(Шугрина Е. С.) («Административное и муниципальное право», 2009, N 10)
РЕЦЕНЗИЯ НА МОНОГРАФИЮ М. В. ПРЕСНЯКОВА, С. Е. ЧАННОВА «АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ СЛУЖЕБНЫХ ОТНОШЕНИЙ: ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА» <*>
Е. С. ШУГРИНА
——————————— <*> Пресняков М. В., Чаннов С. Е. Административно-правовое регулирование служебных отношений: теория и практика. Саратов, 2008. 412 с.
Шугрина Екатерина Сергеевна — доктор юридических наук, профессор кафедры конституционного и муниципального права России Московской государственной юридической академии им. О. Е. Кутафина, член Европейского клуба экспертов местного самоуправления.
Монография Михаила Викторовича Преснякова, кандидата философских наук, старшего научного сотрудника кафедры гражданского процесса, трудового и экологического права Поволжской академии государственной службы имени П. А. Столыпина, Сергея Евгеньевича Чаннова, кандидата юридических наук, доцента кафедры административного права и государственного строительства Поволжской академии государственной службы имени П. А. Столыпина, написана на довольно актуальную тему. Монография состоит из введения, четырех глав, включающих 12 параграфов, заключения, библиографии. В работе использована широкая источниковая база — авторы ссылаются на труды ученых в области административного, конституционного, муниципального права, государственного и муниципального управления; в необходимых случаях приводятся примеры различных нормативных актов федерального и регионального уровня, муниципальных образований; большое внимание уделяется исследованию позиций Конституционного Суда РФ, Европейского суда по правам человека, иных правоприменительных органов. Данная работа представляет собой одно из немногих комплексных исследований, посвященных последовательному анализу особенностей государственной гражданской службы, военной службы, службы в правоохранительных органах и муниципальной службы. В монографии рассматривается довольно широкий круг вопросов, связанных с понятием и проблемами правового регулирования служебных отношений, особенностями возникновения и прекращения служебных отношений. Отдельная глава посвящена анализу авторской позиции о возможности формирования служебного права. Не обсуждая вопросы государственной гражданской службы, хотелось бы затронуть отдельные вопросы муниципальной службы, которые получили освещение в монографии. В работе исследуются такие термины, как служебная деятельность, публичная служба, приводятся мнения различных ученых, позиции Конституционного Суда РФ. Авторы констатируют, что «как государственная, так и муниципальная службы относятся к институтам публичного права» (с. 33), указывают на необходимость «формирования единых правовых подходов к регулированию государственно-служебных и муниципально-служебных отношений» (с. 35). Анализируя принцип взаимосвязи государственной и муниципальной службы, авторы указывают на наличие предпосылок для того, чтобы служебное право РФ регулировало не только государственно-служебные и муниципально-служебные отношения (с. 36). Причем отмечают, что в этом случае под государственной службой целесообразно понимать государственную гражданскую службу. Вместе с тем, анализируя различия государственной и муниципальной службы, авторы констатируют, что далеко не все особенности государственной службы (с. 25) применимы к муниципальной службе (с. 43 — 44). В отношении муниципальной службы возможны большие отступления от публично-правового режима регулирования, чем для службы государственной (с. 45). Это позволяет авторам обозначить довольно важный вопрос о соотношении публично-правового и частноправового регулирования государственно-служебных и муниципально-служебных отношений. По мнению авторов, специфические особенности государственной и муниципальной службы требуют построения служебной деятельности государственных и муниципальных служащих на иных принципах, чем это допускает трудовое законодательство (с. 63); нахождение правового регулирования профессиональной служебной деятельности в сфере трудового права является малоэффективным (с. 65 — 66). В работе последовательно исследуется фактическое соотношение частноправового и публично-правового регулирования государственно-служебных и муниципально-служебных отношений. Одна из проблем, которая поднимается в работе, связана с коллизией норм трудового законодательства и законодательства о государственной и муниципальной службе (с. 135 — 156). Так, в Трудовом кодексе РФ есть нормы, предусматривающие, что в случае противоречий между Кодексом и иным федеральным законом, содержащим нормы трудового права, применяется Кодекс; если вновь принятый федеральный закон, содержащий нормы трудового права, противоречит настоящему Кодексу, то этот федеральный закон применяется при условии внесения соответствующих изменений в настоящий Кодекс (ст. 5). Аналогичные положения содержатся в ст. 37 Федерального закона «О муниципальной службе в РФ». Получается коллизия двух коллизионных норм — «коллизия коллизий» (с. 138). Кроме того, на основании ст. 11 Кодекса действие трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового права, распространяется с особенностями, предусмотренными федеральными законами и иными нормативными актами о муниципальной службе. Согласно ст. 3 Федерального закона «О муниципальной службе в РФ» на муниципальных служащих распространяется действие трудового законодательства с особенностями, предусмотренными настоящим Федеральным законом. Вместе с тем в Трудовом кодексе РФ фактически не содержится специальных норм о труде муниципальных служащих, поэтому специальные нормы, содержащиеся в законе о муниципальной службе, имеют своеобразный приоритет над соответствующими положениями Трудового кодекса РФ (с. 139 — 140, 149). Этот вывод авторы корректно подкрепляют исследованиями решений Конституционного Суда РФ по аналогичным вопросам (Постановление от 29.06.2004 N 13-П, Определение от 05.11.1999 N 182-О). Таким образом, по мнению авторов, в данном случае применимы общие правила разрешения коллизий: позже изданный закон отменяет предыдущий во всем том, в чем он с ним расходится; если расходятся общий и специальный акты одного уровня, то применяется последний (с. 138). В последующих главах работы при исследовании особенностей возникновения и прекращения муниципально-служебных отношений авторы убедительно показывают, как этот теоретический вывод может быть применен к конкретным ситуациям. Причем особое значение этот вывод приобретает при решении вопроса о том, какое законодательство следует применять к главам местных администраций, назначенным по контракту, поскольку их статус регулируется еще одним федеральным законом — Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». В работе отмечается, что общие условия возникновения муниципально-служебных отношений изложены в Законе о муниципальной службе и включают в себя гражданство, возраст, владение государственным языком (с. 195, 202, 210). Помимо указанных общих условий, необходимо соответствие лица определенным квалификационным требованиям (с. 213). В монографии констатируется, что в отношении возможности поступления иностранных граждан на муниципальную службу действующее законодательство содержит взаимоисключающие нормы (с. 201 — 202). Так, согласно Федеральному закону «О правовом положении иностранных граждан в РФ» иностранные граждане не имеют права находиться на муниципальной службе (ст. 14); в Законе не установлено каких-либо исключений из данного правила. Между тем из формулировки нормы ст. 13 Федерального закона «О муниципальной службе в РФ» следует, что на муниципальной службе могут состоять и граждане тех государств, с которыми заключен международный договор, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право находиться на муниципальной службе. В монографии отмечается, что действующее федеральное законодательство устанавливает три группы требований к будущим муниципальным служащим — требования к уровню профессионального образования, стажу муниципальной (государственной) службы или стажу работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей. В работе довольно интересно показано, что слепое копирование в законах субъектов РФ, в муниципальных правовых актах положений законодательства о государственной гражданской службе иногда приводит к анекдотичным ситуациям, когда в сельских поселениях при поступлении на младшие муниципальные должности требуется не только наличие высшего образования, но и стажа работы не менее 5 лет; навык использования конструктивной критики. Иногда получается, что от сотрудников органов местного самоуправления поселений, в которых нет Интернета, требуют навык работы с электронной почтой и т. п. (с. 219 — 221). Авторы высказывают предложение о необходимости более дифференцированного регулирования квалификационных требований для разных типов муниципальных образований. Исследуя способы поступления на муниципальную службу, авторы отмечают, что согласно ч. 1 ст. 17 Федерального закона «О муниципальной службе в РФ» при замещении должности муниципальной службы в муниципальном образовании заключению трудового договора может предшествовать конкурс. Таким образом, императивная норма Закона о государственной гражданской службе заменена в Законе о муниципальной службе на диспозитивную (с. 286). Анализируя такой подход, авторы указывают, что, с одной стороны, для сельских поселений, коих в России большинство, проведение конкурса при поступлении на муниципальную службу действительно нецелесообразно. С другой стороны, необходимо учитывать и публичные интересы при поступлении на муниципальную службу, в том числе принцип равного доступа граждан на муниципальную службу (с. 287 — 289). Это позволило предложить авторам использовать дифференцированный подход к построению всей системы законодательства о муниципальной службе, основанный на учете особенностей разных типов муниципальных образований. Иными словами, особенности муниципальной службы, например, в крупных городских округах и небольших сельских поселениях должны быть урегулированы в федеральном законе о муниципальной службе. Аналогичная ситуация возникает и в отношении вида конкурса. Как правило, в муниципальных правовых актах имеются ссылки на конкурс документов или конкурс-собеседование. В то же время в некоторых муниципальных правовых актах можно встретить детальную регламентацию не только процедур, но и методик проведения конкурса (с. 301 — 302). При выборе вида конкурса также необходимо пользоваться принципом разумности и целесообразности. Исследуя последствия проведения конкурса, авторы отмечают, что норма, содержащаяся в ст. 17 Федерального закона «О муниципальной службе в РФ», кардинально меняет характер решения, принимаемого конкурсной комиссией, которая теперь должна отобрать нескольких кандидатов, с одним из которых представитель нанимателя заключает трудовой договор. С сожалением авторы констатируют, что сама конкурсная процедура даже в случае ее проведения превращается в чистую формальность, поскольку окончательное решение вопроса возлагается на представителя нанимателя (с. 302). Авторы предлагают изменить данные положения федерального законодательства, повысив статус конкурсных процедур. В монографии отдельно анализируются муниципально-служебные отношения, возникающие с главой местной администрации, назначаемой по результатам конкурса. Авторы справедливо обращают внимание, что с главой заключается контракт, который по своей природе не является трудовым договором (с. 310). При этом природа этого контракта не раскрывается ни в трудовом законодательстве, ни в законодательстве о муниципальной службе, ни в законодательстве о местном самоуправлении (с. 311). Авторы делают предположение, что данный контракт все же имеет трудо-правовую природу, оговаривая при этом, не следует ли воспринимать контракт как разновидность трудового договора, либо он является особым соглашением о труде (с. 311). Прекращение муниципально-служебных отношений также довольно подробно освещено в рецензируемой монографии. Выше уже говорилось о коллизии коллизий норм трудового законодательства и законодательства о муниципальной службе. В работе показывается, что в полной мере это проявляется и при прекращении отношений с муниципальными служащими. Так, в Федеральном законе «О муниципальной службе в РФ» указывается, что помимо оснований для расторжения трудового договора, предусмотренных Трудовым кодексом РФ, трудовой договор с муниципальным служащим может быть расторгнут по инициативе представителя нанимателя (работодателя) в определенных случаях, к которым, в частности, относится несоблюдение ограничений и запретов, связанных с муниципальной службой (ст. 19). Однако дело в том, что многие из данных ограничений являются самостоятельными основаниями прекращения трудового договора, предусмотренными Трудовым кодексом РФ (с. 365). Во всех случаях возникает вопрос: на какую статью необходимо ссылаться при увольнении муниципального служащего по данному основанию? Авторы высказывают суждение о необходимости ссылаться в таких случаях именно на нормы ст. 19 Закона о муниципальной службе, поскольку приведенная там норма является специальной по отношению к нормам трудового законодательства. Вместе с тем авторы признают, что эта ситуация с правильным выбором статьи, по которой увольняется муниципальный служащий, имеет более серьезные проблемы, чем вопрос о конкретной статье, на которую необходимо ссылаться. Дело в том, что в соответствии с трудовым законодательством при увольнении по отдельным основаниям действующее законодательство предусматривает определенные гарантии увольняемым (с. 366). Другая проблема, которую освещают авторы, связана с формулировкой ст. 19 Закона о муниципальной службе. Содержащаяся в ней норма сформулирована как диспозитивная — «трудовой договор с муниципальным служащим может быть расторгнут по инициативе представителя нанимателя». Иными словами, даже при наличии нарушений (например, несоблюдении ограничений) муниципального служащего могут и не уволить (с. 367 — 370). В работе приводится пример, что муниципальный служащий работает как частный предприниматель — нарушение ограничений, коррупция процветает, однако формально представитель нанимателя может принять решение о неувольнении такого муниципального служащего. На практике это приводит к злоупотреблениям и манипуляциям со стороны представителя нанимателя. Авторы убедительно показывают, что данная проблема носит системный характер и требует внесения изменений в законодательство. В завершение следует отметить, что данная работа оставляет благоприятное впечатление, содержит ряд предложений, направленных на совершенствование законодательства и правоприменительной деятельности. Высокая квалификация авторов, в полной мере продемонстрированная в рецензируемой монографии, делает еще более интересным сравнительный анализ государственной и муниципальной службы. Причем авторы, имея хорошее представление о местном самоуправлении, высказывают довольно интересные суждения, что, безусловно, повышает не только теоретическую, но и практическую значимость работы. Монография Преснякова М. В., Чаннова С. Е. «Административно-правовое регулирование служебных отношений: теория и практика» может быть рекомендована преподавателям, аспирантам и студентам вузов, государственным и муниципальным служащим, в целом широкому кругу читателей, интересующихся государственной и муниципальной службой. Книга может быть использована при изучении административного, муниципального права, а также ряда спецкурсов, таких как «Государственная и муниципальная служба», «Служебное право» и др.
