(Овчинникова Л. И.) («Российский следователь», 2006, N 12)
К ВОПРОСУ ПРИВЛЕЧЕНИЯ ОБЩЕСТВЕННЫХ ОБЪЕДИНЕНИЙ К ОХРАНЕ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА ПРИ ЧРЕЗВЫЧАЙНЫХ СИТУАЦИЯХ
Л. И. ОВЧИННИКОВА
Овчинникова Л. И., научный сотрудник ВНИИ МВД России.
Неизмеримо возрастает значение обеспечения общественного порядка в условиях возникновения чрезвычайных ситуаций (ЧС) при проведении мероприятий по их ликвидации, таких как эвакуация населения, осуществление аварийно-спасательных и других неотложных работ. Общественный порядок при этом включает общественные отношения между людьми, складывающиеся при проведении указанных мероприятий. Он выражается в поведении граждан и действиях должностных лиц в местах их осуществления, в фактическом соблюдении адресованных им запретов, дозволений и предписаний, закрепленных в соответствующих правовых нормах. Общественный порядок и его охрана в нормальных условиях связаны главным образом с пребыванием людей в общественных местах, обеспечением при этом спокойствия, личной и имущественной безопасности граждан <1>. А в условиях возникновения ЧС общественный порядок и его охрана связаны прежде всего с защитой населения от негативных последствий ЧС, обеспечением действий сил Единой государственной системы по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧС). ——————————— <1> См.: Веремеенко И. И. Сущность и понятие общественного порядка // Сов. государство и право. 1982. N 3. С. 26; Кондратов Б. П. Общественная безопасность и административно-правовые средства ее обеспечения: Дис. … д. ю.н. М., 1998. С. 18 и др.
В юридической литературе широко освещен вопрос о соотношении общественного порядка и общественной безопасности. Одни юристы считают общественную безопасность составной частью общественного порядка. Другие настаивают на том, что данные явления одного порядка и они являются элементами более широкой категории правопорядка <2>. Существует и третья точка зрения, согласно которой правопорядок является составной частью общественного порядка, а не наоборот <3>. ——————————— <2> См.: Самохвалов В. Г., Коренев А. П. Административная деятельность органов внутренних дел. М., 1979. С. 8 — 9; Сыдорук И. И. Государственно-правовой механизм обеспечения правопорядка в Российской Федерации: Автореф. дис. … д. ю.н. М., 2002. С. 27 и др. <3> См.: Теория государства и права / Под ред. А. И. Денисова. М., 1980. С. 400.
Можно согласиться с высказыванием В. В. Гущина о том, что «относительно чрезвычайных ситуаций эти два явления сильно переплетаются. Они настолько близки по сути, что органично соединяются по цели функционирования. В этих условиях сутью охраны общественного порядка является обеспечение безопасности» <4>. ——————————— <4> См.: Гущин В. В. Правовые и организационные основы обеспечения общественной безопасности в Российской Федерации при чрезвычайных ситуациях: Дис. … д. ю.н. М., Академия МВД России, 1998. С. 29.
Г. Ф. Федулов указывает, что «рост экономики, основанный на научно-техническом прогрессе, вовлекая в производственный оборот огромные массы различных ресурсов, обогащает общество новыми более сложными техникой и технологиями и улучшает условия для своего последующего развития. Одновременно этот рост порождает увеличение риска возникновения техногенных аварий и стихийных бедствий и ущерба от них (сопоставимого с последствиями военных конфликтов), создает угрозу жизни и здоровью людей, приводит к недопустимо высокому загрязнению окружающей среды. Средства массовой информации практически ежедневно сообщают об очередной крупной катастрофе, унесшей человеческие жизни и которая зачастую в считанные часы и даже минуты уничтожает результаты многолетнего развития, затраченные драгоценные ресурсы оказываются выброшенными на ветер» <5>. ——————————— <5> См.: Федулов Г. В. Защита населения от чрезвычайных ситуаций в Российской Федерации: конституционно-правовое регулирование: Дис. … к. ю.н. М., 2000. С. 17.
Например, только в 2004 г. на территории Российской Федерации произошла 951 чрезвычайная ситуация, в том числе 226 природного, 686 техногенного, 27 биолого-социального характера, а также 12 террористических актов. Спасено свыше 93 тыс. человек, сохранено материальных ценностей на сумму 22,3 млрд. рублей <6>. ——————————— <6> См.: Доклад на Всероссийском сборе по подведению итогов деятельности РСЧС, выполнения мероприятий гражданской обороны в 2004 году и постановке задач на 2005 год // Гражданская защита. 2005. N 2. С. 6.
В России наметилась устойчивая тенденция ежегодного увеличения количества чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Поэтому участие общественных объединений требуется не только в обеспечении правопорядка, но и в ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций. Более того, крупномасштабные катастрофы последних лет показали, что нельзя создать высокоэффективную систему защиты населения от стихийных бедствий и чрезвычайных ситуаций без участия самого населения. Помимо обучающих и пропагандистских технологий, надо добиваться вовлечения населения, предприятий и организаций в создание безопасной среды обитания. В ст. 15 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» <7> определена правовая основа участия общественных объединений в ликвидации последствий ЧС. Установлено, что они могут участвовать в мероприятиях в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций в соответствии со своими уставами и под руководством соответствующих органов управления единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций. ——————————— <7> СЗ РФ. 1994. N 35. Ст. 3648.
Устав патрульно-постовой службы милиции общественной безопасности Российской Федерации, утвержденный Приказом МВД России от 18 января 1993 г. N 17, также предусматривает возможность привлечении общественного порядка при ликвидации последствий ЧС (гл. VIII «Охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности при проведении массовых мероприятий и чрезвычайных ситуациях»). Кроме того, существуют положительные примеры оказания помощи органам милиции в охране общественного порядка в условиях ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций общественными объединениями в разные периоды истории нашего государства. Рассмотрим некоторые из них. Так, при ликвидации последствий Ташкентского землетрясения 1966 г. в каждом районе города было создано по шесть комсомольских оперативных отрядов численностью по 60 человек. На эти отряды возлагались задачи: поддерживать общественный порядок; предупреждать и пресекать правонарушения; задерживать и доставлять в органы милиции бродяг, безнадзорных подростков, алкоголиков и т. п. Повышенное внимание обращалось на места сосредоточения людей в палаточных городках, парках, кинотеатрах. Круглосуточно патрулировало 800 — 1000 комсомольцев. Особую активность в охране общественного порядка проявили добровольные народные дружины Ташкентского государственного университета, электрокабельного и электромеханического заводов, института связи и др. Для координации действий органов милиции с комсомольскими оперативными отрядами и добровольными народными дружинами МООП Узбекской ССР выделило сотрудника из аппарата уголовного розыска. УООП Ташгорисполкома поддерживало тесную связь со штабами добровольных народных дружин и комсомольских отрядов. Ежедневно работники милиции инструктировали наряды, знакомили с оперативной обстановкой в городе, на участке патрулирования. Дружинники дежурили в кабинетах участковых инспекторов, в районных отделах милиции. Кроме дежурств и патрулирования комсомольцы и дружинники участвовали в мероприятиях, проводимых аппаратами наружной службы, ОУР, ОБХСС по выявлению и задержанию карманных воров, спекулянтов, бродяг, расхитителей имущества <8>. ——————————— <8> Разаренов Ф. С. Правовые и организационные вопросы деятельности милиции в период стихийных бедствий. Ташкент, 1973. С. 52 — 53.
Благодаря правильной расстановке сил милиции и общественности на 187 участках г. Ташкента в 1966 г. отмечалась полная раскрываемость преступлений, а на 9 — вовсе не было совершено правонарушений <9>. ——————————— <9> Доклад начальника УООП Ташгорисполкома на слете отличников милиции в январе 1967 г.: Архив УВД Ташгорисполкома за 1967 г.
Обращаясь к опыту привлечения граждан к охране общественного порядка в период ликвидации последствий Ташкентского землетрясения, следует отметить, что уже в первой республиканской Инструкции «Об организации советской рабоче-дехканской милиции» сотрудникам милиции предоставлялось право привлекать граждан для оказания помощи в ликвидации последствий стихийных бедствий. Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 28 марта 1927 г., утвердившее Сводный закон о реквизиции и конфискации имущества <10>, разрешало милиции в местностях, постигнутых чрезвычайными стихийными бедствиями, проводить реквизицию и конфискацию имущества, необходимого для организации работ по ликвидации последствий этих бедствий. ——————————— <10> СУ РСФСР. 1927. N 38. Ст. 248.
26 мая 1928 г. было принято Постановление ЦИК Советов и СНК УзССР «Об утверждении Положения о порядке привлечения населения к трудовой и транспортной повинности». Оно предоставляло право районным, городским исполкомам привлекать население и транспорт для борьбы со стихийными бедствиями в том случае, если они не могли быть прекращены обычными мерами общественной охраны <11>. ——————————— <11> СУ УзССР. 1947. Т. 1. Ст. 793 — 794.
Большую помощь способны оказывать общественные формирования при ликвидации последствий наводнений, особенно в сельской местности, где затоплению подвергаются значительные территории, а сотрудников милиции и других сил недостаточно. Одновременно с проведением эвакуации населения из зон затопления требуется организовывать охрану имущества, оставшегося без присмотра. Такие примеры также имеются. В 2002 г. в результате выпадения обильных осадков уровень воды в реках Краснодарского края поднялся выше критического и было затоплено 58 населенных пунктов. В связи со сложившейся обстановкой 22 июня 2002 г. на территории Краснодарского края был введен оперативный план «Тайфун». Общая площадь затопления на территории края составила 480 кв. км. Было подтоплено свыше 11000 и разрушено 5134 домовладений, размыто 190 км автодорог, повреждено 185 трансформаторных подстанций, 95 опор ЛЭП и 36 мостов. Количество пострадавших граждан составило 80438, из них 5048 семей лишились жилья, 8885 семей лишились имущества, погибло 57 человек. Без вести пропавшими считаются 9 человек <12>. ——————————— <12> Справка о результатах работы ОВД Краснодарского края, принимавших участие в ликвидации последствий стихийного бедствия начальника ГУВД Краснодарского края генерал-майора милиции С. А. Кучерука (исх. 2/3-955 от 4 сентября 2002 г.).
При ликвидации последствий стихийных бедствий личным составом органов внутренних дел Краснодарского края проведен большой объем мероприятий по оказанию помощи пострадавшему населению, охране общественного порядка. Силами милиции были взяты под охрану дома граждан, вынужденных оставить места проживания, организована охрана общественного порядка в местах размещения эвакуированных граждан. В охране общественного порядка большую помощь милиции оказали общественные формирования и казачество. Ежедневно на охрану общественного порядка в зоне стихийного бедствия задействовалось более 1000 сотрудников милиции и 120 казаков Таманского отдела Кубанского казачьего войска. В результате продолжительных ливневых дождей, прошедших на территории Ставропольского края в июне 2002 г., в крае сложилась чрезвычайная ситуация, которая охватила шесть районов края (Предгорный, Кочубеевский, Минераловодский, Георгиевский, Советский и Кировский) и особо охраняемый эколого-курортный регион России — Кавказские Минеральные Воды. Пострадали 65 населенных пунктов, в т. ч. города Ставрополь, Кисловодск, Ессентуки, Пятигорск, Минеральные Воды, Лермонтов, Железноводск, Георгиевск, Невинномысск. В спасательных и аварийно-восстановительных мероприятиях совместно с подразделениями МЧС России принимали участие ГУВД Ставропольского края. В свою очередь, казачьи формирования оказали помощь сотрудникам милиции в охране общественного порядка в затопленных районах. Подводя итоги рассмотренному нами вопросу о привлечении общественных объединений к охране общественного порядка в нормальных условиях и в условиях возникновения чрезвычайных ситуациях, можно сделать следующие выводы. 1. Функция охраны общественного порядка является одной из основных внутренних функций государства. Для ее выполнения в структуре органов государственной власти создается система специальных (правоохранительных) органов, которым в целях обеспечения успешной реализации этой функции содействуют различные общественные формирования. 2. В начале 90-х годов наметилась негативная тенденция снижения активности общественных объединений в охране общественного порядка. В целях активизации этой работы Постановлением Совета Министров — Правительства РФ от 22 сентября 1993 г. N 959 «О мерах по усилению охраны общественного порядка на улицах городов и других населенных пунктов Российской Федерации» было предписано восстановить в субъектах Российской Федерации деятельность этих общественных формирований. Для этого органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления, а также по инициативе предприятий, учреждений и организаций на местах были осуществлены организационные мероприятия по восстановлению и активизации деятельности негосударственных субъектов правоохранительной направленности (муниципальных и казачьих дружин, отрядов содействия милиции, социально-профилактических центров, центров семейного воспитания и др.). 3. Существенным недостатком правового регулирования исследуемых общественных отношений является отсутствие Федерального закона «Об участии граждан Российской Федерации в обеспечении правопорядка». Этот Закон должен определить правовые основы и принципы участия граждан в обеспечении правопорядка; формы и содержание этой деятельности; права и обязанности членов объединений граждан; их социальные и правовые гарантии; контроль и надзор за этой деятельностью. 4. В законодательстве Российской Федерации установлена возможность привлечения общественных объединений к ликвидации чрезвычайных ситуаций. В России с каждым годом растет число произошедших стихийных бедствий, аварий, катастроф. Поэтому общественные объединения могут оказать большую помощь милиции в обеспечении общественного порядка при ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций. В статье приведены примеры участия общественных объединений правоохранительной направленности в ликвидации последствий землетрясений и затоплений. Поэтому, на наш взгляд, в Федеральном законе «Об участии граждан Российской Федерации в обеспечении правопорядка» должно найти отражение этого вопроса.
Литература
1. Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» // СЗ РФ. 1994. N 35. Ст. 3648. 2. Постановление ЦИК Советов и СНК УзССР «Об утверждении Положения о порядке привлечения населения к трудовой и транспортной повинности» // СУ УзССР. 1947. Т. 1. Ст. 793 — 794. 3. Устав патрульно-постовой службы милиции общественной безопасности Российской Федерации, утвержденный Приказом МВД России от 18 января 1993 г. N 17. 4. Доклад на Всероссийском сборе по подведению итогов деятельности РСЧС, выполнения мероприятий гражданской обороны в 2004 году и постановке задач на 2005 год // Гражданская защита. 2005. N 2. 5. Веремеенко И. И. Сущность и понятие общественного порядка // Советское государство и право. 1982. N 3. 6. Гущин В. В. Правовые и организационные основы обеспечения общественной безопасности в Российской Федерации при чрезвычайных ситуациях: Дис. … к. ю.н. М., Академия МВД России, 1998. 7. Доклад начальника УООП Ташгорисполкома на слете отличников милиции в январе 1967 г.: Архив УВД Ташгорисполкома за 1967 г. 8. Разаренов Ф. С. Правовые и организационные вопросы деятельности милиции в период стихийных бедствий. Ташкент, 1973. 9. Разоренов Ф. С., Прудников А. С. Негосударственные правоохранительные организации М., 1995. 10. Самохвалов В. Г., Коренев А. П. Административная деятельность органов внутренних дел. М., 1979. 11. Справка о результатах работы ОВД Краснодарского края, принимавших участие в ликвидации последствий стихийного бедствия начальника ГУВД Краснодарского края генерал-майора милиции С. А. Кучерука (исх. 2/3-955 от 4 сентября 2002 г.). 12. Сыдорук И. И. Государственно-правовой механизм обеспечения правопорядка в Российской Федерации: Автореф. дис. … д. ю.н. М., 2002. 13. Теория государства и права / Под ред. А. И. Денисова. М., 1980. 14. Федулов Г. В. Защита населения от чрезвычайных ситуаций в Российской Федерации: конституционно-правовое регулирование: Дис. … к. ю.н. М., 2000.
