ГАРАНТИИ ПОСЛЕДУЮЩЕГО ТРУДОУСТРОЙСТВА ДЛЯ ВЫБОРНЫХ ЛИЦ
Н. ГРЕБЕНКИНА
Н. Гребенкина, юрист (г. Пермь).
Для лиц, избранных на выборные должности в органах государственной власти и местного самоуправления, предусмотрен ряд социальных гарантий, в частности при трудоустройстве в связи с истечением срока полномочий по выборной должности.
Статья 110 ранее действовавшего КЗоТ РФ гарантировала лицам, освобожденным от работы вследствие избрания их на выборные должности в государственных органах, предоставление прежней работы (должности), а при ее отсутствии — другой равноценной работы (должности) на том же или, с согласия работника, на другом предприятии (учреждении, организации). В отличие от этого Трудовой кодекс РФ (далее — ТК) прямо не закрепляет конкретных гарантий для выборных лиц, оговаривая лишь, что гарантии работникам, освобожденным от работы вследствие избрания их на выборные должности в государственных органах и органах местного самоуправления, устанавливаются законами, регулирующими статус и порядок их деятельности (ст. 172). Безусловным плюсом такой регламентации в ТК по сравнению с приведенной нормой КЗоТ РФ является распространение гарантий не только на лиц, замещающих выборные должности в государственных органах, но и на лиц, избранных в органы местного самоуправления. С появлением в России местного самоуправления и закреплением в ст. 12 Конституции РФ положения о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, при реализации КЗоТ РФ в части гарантий для лиц, избранных в органы местного самоуправления, требовалось использовать расширительное толкование законодательных норм. Теперь же ТК говорит об этих лицах прямо и однозначно. Однако недостаточно ясны сами нормы ТК о гарантиях выборным лицам, поскольку он для разрешения данного вопроса делает отсылку к специальному законодательству.
Между тем в настоящее время в России гарантии трудоустройства в связи с истечением срока полномочий по выборной должности установлены лишь для отдельных категорий лиц, замещающих выборные должности. На федеральном уровне эти гарантии предоставляются членам Совета Федерации и депутатам Государственной Думы (п. 3 ст. 25 Федерального закона от 8 мая 1994 г. «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»). Следовательно, все остальные лица, избранные на выборные должности в органах государственной власти и местного самоуправления, должны использовать гарантии, установленные на уровне регионального законодательства. В частности, в Пермской области приняты Законы от 3 сентября 2001 г. «О статусе депутата Законодательного Собрания Пермской области», от 22 декабря 1995 г. «О статусе депутата представительных органов местного самоуправления в Пермской области», от 18 ноября 1997 г. «О статусе выборного должностного лица местного самоуправления Пермской области», согласно которым указанным выборным лицам гарантируется трудоустройство после окончания срока полномочий.
Обзор нормативной базы позволяет выявить проблемы, появившиеся из-за того, что при наличии гарантий для отдельных лиц в трудовом законодательстве России теперь нет необходимой общей нормы.
В юридической литературе было высказано однозначное утверждение о том, что единственным уровнем установления гарантий и компенсаций выборным работникам могут быть только федеральные законы (Комментарий к Трудовому кодексу Российской Федерации. М., 2002. С. 468). Вряд ли можно с этим согласиться. Во-первых, согласно п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ трудовое законодательство отнесено к совместному ведению Федерации и ее субъектов, что, исходя из федеративного устройства России, предполагает возможность осуществления самостоятельного правового регулирования тех или иных общественных отношений как на уровне Российской Федерации, так и на уровне ее субъектов, включая принятие на обоих уровнях законов и иных нормативных правовых актов. Это прямо следует из ст. 76 Конституции РФ. Во-вторых, в числе основных источников российского трудового права в ТК называются не только акты федерального уровня (сам Кодекс и федеральные законы), но и конституции (уставы) и законы субъектов Федерации (ст. 5). В-третьих, ст. 6 ТК предоставляет субъектам Федерации право принимать законы и иные нормативные правовые акты по вопросам, не отнесенным к полномочиям федеральных органов государственной власти (в частности, устанавливая более высокий уровень трудовых прав и гарантий работников). Данной статьей ТК допускается и осуществление опережающего правового регулирования субъектами Федерации при отсутствии федеральных законов и иных нормативных правовых актов. Наконец, согласно п. 4 ст. 10 Федерального закона от 22 сентября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» статус депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации регулируется названным и другими федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Федерации. Пунктом 8 ст. 18 Федерального закона от 12 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» также определено, что депутатам и членам выборных органов местного самоуправления, осуществляющим свои полномочия на постоянной основе, выборным должностным лицам местного самоуправления социальные гарантии, связанные с пребыванием на этих должностях, устанавливаются законами субъектов Российской Федерации.
Обратимся к конкретным нормам федеральных законов и законов Пермской области, содержащим гарантии сохранения прежнего места работы за выборным лицом после окончания срока его полномочий по выборной должности. Как уже отмечалось, п. 3 ст. 25 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» устанавливает, что члену Совета Федерации, депутату Государственной Думы, работавшим до избрания (назначения) членом Совета Федерации, избрания депутатом Государственной Думы по трудовому договору, после прекращения их полномочий предоставляется прежняя работа (должность), а при ее отсутствии — другая равноценная работа (должность) по предыдущему месту работы или, с согласия работника, в другой организации. В соответствии же с п. 2 ст. 8 Закона Пермской области «О статусе выборного должностного лица местного самоуправления Пермской области» такому лицу по окончании срока его полномочий предоставляется прежняя работа (должность) или, с его согласия, другая равноценная работа. Похожие нормы содержатся в п. 3 ст. 13 Закона Пермской области «О статусе депутата представительного органа местного самоуправления в Пермской области» и в п. 2 ст. 13 Закона Пермской области «О статусе депутата Законодательного Собрания Пермской области», которые предусматривают предоставление гарантий по трудоустройству депутатов, работающих в представительном органе местного самоуправления и Законодательном Собрании Пермской области на постоянной (профессиональной) основе, по окончании этой работы. На практике в связи со всеми названными законами возникает много вопросов.
Примечательно, что ни в одном из перечисленных актов законодатель не оговаривает случаи предоставления работнику данной гарантии. Думается, прежняя или другая равноценная работа может предоставляться работнику как в случае истечения срока его полномочий, так и при досрочном прекращении полномочий по уважительным причинам. Понятие «уважительная причина» должно являться оценочным и подлежащим доказыванию в каждом конкретном случае.
Обязанность предоставлять соответствующую работу возлагается на ту организацию, откуда работник был избран на выборную должность. При этом в законодательстве предусмотрены разные способы трудоустройства: предоставление прежней работы (должности), предоставление другой равноценной работы в той же организации и предоставление равноценной работы в другой организации. Под прежней работой, скорее всего, следует понимать работу, которую лицо выполняло непосредственно перед избранием на выборную должность. Имеется в виду работа в той же организации, в том же структурном подразделении, с выполнением прежней трудовой функции и на тех же условиях. За основу здесь, видимо, надо взять ст. 57 ТК.
К моменту предоставления гарантии такой работы может не оказаться в наличии (например, в связи с упразднением должности или в случае принятия на эту работу другого работника). Интересно, что депутатам Государственной Думы и членам Совета Федерации равноценная работа (должность) предоставляется лишь при отсутствии прежней работы (должности), а если прежняя работа (должность) существует, то она должна быть им предоставлена независимо от того, занята ли она. Тогда возникает проблема защиты прав лица, принятого ранее на данную работу. Противоречивость ситуации требует фиксации в законодательстве положения о том, что равноценная работа предоставляется не при отсутствии прежней работы, а при невозможности ее предоставления. Такая невозможность вероятна по разным причинам.
Возникает и вопрос о понимании термина «равноценная работа». На практике к таковой относят работу, которая соответствует прежней по уровню квалификации и не имеет резких отличий по иным существенным условиям трудового договора, а также по объему предоставляемых в связи с ее выполнением льгот и преимуществ в области социального страхования, жилищно — бытового обслуживания и т. п.
Обязанность по трудоустройству работника в другой организации на работодателя возлагается, как правило, при невозможности предоставления работнику прежней или равноценной работы. Такое положение видится недостаточно обоснованным. Данная гарантия могла быть обеспечена лишь при ранее существовавшей в СССР системе экономических отношений, наличии всеобщей государственной собственности на средства производства и иных подобных обстоятельствах. С развитием рыночных отношений в современной российской экономике нет объективных условий для реализации данной гарантии, отсутствует какой-либо механизм предоставления работы в другой организации. Примечательно в плане сравнения, что в отличие от ст. 235 КЗоТ РФ ст. 375 ТК РФ трудоустройство выборных профсоюзных работников связывает только с данной организацией. Такое решение желательно и для других выборных работников.
Возобновление прежнего трудового правоотношения с выборным лицом возможно после прекращения полномочий по выборной должности.
В связи с этим нельзя не обратить внимание и на тот факт, что в России законодательством не установлен срок, в течение которого за выборным работником сохраняется прежняя работа. Существует мнение, согласно которому перерыв между прекращением выборной работы и возобновлением прежнего трудового правоотношения, вызванный уважительными причинами, независимо от его продолжительности не лишает работника права требовать прежней работы. И лишь при отсутствии таких уважительных причин лицо может быть лишено права претендовать на прежнее место работы. Но такая позиция не бесспорна. Безмерное растягивание во времени возможности обращения за предоставлением данной гарантии приводит к явному ущемлению прав работодателя. Поэтому более обоснованной видится другая точка зрения, согласно которой обращение за предоставлением работы должно следовать непосредственно за прекращением полномочий. Такой вывод основан на том, что «окончание срока полномочий» является единовременным, одномоментным актом. При этом он рассматривается законодателем как четко определенный во времени юридический факт, который фиксируется в акте соответствующего органа или должностного лица (например, представительного органа местного самоуправления) и влечет за собой ряд правовых последствий, в числе которых и рассматриваемая гарантия. Вот почему целесообразно было бы определить, что работник вправе претендовать на предоставление прежней работы сразу же после прекращения исполнения выборных полномочий или, по крайней мере, в какой-то разумный срок после наступления этого события. «Разумным сроком» в данной ситуации можно было бы считать установленный для сохранения за выборным работником непрерывного трудового стажа.
Думается, допустим и вариант установления особого срока (например, трехмесячного). Подобные поправки в законодательство в отношении депутатов Законодательного Собрания, депутатов представительного органа местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления в Пермской области внесены губернатором Пермской области на рассмотрение Законодательного Собрания.
