(Сергеев А. А.) («Конституционное и муниципальное право», 2009, N 13)
О ТРУДОВЫХ ПРАВАХ ВЫБОРНЫХ ЛИЦ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
А. А. СЕРГЕЕВ
Сергеев А. А., доктор юридических наук (г. Москва).
Статья посвящена проблеме обеспечения трудовых прав выборных лиц местного самоуправления (депутатов представительных органов, глав муниципальных образований и др.). На основе анализа положений Трудового кодекса РФ автор опровергает доводы Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления, доказывающие, что при осуществлении на постоянной основе полномочий указанных лиц якобы не возникают трудовые правоотношения. В целях устранения неопределенности автор предлагает дополнить федеральное законодательство положением о том, что на выборных лиц местного самоуправления распространяется действие трудового законодательства с особенностями, предусмотренными законами об их статусе. О пробелах в законодательстве, устанавливающем статус выборных лиц местного самоуправления (депутатов представительных органов, глав муниципальных образований и др.) <1>, и отсутствии должных гарантий их деятельности уже говорилось в научной литературе <2>. В настоящей статье хотелось бы подробно остановиться на проблеме обеспечения трудовых прав указанных лиц. Обстоятельством, побудившим автора обратить внимание на данную проблему, послужило разъяснение Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления, размещенное на его официальном сайте в 2004 г. В Комитет обратилась Городская дума г. Калуги с просьбой объяснить порядок заключения трудовых договоров с работающими на постоянной основе депутатами, который следует из положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». ——————————— <1> Федеральный закон от 2 марта 2007 г. «О муниципальной службе в Российской Федерации» в ч. 2 ст. 1 поименовал эту категорию лиц, не являющихся муниципальными служащими, лицами, замещающими муниципальные должности. <2> См.: Васильев В. И. О полноте статуса муниципального выборного лица // Журнал российского права. 2005. N 12. С. 127 — 135.
В ответном письме Комитет Государственной Думы высказал следующую позицию: «Осуществление полномочий депутатом представительного органа местного самоуправления не может рассматриваться в качестве трудовых отношений… Функция, выполняемая депутатом представительного органа местного самоуправления, не является трудовой. Средства, выплачиваемые депутату, являются денежным содержанием, а не платой за выполнение конкретной работы. Кроме того, в деятельности депутата отсутствует и такой важный компонент трудовых отношений, как соглашение работника с работодателем — работодатель в рассматриваемой ситуации отсутствует, а основанием для получения статуса депутата (равно как и денежного содержания и иных выплат) является избрание лица в установленном порядке депутатом представительного органа… Таким образом, заключение с избранными депутатами Городской думы г. Калуги трудовых договоров (в том числе срочных) в связи с исполнением ими своих полномочий представляется неправомерным». Такой подход существенно расходился с практикой прежних лет. На одном из экспертных совещаний, проводимых Комитетом по вопросам местного самоуправления в 2006 г., автор настоящей статьи высказал свои сомнения в правильности новой трактовки статуса выборных лиц местного самоуправления, исполняющих свои обязанности на постоянной основе. К чести аппарата Комитета, им было организовано внимательное изучение данного вопроса, хотя выработка доктринальных позиций, касающихся правоприменения, не входила в его прямые обязанности. В ходе этого изучения появилось заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы. Приведем его текст с незначительным сокращением: «Обращаем внимание, что депутат, выборное должностное лицо местного самоуправления приступают к осуществлению своих полномочий в результате избрания населением, то есть в результате проведения выборов, которые по своей правовой природе не могут рассматриваться в качестве соглашения, а население при этом не является работодателем. Кроме того, осуществление полномочий депутата, выборного должностного лица местного самоуправления — это представление интересов избирателей, имеющее публично-правовой характер, поэтому осуществление полномочий депутата либо выборного должностного лица местного самоуправления не имеет характера трудовой функции в том значении, о котором говорится в Трудовом кодексе. Реализация полномочий депутатом, выборным должностным лицом местного самоуправления не регламентируется также правилами внутреннего трудового распорядка. Организация деятельности любого представительного органа регулируется принимаемым им регламентом, который, однако, нельзя назвать аналогом внутреннего трудового распорядка. Поскольку, как уже отмечалось, отсутствует работодатель, невозможно говорить о создании им условий труда. В отношении депутата, выборного должностного лица местного самоуправления действует норма о том, что ему должны обеспечиваться условия для беспрепятственного осуществления полномочий (ч. 1 ст. 40 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). Данное требование распространяется на неограниченный круг лиц, а не на конкретного работодателя. В соответствии со ст. 16 Трудового кодекса трудовые отношения возникают между работником и работодателем на основании трудового договора, заключаемого ими в соответствии с настоящим Кодексом, а не в результате избрания, на основании которого депутат либо выборное должностное лицо местного самоуправления приступают к осуществлению полномочий. В отдельных случаях трудовые отношения возникают на основании трудового договора в результате избрания на должность, но только если избрание на должность предполагает выполнение работником определенной трудовой функции. Данная норма к депутатам и выборным должностным лицам местного самоуправления неприменима. Таким образом, анализ положений Трудового кодекса позволяет сделать вывод о том, что осуществление полномочий депутата и выборного должностного лица местного самоуправления не является трудовыми отношениями. Полагаем, что в отдельных случаях, связанных с возникновением, осуществлением либо прекращением полномочий депутата или выборного должностного лица местного самоуправления, можно говорить лишь о применении норм Трудового кодекса либо иных норм права по аналогии» <3>. ——————————— <3> Письмо Правового управления от 28 июня 2007 г. N ВН2.2-1/2746.
Приведенные рассуждения можно назвать весьма интересными и даже концептуальными. Однако давайте представим себе эмоции председателя сельского Совета, много лет при разных законодательных моделях добросовестно исполнявшего свои обязанности, многократно проходившего через процедуры избрания населением, который вдруг узнает, что его работа ныне не считается трудовой функцией, а его зарплата не является «платой за выполнение конкретной работы» (чем же она является по своей природе — пособием, рентой или призом за победу на выборах?). Отсутствие трудового договора лишает его трудового стажа, права на отпуск и иной отдых, комплекса гарантий и компенсаций, предусмотренных трудовым законодательством именно для лиц, работающих по трудовому договору. Слабым утешением будет «великодушно» допускаемая возможность применения в отношении его отдельных норм трудового права по аналогии (кто и как будет определять меру такой аналогии и возможность защиты хотя бы основных трудовых прав?). Более того, согласно ст. 2 Федерального закона от 29 декабря 2006 г. «Об обеспечении пособиями по временной нетрудоспособности, по беременности и родам граждан, подлежащих обязательному социальному страхованию» право на соответствующие пособия имеют лица, работающие по трудовым договорам, а также иные перечисленные лица (государственные гражданские и муниципальные служащие, адвокаты, индивидуальные предприниматели и т. д.). Выборных лиц местного самоуправления в этом перечне нет, не дополняют его соответствующей категорией лиц и иные федеральные законы. Аналогично Федеральный закон от 24 июля 1998 г. «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» (ст. 5) не предусматривает участия выборных лиц местного самоуправления в соответствующем социальном страховании. Перечень законодательных актов, в силу которых лица, исключенные из числа участников трудовых отношений, теряют элементарные социальные права, может быть продолжен. Следует отметить, что соответствующие права иных лиц, участвующих в осуществлении публичной власти, не были забыты законодателем. Так, Федеральный закон «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (ст. 25, п. «ж» ч. 3 ст. 2) прямо относит соответствующих лиц к числу участников трудовых отношений и отношений обязательного государственного социального страхования. Федеральные законы «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (ст. 73, п. 9 ч. 3 ст. 24, п. 6 ч. 1 ст. 52) и «О муниципальной службе в Российской Федерации» (ч. 2 ст. 3, п. 7 ч. 1 ст. 23) распространяют на государственных гражданских служащих и на муниципальных служащих действие трудового законодательства (в части, не противоречащей их публично-правовому статусу) и законодательства о социальном страховании. (Напомним, что выборные лица местного самоуправления не являются муниципальными служащими.) Безусловно, ко всем соответствующим лицам, участвующим в осуществлении публичной власти, положения трудового законодательства применяются субсидиарно, т. е. постольку, поскольку иное не следует из законодательства о статусе этих лиц. При этом не ставится под сомнение принадлежность им основополагающих трудовых и социальных прав (права на отдых, на разрешение трудовых споров, на установленные в трудовом праве гарантии и компенсации, на социальное страхование и т. п.). О субсидиарном применении трудового законодательства к выборным лицам местного самоуправления федеральное законодательство прямо не говорит. Тем не менее не надо спешить с выводом о том, что выборные лица местного самоуправления лишены соответствующих прав. Все изложенные в приведенных выше документах доводы, доказывающие, что при осуществлении на постоянной основе полномочий указанных лиц якобы не возникают трудовые правоотношения, опровергаются положениями Трудового кодекса РФ (ТК РФ). Во-первых, является неверным вывод об отсутствии в рассматриваемой ситуации работодателя. Работодателем для выборных лиц местного самоуправления является, безусловно, не население, а само муниципальное образование как субъект права. Кто именно уполномочен от лица этого работодателя подписать трудовой договор с работающим на постоянной основе депутатом или главой муниципального образования — должен определить устав муниципального образования или изданный на его основе иной муниципальный правовой акт. Во-вторых, осуществление полномочий выборного лица местного самоуправления на постоянной основе и на условиях возмездной оплаты имеет характер трудовой функции именно в том значении, о котором говорится в ст. 15 ТК РФ. Кодекс дает широкую трактовку этого понятия, включая в том числе работу по должности в соответствии со штатным расписанием. Лицо, работающее по должности депутата представительного органа муниципального образования на постоянной основе, имеет конкретные обязанности и должно получать денежное вознаграждение именно за выполнение конкретной работы по решению вопросов местного значения, а не за сам факт занятия им соответствующей должности. Аргумент, что за ненадлежащее осуществление трудовой функции может наступать конституционно-правовая (муниципально-правовая), а не дисциплинарная ответственность, сам по себе не отрицает наличие трудовой функции. Круг повседневных обязанностей главы местной администрации зачастую не зависит от способа замещения этой должности (назначение по контракту в качестве муниципального служащего или прямые выборы), в любом случае должна осуществляться определенная трудовая функция — весьма схожая с трудовыми функциями других руководителей. Вообще в сфере трудовых отношений могут встречаться самые разнообразные трудовые функции. Трудовая функция управленца, творческого работника или политического деятеля может качественно отличаться от привычно понимаемой трудовой функции рабочего или служащего. В теории рассматриваются даже такие экзотические трудовые функции, как, например, негласное информирование правоохранительных органов <4>. Строгость правил внутреннего трудового распорядка, обязательных для того или иного работника, также может существенно разниться. Соответствующая специфика сама по себе не является основанием для отрицания трудовых отношений — имеющих стабильный, длящийся характер и предполагающих систематическое выполнение определенных обязанностей. ——————————— —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Статья С. В. Луговика «Особенности правового регулирования труда лиц, конфиденциально сотрудничающих с органами внутренних дел» включена в информационный банк согласно публикации — «Российский следователь», 2007, N 17. —————————————————————— <4> См.: Луговик С. В. Особенности правового регулирования труда лиц, конфиденциально сотрудничающих с органами внутренних дел // Современное право. 2007. N 17.
В-третьих, денежное содержание выборного лица местного самоуправления является не чем иным, как его заработной платой. Во всяком случае, финансовое право квалифицирует соответствующие бюджетные расходы исключительно как расходы по оплате труда. Именно об оплате труда депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, говорит Бюджетный кодекс РФ (ч. 4 ст. 86, ч. 2 ст. 136 и др.). И дело здесь не только в терминологии. По своей природе эти денежные выплаты являются именно оплатой управленческой работы, выполняемой для муниципального образования. В-четвертых, ст. 17 ТК РФ, согласно которой трудовые отношения на основании трудового договора в результате избрания на должность возникают, если избрание на должность предполагает выполнение работником определенной трудовой функции, в полной мере применима к выборным лицам местного самоуправления, осуществляющим свои полномочия на постоянной основе. И здесь нет какой-либо особенности, ранее неизвестной трудовому праву. Трудовые отношения возникают на основе юридического состава, включающего в себя избрание (главный юридический факт) и оформление трудового договора (дополнительный юридический факт — действие обеспечительного характера). Согласно ТК РФ в случаях избрания на определенный срок в состав выборного органа или на выборную должность на оплачиваемую работу заключается срочный трудовой договор (ст. 59), при этом не может устанавливаться испытание при приеме на работу (ст. 70). Однако главное состоит даже не в том, что предметный анализ норм ТК РФ, определяющих основания возникновения трудовых отношений, опровергает мнение об отсутствии трудового договора в случае осуществления выборными лицами местного самоуправления своих полномочий на постоянной основе. По большому счету здесь затрагиваются проблемы предмета регулирования трудового права, его границ и общих принципов. Предусмотренные трудовым законодательством права и гарантии должны предоставляться каждому лицу, фактически осуществляющему трудовую деятельность, если иное прямо не установлено федеральным законом. Статья 11 ТК РФ указывает лиц, на которых действие трудового права не распространяется: военнослужащие при исполнении ими обязанностей военной службы; члены советов директоров (наблюдательных советов) организаций (за исключением лиц, заключивших с данной организацией трудовой договор); лица, работающие на основании договоров гражданско-правового характера; другие лица, если это установлено федеральным законом. Ни в указанной статье ТК РФ, ни в иных федеральных законах нет прямого указания на то, что трудовое право не распространяется на выборных лиц местного самоуправления. Следовательно, до появления в федеральном законе такого прямого указания никто не вправе ограничивать сферу действия трудового права. Вполне понятно желание отдельных юристов качественно обособить работу выборных лиц муниципальной власти от иной трудовой деятельности. Однако для этого недостаточно рассуждений о правовой природе соответствующей деятельности. Вопрос должен решаться в первую очередь в практической плоскости. Выведение деятельности работающих на постоянной основе депутатов представительных органов и глав муниципальных образований из сферы действия трудового законодательства возможно только в случае создания альтернативной законодательной базы такой деятельности, отличающейся полнотой и системностью. До тех пор пока федеральный законодатель не принял законодательный акт, подробно определяющий совокупность прав, гарантий и компенсаций для указанной категории лиц (объем такого акта, очевидно, должен был бы сравниться с объемом Федерального закона «О статусе военнослужащих»), нельзя отказываться от субсидиарного применения в отношении этих лиц трудового законодательства (как оно применяется в отношении муниципальных служащих). Исключение выборных лиц местного самоуправления из числа участников трудовых отношений при отсутствии специального федерального закона об их статусе, по сути, означало бы отмену либо умаление их прав, гарантированных ст. ст. 37, 39 Конституции РФ, что не допускается в силу ст. 55 (ч. 2) Конституции. Конечно, трудовые права выборных лиц местного самоуправления имеют качественную специфику. Гражданин, пожелавший реализовать свое конституционное право быть избранным в органы местного самоуправления, добровольно принимает условия, ограничения и преимущества, с которыми связан приобретаемый им публично-правовой статус. Эти условия, как неоднократно отмечал Конституционный Суд РФ <5>, не могут рассматриваться как неправомерное ограничение конституционных прав соответствующего лица. Однако речь может идти именно о конкретных ограничениях, имеющих объективное обоснование, а не о полном изъятии прав и гарантий, установленных трудовым законодательством. ——————————— <5> См., например: Определение от 15 ноября 2001 г. N 227-О.
На практике пока не наблюдается массовых нарушений трудовых прав выборных лиц местного самоуправления. Нам не приходилось встречать выводов о нераспространении на этих лиц трудового законодательства, сделанных на уровне Верховного Суда РФ. Однако в отдельных решениях судов нижнего звена встречаются отказы в защите трудовых прав депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления. Подход, предполагающий распространение на указанных лиц норм трудового права лишь по аналогии, недопустим именно потому, что он ведет к неограниченной свободе усмотрения правоприменителя в толковании пределов такой аналогии. Произвольные решения о применении или неприменении положений ТК РФ к отношениям с участием выборных лиц местного самоуправления нарушают принципы юридического равенства и верховенства закона. Приведем лишь один пример. В разъяснении Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления говорится о том, что депутатам и выборным должностным лицам местного самоуправления не могут предоставляться ежегодные дополнительные оплачиваемые отпуска в соответствии с абзацем вторым ст. 116 ТК РФ, поскольку «они не состоят в трудовых отношениях, регулирование которых осуществляется ТК» <6>. Трудно понять логику юристов, отказавших в «применении по аналогии» указанной нормы ТК РФ. Назначенный глава местной администрации имеет право на такой дополнительный отпуск, поскольку является муниципальным служащим. Избранный населением глава соответствующего права лишается. Остается только гадать, будет ли разрешено применять в отношении выборного лица «по аналогии», например, нормы ТК РФ, гарантирующие работнику возмещение расходов, связанных со служебной командировкой. ——————————— <6> Государственная власть и местное самоуправление. 2007. N 11.
Представляется необходимым в целях устранения неопределенности дополнить федеральное законодательство положением о том, что на выборных лиц местного самоуправления распространяется действие трудового законодательства с особенностями, предусмотренными законами об их статусе. Такое дополнение может быть внесено в ст. 40 Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также в ст. 11 ТК РФ (где уже есть такое указание в отношении государственных гражданских и муниципальных служащих). В качестве паллиативного решения федеральный законодатель в 2007 г. дополнил ст. 40 Федерального закона от 6 октября 2003 г. частью 5.1, согласно которой гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ. Необходимо подчеркнуть, что это дополнение не решает рассмотренную нами проблему. Во-первых, пределы действия федерального трудового законодательства должны устанавливаться федеральным законом, а не законами субъектов РФ или муниципальными правовыми актами. Во-вторых, гарантии основных трудовых прав выборных лиц местного самоуправления должны быть едиными на всей территории Российской Федерации. В-третьих, в судебной практике установленные законами субъектов РФ гарантии осуществления полномочий выборных лиц, не предусмотренные федеральным законом, зачастую признаются недействующими <7>. ——————————— <7> См., например: Определение Верховного Суда РФ от 14 июня 2006 г. N 1-Г06-15.
Рассмотренная нами проблема является еще одной иллюстрацией наблюдающейся сегодня на практике и отмечаемой специалистами <8> тенденции необоснованного урезания предмета регулирования трудового права. Между тем выделение в XX в. трудового права в самостоятельную правовую отрасль явилось важной вехой на пути обеспечения и защиты социальных прав граждан. Ограничение сферы действия этой отрасли отечественного права вряд ли будет способствовать достижению целей социального государства. ——————————— <8> См., например: Орловский Ю. П. Сфера действия трудового законодательства и практика его применения // Право и экономика. 1998. N 10.
Сегодня правоведами глубоко исследуются проблемы сочетания административных и иных публично-правовых отношений с трудовыми отношениями <9>. Зачастую эти исследования ставят целью оценить удельный вес и значимость норм разной отраслевой принадлежности в том или ином правовом институте. Нередко делаются выводы о необходимости отграничения договоров, заключаемых с лицами, участвующими в осуществлении публичной власти, от трудового договора <10>. ——————————— <9> См., например: Чиканова Л. А. Применение трудового законодательства к служебным отношениям на государственной гражданской службе. М., 2005; Ершова Е. А. Трудовые правоотношения государственных гражданских и муниципальных служащих России. М., 2008; и др. <10> См., например: Чаннов С. Е. Некоторые вопросы отграничения трудового договора от контрактов с государственными и муниципальными служащими // Трудовое право. 2008. N 2.
Представляется, что в погоне за научной новизной не следует торопиться с категорическими выводами о том, что то или иное отношение в силу его публично-правовой природы не может подпадать под регулирование трудового права. В окружающей нас действительности реальные правоотношения, как правило, являются комплексными. При этом применяемые совместно нормы разных отраслей права, безусловно, влияют друг на друга, однако зачастую не утрачивают своей первоначальной отраслевой принадлежности (например, остаются нормами именно трудового права, а не становятся нормами служебного права, муниципального права и т. п.). Служебный контракт, определяющий статус лица, участвующего в осуществлении публичной власти, одновременно обладает качествами трудового договора. При этом нормы трудового права не «конфликтуют» с нормами иной отраслевой принадлежности, поскольку они не влияют на публично-правовой статус соответствующего лица. Даже самые веские доказательства большей значимости публично-правовой составляющей в комплексных институтах государственной гражданской службы, муниципальной службы или осуществления выборными лицами местного самоуправления своих полномочий на постоянной основе не могут служить основанием для отмены трудовых прав граждан. Нормы трудового права в соответствующих комплексных правовых институтах имеют выраженную специфику, несут в себе государственно-правовой (муниципально-правовой) отпечаток. Однако они не растворяются в нормах иной отраслевой принадлежности и не вытесняются ими полностью, а продолжают выполнять социальное предназначение трудового права.
