(Якубович А. М.) («Государственная власть и местное самоуправление», 2012, N 1)
СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИХ РАЗРАБОТОК ПОНЯТИЙ «МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ» И «МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ» <*>
А. М. ЯКУБОВИЧ
——————————— <*> Yakubovits A. M. Current state of teoretiko-methodological workings out of concepts «Municipal management» and «local government».
Якубович А. М., преподаватель Курского филиала Российского государственного торгово-экономического университета, соискатель Курского государственного университета.
В настоящей статье рассматривается проблема отождествления понятий «муниципальное управление» и «местное самоуправление». В этой связи автором предпринята попытка анализа современного состояния теоретико-методологических разработок данных понятий в управленческой литературе.
The problem of equation of concepts «Municipal management» and «local self-government is examined in the real article». In this connection an author is undertake the attempt of analysis of the modern state of teoretiko-methodological developments of these concepts in administrative literature.
Key words: management, municipal, concept.
Как отмечает Г. И. Атаманчук, управленческая деятельность как объект исследования в XX в. привлекала самое пристальное внимание научной мысли. Основные суждения по управлению, высказанные в трудах Г. Форда, Ф. Тейлора, Г. Эмерсона, А. Файоля <1> и всех их последователей вплоть до сегодняшнего дня, посвящены управленческой деятельности — соединению в управлении научного знания, технических средств, трудовых и эвристических способностей человека. Именно здесь были открыты и введены в действие огромные резервы рационализации и повышения эффективности управления, а на его базе и с его помощью — всей общественной и частной жизнедеятельности людей <2>. ——————————— <1> Teylor F. The Principles of Scientific Management. N. Y.: Harper and Row, 1914; Fayol H. General and Industrial Management. L.; Pitman, 1949; Toffler A. The Third Wave. N. Y.: Bantam Books, 1980. <2> Атаманчук Г. В. Теория государственного управления. М.: Издательство «Омега-Л», 2009. С. 240.
В современном развитии России особую значимость приобретает такая разновидность управленческой деятельности, как муниципальное управление. Как отмечает профессор С. А. Авакьян, в новой Конституции есть немало норм, посвященных местному самоуправлению, в текст даже включена специальная глава 8 «Местное самоуправление». За прошедшее время были приняты два Федеральных закона с одинаковым названием «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» — в 1995 и 2003 гг., Законы о финансовых основах местного самоуправления и муниципальной службе. В каждом субъекте Российской Федерации появился свой закон о местном самоуправлении, а создание каждого муниципального образования сопровождается принятием устава. Однако это не означает, что в трактовке современной концепции местного самоуправления все стало ясно и однозначно. Достаточно сказать, что за период с 2003 по 2007 г. принято около 30 Федеральных законов о внесении изменений и дополнений в новый базовый Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» <3>. ——————————— <3> Авакьян С. А. Размышления конституционалиста: Избранные статьи. М.: Изд-во Моск. ун-та, 2010. С. 493.
Таким образом, считаем важным проведение в теоретико-методологическом плане анализа современных научных теоретических разработок понятий «местное самоуправление» и «муниципальное управление». В настоящее время в связи с развитием местного самоуправления все возрастает роль муниципального управления как особого типа управленческой деятельности. Понятие «муниципальное управление» появилось в российской науке сравнительно недавно и в настоящее время находится в стадии своего становления. Основная проблема, по нашему мнению, заключается в том, что к настоящему времени в научной литературе и в сознании людей сформировалась ситуация отождествления понятий «местное самоуправление» и «муниципальное управление». На это, в частности, обращают внимание Г. Е. Зборовский и Н. Б. Костина: «В литературе используются два термина: «местное самоуправление» и «муниципальное управление» <4>. Здесь же авторы дают собственное определение понятию «муниципальное управление», определяя его как «взаимодействие органов местного самоуправления с учреждениями, призванными осуществлять эти решения (учреждения здравоохранения, образования, досуга, транспорта, ЖКХ и др.)» <5>. ——————————— <4> Зборовский Г. Е., Костина Н. Б. Социология управления. М.: Гардарики, 2008. С. 161. <5> Там же. С. 162.
А. А. Васильев определяет муниципальное управление как составную часть местного самоуправления, связанную с упорядочивающим воздействием органов муниципального управления (местного самоуправления) на муниципальное образование с целью повышения уровня и качества жизни его населения <6>. А местное самоуправление, как самостоятельную и под свою ответственность, непосредственно или через органы муниципального управления (местного самоуправления) деятельность населения по решению местных вопросов, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. ——————————— <6> Васильев А. А. Муниципальное управление: понятия, термины, библиография. Н. Новгород: Гладкова О. В., 2006. 304 с.
А. И. Радченко считает, что муниципальное управление осуществляется исполнительными органами местного самоуправления. Таким образом, данный автор отождествляет понятия «муниципальное управление» и «исполнительная власть местного самоуправления» <7>. ——————————— <7> Радченко А. И. Основы государственного и муниципального управления: системный подход. М.: ИКЦ «Март»; Ростов н/Д: Издательский центр «МарТ», 2009. С. 16 — 17.
О. М. Рой, не предлагая определения термина «муниципальное управление», все же говорит о том, что вектор муниципального управления имеет направление «снизу вверх», будучи призванным адаптировать местный территориальный интерес к государственному. Смысл этой адаптации состоит в обустройстве среды непосредственного обитания человека, удовлетворении его первоочередных потребностей и налаживании межхозяйственных связей между территориями. Все это составляет суть муниципального интереса, способствующего кристаллизации фундаментальных институтов гражданского общества и служащего отправной точкой в организации местного самоуправления <8>. ——————————— <8> Рой О. М. Система государственного и муниципального управления. СПб.: Питер, 2009. С. 16.
В. Б. Зотов лаконично определяет муниципальное управление как управление муниципальной деятельностью <9>. З. М. Макашева — как самостоятельный вид профессиональной деятельности, основанный на принципе самоуправления и направленный на удовлетворение общественных интересов и потребностей в рамках, определенных законом <10>. ——————————— —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Учебник «Система муниципального управления» (под ред. В. Б. Зотова) включен в информационный банк согласно публикации — Питер Пресс, 2007 (3-е издание, переработанное и дополненное). —————————————————————— <9> Система муниципального управления. СПб.: Питер, 2008. С. 509. <10> Зотов В. Б., Макашева З. М. Муниципальное управление. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2004. С. 7.
Однако нам более близка позиция Е. А. Юшиной, которая подчеркивает, что поскольку местное самоуправление в своем развитии еще не достигло того состояния, которое заложено в первой части его определения в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» <11> — «самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения…», то на современном этапе применительно к уровню муниципальных образований было бы целесообразнее говорить о муниципальном управлении, осуществляемом органами местного самоуправления <12>. ——————————— <11> Ст. 1 п. 2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 06.10.2003. N 40. Ст. 3822. <12> Юшина Е. А. Теоретические аспекты муниципального управления // URL: http//www. admhmao. ru.
О методологии решения возникающих проблем в муниципальном управлении наилучшим образом пишет О. М. Рой. Так, в частности, он отмечает, что особенностью методов, используемых в исследовании систем государственного и муниципального управления, является их тесная привязка к нормативно-бюджетной базе территориального образования, призванная обеспечить прозрачность и подконтрольность в деятельности органов управления, их ориентацию на удовлетворение потребностей граждан и реализацию общественного интереса <13>. Автор выделяет такие методы, как метод моделирования, экспертных оценок, логический анализ, социально-экономическое экспериментирование, тестирование и функциональное проектирование и др., отмечая, однако, при этом, что в основе методологии исследования механизма государственного и муниципального управления лежит системный подход. ——————————— <13> Методология исследования и организации систем государственного муниципального управления // Рой О. М. Система государственного и муниципального управления. СПб.: Питер, 2009. С. 45 — 63.
Таким образом, можно подытожить вышесказанное в отношении понятия муниципального управления. Муниципальное управление осуществляют только органы местного самоуправления, наделенные на это соответствующими полномочиями. Понятие «муниципальное управление» не тождественно понятию «местное самоуправление», так как последнее гораздо шире по смыслу, потому что включает в себя все формы реализации местного самоуправления (непосредственной демократии — референдумы, собрания, сходы; территориального общественного самоуправления; органы местного самоуправления), а муниципальное самоуправление является только его частью, которая реализуется органами местного самоуправления в процессе реализации своих функций.
Список использованной литературы
1. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 06.10.2003. N 40. Ст. 3822. 2. Авакьян С. А. Размышления конституционалиста: Избранные статьи. М.: Изд-во Моск. ун-та, 2010. С. 493. 3. Атаманчук Г. В. Теория государственного управления. 4-е изд., стер. М.: Издательство «Омега-Л», 2009. С. 240. 4. Зборовский Г. Е., Костина Н. Б. Социология управления. М.: Гардарики, 2008. С. 161. 5. Зотов В. Б., Макашева З. М. Муниципальное управление. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2004. С. 7. 6. Васильев А. А. Муниципальное управление: понятия, термины, библиография. Изд. 2-е, исп. и доп. Н. Новгород: Гладкова О. В., 2006. 304 с. 7. Радченко А. И. Основы государственного и муниципального управления: системный подход. М.: ИКЦ «Март»; Ростов н/Д: Издательский центр «МарТ», 2007. С. 16 — 17. 8. Рой О. М. Система государственного и муниципального управления. СПб.: Питер, 2009. С. 16. —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Учебник «Система муниципального управления» (под ред. В. Б. Зотова) включен в информационный банк согласно публикации — Питер Пресс, 2007 (3-е издание, переработанное и дополненное). —————————————————————— 9. Система муниципального управления / Под ред. В. Б. Зотова. СПб.: Питер, 2008. С. 509.
