикции и мировые судьи являются субъектами управления, поскольку они применяют меры административного принуждения, в частности, при рассмотрении дел об административных правонарушениях <**>. ——————————— <*> См., например: Коренев А. П. Административное право России. Ч. 1. М., 2000. С. 9. <**> См., в частности: Старилов Ю. Н. Курс общего административного права. Т. 1. М.: Норма, 2002. С. 158.
Оценивая названную точку зрения, считаем необходимым отметить следующее. Во-первых, судьи не осуществляют руководство деятельностью судебных приставов-исполнителей. Они лишь решают в рамках соответствующего вида судопроизводства в судебных заседаниях некоторые отнесенные к их компетенции вопросы, возникающие в ходе исполнительного производства, например вопросы приостановления, возобновления и прекращения исполнительного производства, отсрочки или рассрочки исполнения судебных актов. Во-вторых, судьи не осуществляют внутреннего управления в судах. Такое управление осуществляется председателями судов, их заместителями, а также администраторами судов и не имеет никакого отношения к правосудию. В-третьих, судьи не становятся субъектами государственного управления и при разрешении ими дел об административных правонарушениях, а также других дел, возникающих из административных правоотношений. Какие бы категории юридических дел ни разрешались судами (судьями), деятельность по разрешению любой из этих категорий дел является не чем иным, как правосудием. В этой связи разрешение судьями дел об административных правонарушениях и иных дел, возникающих из административных правоотношений, осуществляется в рамках административного судопроизводства. Следует отметить, что критериями разграничения правосудия и административно-публичной деятельности в данном случае являются: вид государственных органов, осуществляющих производство по делам об административных правонарушениях, и особенности правового статуса этих органов. 4. Административно-публичная деятельность — это властная деятельность, в ходе которой реализуются властно-публичные полномочия административных органов. В ходе этой деятельности административные органы в пределах предоставленной им компетенции вправе издавать (принимать) нормативные и индивидуальные правовые акты, обязательные для исполнения теми субъектами, в отношении которых осуществляется данная деятельность. Кроме того, административные органы вправе совершать в отношении указанных субъектов юридически властные действия. 5. По своему содержанию административно-публичная деятельность включает в себя два основных вида властной деятельности: административно-регулятивную и административно-охранительную, каждый из которых может быть подразделен на подвиды. 6. Административно-публичная деятельность осуществляется посредством использования административными органами специальных административно-правовых методов воздействия на общественные отношения, предусмотренных нормами административного права. 7. Целями осуществления административно-публичной деятельности являются: позитивное регулирование общественных отношений, обеспечение в обществе и государстве надлежащего правопорядка и необходимого режима безопасности. 8. Административно-публичная деятельность и возникающие в процессе ее осуществления общественные отношения регулируются нормами административного права. В этой связи осуществляемая административными органами, а именно органами исполнительной власти и органами прокуратуры, властная деятельность, регулируемая нормами не административного, а других отраслей права, в частности уголовно-процессуального и оперативно-розыскного, не может рассматриваться в качестве административно-публичной. Изложенное, по нашему мнению, свидетельствует о том, что имеются достаточные основания для выделения новой правовой категории «административно-публичная деятельность» взамен традиционно используемой в конституционном и административном праве категории «государственное управление».
