(Михайлиди Т. А.) («Конституционное и муниципальное право», 2012, N 10)
К ВОПРОСУ О НЕОБХОДИМОСТИ ПРИНЯТИЯ ЗАКОНА ОБ ИННОВАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ НА ФЕДЕРАЛЬНОМ УРОВНЕ (КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ) <*>
Т. А. МИХАЙЛИДИ
——————————— <*> Mikhajlidi T. A. To the issue of the need for a law on innovative activity on the federal level (constitutional and legal aspects).
Михайлиди Тамара Александровна, помощник прокурора г. Анапа Краснодарского края, соискатель.
Рассматривается вопрос правового определения инновационной деятельности на федеральном уровне, выработки понятийного аппарата, исследуются теоретические подходы к определению «инновации».
The article deals with legal definition of innovation at federal level, development of the conceptual, theoretical apparatuses. The author investigates theoretical approaches to the concept of innovation.
Key words: innovation, innovation development, sense of justice, author, sense of law, legal regulation, state innovation policy.
В период 1991 — 1998 гг. Россия вступает в тяжелую эпоху перехода от плановой экономики к построению новой для страны экономической системы. На начальном этапе перестройки конституционная модернизация шла эволюционным путем. Официально закреплялась частная собственность как основа нового общественного строя. Это означало отказ от административно-командной социалистической экономической системы и переход к рыночной, социально ориентированной, инновационной экономике. Принятая в 1993 г. новая Конституция Российской Федерации отнесла к неотчуждаемым правам человека право на свободу литературного, художественного, научного, технического и других видов творчества, преподавания, предусмотрела, что интеллектуальная собственность охраняется законом (ч. 1 ст. 44). С этого момента в законотворческий оборот входит понятие инновационной деятельности, формируются идеи создания ее не только отраслевых, преимущественно гражданско-правовых, но также и конституционно-правовых основ. Понятие «инновация» имеет экономическую природу происхождения. Родоначальником теории инноваций признан Йозеф Шумпетер, который связывал инновационную деятельность с предпринимательством, т. е. с попытками людей изготовить новый продукт, внедрить новый метод производства или усовершенствовать используемый ранее, применить новую технологию, освоить новые рынки сбыта, получить новые источники и новые формы снабжения, оптимизировать процессы производства и труда. Шумпетер подчеркивал, что именно от предпринимателя зависит появление нового продукта, технологии, внедрение новых процессов, и следствием активной инновационной предпринимательской деятельности является развитие экономики <1>. ——————————— <1> Шумпетер Й. Теория экономического развития. М., 1982. С. 159.
Но инновационная деятельность вначале имеет характер творческой деятельности, а уже потом становится или может стать предпринимательской. В связи с этим можно сказать, что инновации основаны на творчестве (ст. 44 Конституции). В центре инновационного развития стоит человек. Исторически инновации появились еще в древние времена, ведь уже тогда люди производили новые виды продукции, улучшали процессы производства. Понятие «инновация» достаточно широкое по своему содержанию, но до сих пор «инновация» не имеет четкой законодательной формулировки. На сегодняшний день, так как до сих пор в России не принят Закон «Об инновационной деятельности», а принятые разнообразные концепции и программы разнятся друг с другом, понятия «инновации», «инновационная деятельность» больше относятся к сфере экономической науки, и таких понятий, определений дано множество. В связи с этим законодателю необходимо внести правовое содержание данного понятия и закрепить его в Федеральном законе «Об инновационной деятельности». Хотелось бы привести наиболее употребляемые и, на наш взгляд, соответствующие сложившейся юридической практике понятия инновационной деятельности. В частности, дается определение инновационной деятельность как вида деятельности, связанного с трансформацией идей (обычно результатов научных исследований и разработок либо иных научно-технических достижений) в новый или усовершенствованный продукт, внедренный на рынке, в новый или усовершенствованный технологический процесс, использованный в практической деятельности, либо в новый подход к социальным услугам. Инновационная деятельность предполагает комплекс научных, технологических, организационных, финансовых и коммерческих мероприятий, и именно в своей совокупности они приводят к инновациям <2>. ——————————— <2> Статистика науки и инноваций: Краткий терминологический словарь / Под ред. Л. М. Гофберга. М.: Центр исслед. и статистики науки, 1996.
В юридическом словаре дано следующее определение инновационной деятельности: «Инновационная (внедренческая) деятельность — деятельность по созданию и использованию интеллектуального продукта, доведению новых оригинальных идей до реализации их в виде готового товара на рынке (в том числе организация экспертиз, внедрение и тиражирование изобретений, ноу-хау, научно-технических разработок, научных произведений, открытий, промышленных образцов, товарных знаков, проведение научно-исследовательских, проектных, опытно-конструкторских, маркетинговых исследований с целью создания образцов новой техники и технологий, патентно-лицензионная деятельность)» <3>. ——————————— <3> Большой юридический словарь. 3-е изд., доп. и перераб. / Под ред. проф. А. Я. Сухарева. М.: ИНФРА-М, 2007.
Приведенные выше понятия и определения инновационной деятельности, как и те, которые содержатся в законодательных актах РФ, так или иначе связаны с определением инновационной деятельности, используемым в мировой правоприменительной практике. А одним из главных документов, раскрывающим суть и дающим ключ к познанию инновационной деятельности, основывающимся на опыте ведущих мировых держав, являются Рекомендации по сбору и анализу данных по инновациям <4> (далее — Руководство Осло). Все развитые страны и страны, которые в качестве пути развития выбрали инновационный, при проведении исследований в инновационной сфере, модернизации, разработках используют терминологию и методологию, сформированную в Руководстве Осло. ——————————— <4> Рекомендации по сбору и анализу данных по инновациям. 2010. Руководство Осло: Организация экономического сотрудничества и развития // URL: http://mon. gov. ru/files/materials/7766/ruk. oslo. doc.
Руководство Осло (РО) считает, что «инновационной деятельностью являются все научные, технологические, организационные, финансовые и коммерческие действия, реально приводящие к осуществлению инноваций или задуманные с этой целью. Некоторые виды инновационной деятельности являются инновационными сами по себе, другие не обладают этим свойством, но тоже необходимы для осуществления инноваций. Инновационная деятельность включает также исследования и разработки, не связанные напрямую с подготовкой какой-либо конкретной инновации». А инновации Руководство Осло понимает как «введение в употребление какого-либо нового или значительно улучшенного продукта (товара или услуги) или процесса, нового метода маркетинга или нового организационного метода в деловой практике, организации рабочих мест или внешних связях». Минимальным признаком инновации как результата инновационной деятельности является требование о том, «чтобы продукт, процесс, метод маркетинга или организации был новым (или значительно улучшенным) для практики данной фирмы». А общим признаком является требование о том, чтобы инновация была внедрена. Руководство Осло выделяет четыре основных типа инноваций: продуктовые, процессные, маркетинговые и организационные. Такой подход к пониманию инновационной деятельности и инновации как ее результата приемлет и руководство нашей страны. Так, еще 24 июля 1998 г. Постановлением Правительства РФ N 832 была одобрена Концепция инновационной политики РФ на 1998 — 2000 годы, в которой содержалось следующее определение инновационной деятельности: «Инновационная деятельность — процесс, направленный на реализацию результатов законченных научных исследований и разработок либо иных научно-технических достижений в новый или усовершенствованный продукт, реализуемый на рынке, в новый или усовершенствованный технологический процесс, используемый в практической деятельности, а также связанные с этим дополнительные научные исследования и разработки» <5>. ——————————— <5> Концепция инновационной политики Российской Федерации на 1998 — 2000 годы // Российская газета. Официальные документы. 1998. 19 авг.
В условиях формирования правового государства первостепенное значение приобретает решение задач по совершенствованию российского законодательства, призванного обеспечить создание государственно-правового фундамента инновационных преобразований. В этой связи возрастает значение взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления по решению отнесенных к их ведению вопросов нормативной правовой регламентации и правового регулирования. На это ориентируют Конституция России, Федеральный закон от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями), Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями) и другие федеральные законы. Известно, что сегодня «инновационная политика» формируется на уровне субъектов Российской Федерации, поскольку часть субъектов приняли нормативные правовые документы, регулирующие данный вид деятельности. На региональном уровне определения инновации содержатся в ряде законов субъектов РФ, но данные предложенные определения ограничены как сферой их применения, так и территорией действия данных актов. Так, в указанных Законах инновация определяется как конечный результат инновационной деятельности (Закон Челябинской области от 26 мая 2005 г. N 383-ЗО «О стимулировании инновационной деятельности в Челябинской области» <6> (в ред. от 29 октября 2009 г.)), как результат научного, интеллектуального труда, получивший воплощение в виде нового или усовершенствованного продукта, процесса, обладающего коммерческим потенциалом (Закон Республики Ингушетия от 7 декабря 2010 г. N 58-РЗ «Об инновационной деятельности в Республике Ингушетия» <7>), как результат научно-технических работ, реализуемых на рынке (Закон Алтайского края от 14 сентября 2006 г. N 95-ЗС «Об инновационной деятельности в Алтайском крае» (в ред. от 3 сентября 2010 г. <8>)). ——————————— <6> Южноуральская панорама. 2005. N 100. 9 июня. <7> Ингушетия. 2010. N 211 — 212. 18 дек. <8> Алтайская правда. 2006. N 294 — 295. 20 сент.
Важность обеспечения единообразного понимания «инновации» и «инновационной деятельности» и принятия Закона об инновационной деятельности на федеральном уровне в очередной раз подчеркивается разным толкованием инновационной деятельности в законах субъектов РФ. Надо учитывать, что развитие инновационной деятельности зависит от правового обеспечения, которое формируется как на региональном, так и на федеральном уровнях посредством создания законодательной базы. Но при этом в соответствии с п. «о» ст. 71 Конституции РФ правовое регулирование интеллектуальной собственности, которая является правовой базой инновационного процесса, находится в ведении Российской Федерации. В связи с чем в очередной раз подчеркнем, что необходимо принятие Федерального закона об инвестиционной деятельности. Обосновывая значимость законодательного регулирования инновационной деятельности как деятельности, способной развить экономику страны и вывести ее на качественно новый уровень, деятельности, для которой в нашем современном мире необходима детально регламентированная основа в виде принятого федерального закона и программы развития, Правительство Российской Федерации разработало документ, который наиболее точно, на наш взгляд, формулирует понятие инновационной деятельности. Постановлением Правительства 5 августа 2005 г. N 2473п-П7 были определены Основные направления политики Российской Федерации в области развития инновационной системы на период до 2010 года, где под инновационной деятельностью понимается выполнение работ и (или) оказание услуг, направленных на создание и организацию производства принципиально новой или с новыми потребительскими свойствами продукции; создание и применение новых или модернизацию существующих способов (технологий) ее производства, распространения и использования; применение структурных, финансово-экономических, кадровых, информационных и иных инноваций (нововведений) при выпуске и сбыте продукции (товаров, работ, услуг), обеспечивающих экономию затрат или создающих условия для такой экономии <9>. ——————————— <9> Документ официально не был опубликован. Размещен в справочной системе «КонсультантПлюс».
С учетом этого становится особо значимой необходимость специального федерального закона как комплексного основного документа, регламентирующего инновационную деятельность. Проект такого Федерального закона еще в 1999 г. был принят Государственной Думой, одобрен Советом Федерации, но отклонен в 2000 г. по ряду уважительных причин президентским вето. Несмотря на то что для устранения замечаний, противоречий и пробелов проекта была создана специальная комиссия, до сих пор окончательный вариант законопроекта не одобрен. Поэтому до его принятия мы вынуждены считаться с различными понятиями и характеристиками инновационной деятельности, содержащимися в огромном массиве принятых нормативных документов. Более того, с учетом принятия разными субъектами Федерации собственных законов об инновационной деятельности возникает путаница в определении сущности инновационной деятельности, ее предмета и метода правового регулирования связанных с ней отношений. Если исходить из представленного первоначально текста указанного законопроекта, инновационная деятельность пока определяется как «создание новой или усовершенствованной продукции, нового или усовершенствованного технологического процесса, реализуемых в экономическом обороте с использованием научных исследований, разработок, опытно-конструкторских работ либо иных научно-технических достижений». Из определения следует, что инновационная деятельность обладает следующими признаками: новизной предмета инновации, его вовлеченностью в экономический оборот и применимостью в современной науке и технике. Предметом инновационной деятельности выступают отношения, возникающие в процессе ее осуществления. М. В. Волынкина выделяет три вида отношений, характеризующих инновационный процесс и «требующих правового оформления: а) возникающие в процессе создания научного результата и его востребованности; б) возникающие при оформлении интеллектуального продукта в материально-вещественный результат; в) отношения по передаче прав на овеществленный продукт другим субъектам инновационной деятельности» <10>. ——————————— <10> Волынкина М. В. Инновационное законодательство и гражданское право: проблемы соотношения // Журнал российского права. 2005. N 1. С. 63.
Приведенные характеристики инновационной деятельности и инновационных отношений оправданны с точки зрения их связанности непосредственно с созданием и внедрением инновационных результатов. Вместе с тем очевидно, что есть немало организационных факторов и соответственно отношений, связанных с инновационными процессами и предполагающих формирование государственной политики в данной сфере, создание ключевых предпосылок поддержки, стимулирования инновационного творческого процесса, а также учета государственных интересов при появлении инновационных продуктов. Кроме того, юриспруденция остается основным защитником прав и свобод личности. Поскольку все подобные усилия имеют прямое отношение к задачам организации инновационного процесса, это позволяет их также отнести к инновационной деятельности, но уже при более широком понимании ее содержания. Поэтому, позитивно оценивая сущностные характеристики инновационной деятельности, ориентирующиеся на создание и производство инновационного продукта, т. е. непосредственно какого-то изделия, мы все-таки хотим подчеркнуть, что этого недостаточно; принципиальной особенностью наших дней должно быть формирование государственной политики по отношению к инновациям, ее конституционно-правового фундамента. Поэтому целесообразно расширить понятие инновационной деятельности и считать ее частями: а) принятие нормативных правовых актов, связанных с организацией инновационной деятельности и закрепляющих основные направления государственной инновационной политики, ее программы; б) деятельность государственных органов и органов местного самоуправления, связанных с данной сферой, осуществление ими соответствующих полномочий; в) государственную организацию целенаправленной научной деятельности в данной сфере, включая также и координацию отраслевой, ведомственной науки в части инновационных разработок; г) соответственно распределение задач и функций в этой сфере по уровням публичной власти — Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и местное самоуправление; д) обеспечение подготовки граждан к участию в инновационной деятельности, включая обучение этой деятельности, содействие в реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина в данной области; е) организацию сочетания интересов государства и индивида в области инновационной деятельности, включая связанные с ней вопросы защиты безопасности государства, его прав по преимущественному приобретению инновационных продуктов, выезда из страны гражданина — создателя стратегически важного инновационного продукта и т. п. <11>. ——————————— <11> Авакьян С. А. Государственная инновационная политика и ее организационно-правовое обеспечение // Государственная власть и местное самоуправление. 2008. N 11.
Таким образом, инновационная деятельность — процесс сложный, состоящий из цепи разного рода событий, характеризующийся многосубъектным составом. Но основой инновационной деятельности являются все же три постулата: 1. Человек как автор и разработчик идеи — инновации. 2. Наука как основа инновационного процесса и отношений, возникающих в связи с ним. 3. Государство как возможный, а зачастую и необходимый инициатор инновационного процесса, как субъект, непосредственно заинтересованный в инновационном процессе и в его результате, и как субъект — руководитель процесса инновационной деятельности. Государство может проявить себя в одной из названных задач, но лучше, если оно занимается ими комплексно, соответственно проявляет себя во всех трех ипостасях. Также государство как субъект инновационной деятельности может принимать активное участие на всех этапах ее процесса. Несомненно, ключевой фигурой в инновационной деятельности является личность, автор инновации. Без его непосредственного участия процесс инновации не имеет смысла. Следовательно, задачей государства в данном случае будет являться обеспечение автору организационных и материальных ресурсов, при наличии которых человек смог бы создать необходимую инновацию либо смог бы максимально полезно участвовать в процессе инновационной деятельности. Таким образом, автору идеи необходимо обеспечить не только условия для работы и материально его заинтересовать, но и гарантировать сохранение его авторских прав, оценить вклад в научную деятельность. Ведь «без преувеличения можно сказать: конституционные права и свободы человека и гражданина — основа его участия в инновационных процессах и фундамент государственной политики в сфере инноваций» <12>. ——————————— <12> Там же. С. 13.
Но человек как субъект инновационной деятельности тесно связан с другим участником процесса — с наукой. Ведь идеи автора — это результат его умственного труда, который во многом был обеспечен его образованием, научными знаниями и достижениями. А сами научные, фундаментальные знания человека основаны на имеющейся в стране науке (академической, вузовской, научно-отраслевой). Поэтому государству как субъекту, заинтересованному в инновационной деятельности, следует развивать науку, заботиться о повышении уровня и качества образования на разных его ступенях (от школ до университетов), обеспечить как молодым и перспективным разработчикам, новаторам, ученым, так и «корифеям» науки возможность для самореализации, чтобы у них не возникало желания и необходимости применения своих знаний в других странах. В свою очередь, государству как субъекту, который вовлечен в процесс инновационной деятельности на разных его этапах, необходимо гарантировать и то, что инновации, созданные авторами, или произведенные ими усовершенствования будут обладать признаком новизны и научной обоснованностью, что интересы государства будут учтены при разработках, а при создании конечного результата государство если не будет являться собственником инновации, то хотя бы будет первоочередным правообладателем. Такая модель инновационной деятельности как процесса, являющегося одним из наиважнейших для развития страны, требует четкого законодательного регулирования и сформировавшегося понятийного аппарата с распределением прав и обязанностей участников и определением круга полномочий всех заинтересованных в инновации субъектов. А поэтому в связи с отсутствием в российском законодательстве федерального закона, регулирующего инновационную деятельность, считаем возможным предложить ее собственную характеристику. Было бы целесообразно исходить из узкого и широкого понимания инновационной деятельности. При узком толковании под инновационной деятельностью предлагаем понимать процесс исследования и разработок в научной, технологической, организационной, финансово-коммерческой сферах, направленный на создание новшества или производство усовершенствования, с целью введения его в употребление и использования в экономической среде. При широком толковании в дополнение к сказанному следует включить в понимание инновационной деятельности все перечисленные выше факторы, т. е. формирование государственной политики в сфере инноваций, ее конституционно-правовое (государственно-правовое) закрепление с учетом территориальной организации нашей страны, целевую деятельность органов публичной власти и государственно-организованных научных центров, статус и задачи специальных государственных или действующих под эгидой государства инновационных центров, пути и методы подготовки граждан к инновационному «поведению» (т. е. не только специальное образование, но и умение реализовать свой инновационный продукт, защитить свои права), организация отношений «государство — личность» в связи с обеспечением интересов сторон, безопасности государства в процессе инновационной деятельности.
