(Косевич В. П.) («Российский следователь», 2007, N 12)
НЕЦЕЛЕВОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ БЮДЖЕТНЫХ СРЕДСТВ КАК ОБЪЕКТ МЕЖОТРАСЛЕВОГО ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
В. П. КОСЕВИЧ
Косевич В. П., Академия управления МВД России.
Принцип целевого характера использования бюджетных средств отражает единый правовой режим регулируемых бюджетно-финансовых отношений и служит гарантией развития социально ориентированной экономики. Концепция национальной безопасности Российской Федерации <1> определяет национальные интересы в области экономики как ключевые, а одной из основных задач обеспечения национальной безопасности признает подъем экономики страны, проведение независимого и социально ориентированного экономического курса. ——————————— <1> См.: Указ Президента России от 17 декабря 1997 г. N 1300 «Об утверждении Концепции национальной безопасности Российской Федерации» (в ред. от 10 января 2000 г. N 24) // СЗ РФ. 1997. N 52. Ст. 5909; 2000. N 2. Ст. 170.
В то же время последствия совершаемых правонарушений экономической направленности образуют угрозу и национальной, и экономической безопасности Российской Федерации: в течение последних нескольких лет ущерб от них достигает 5% валового внутреннего продукта <2>, а противоправное уклонение от налогообложения приводит к тому, что государство ежегодно недополучает в казну от 30% до 40% бюджетных средств <3>. ——————————— <2> Грачева Е. Ю. Правовые основы государственного финансового контроля. М.: АУ МВД РФ, 2000. С. 6. <3> Родионов Ю. Н. Эффективность использования бюджетных средств по обеспечению национальной безопасности Российской Федерации в современных условиях: Автореф. дис. … канд. экон. наук. М., 1999.
Но общественная опасность экономических правонарушений состоит не столько в увеличении их числа, сколько в создании тенденций деликтолизации и криминализации всей структуры социально-экономических отношений в условиях явно неэффективной законотворческой и правоприменительной политики в рассматриваемой сфере государственного управления. Выход из создавшейся административно-деликтологической ситуации видится в усилении социального и государственного контроля в финансово-бюджетной сфере <4>, для чего необходимо обеспечить не только более эффективную реализацию комплекса социально-экономических и организационно-правовых мер по предупреждению и пресечению бюджетных правонарушений, но и теоретико-прикладное развитие института юридической ответственности за нецелевое использование бюджетных средств. ——————————— <4> Бурцев В. В. Государственный финансовый контроль и финансовая безопасность // Аудиторские ведомости. 2001. N 9.
В теории финансового права до настоящего времени не сложилось единого понимания правовой природы финансово-правовой <5> и бюджетной ответственности, под которой можно понимать, с одной стороны, межотраслевой вид юридической ответственности, объединяющей и административную, и уголовную, и т. п. юридическую ответственность, а с другой — относительно автономный институт финансового (бюджетного) права. ——————————— <5> Батыров С. Е. Финансово-правовая ответственность: Автореф. дис. … кан. юрид. наук. М., 2003; Сердюкова Н. В. Финансово-правовая ответственность по российскому законодательству: становление и развитие: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Тюмень, 2003; Саттарова Н. А. Некоторые теоретические проблемы обоснования финансовой ответственности как вида юридической ответственности // Финансовое право. 2005. N 11.
Видимо, нормы о юридической ответственности за нецелевое использование бюджетных средств образуют смешанный правовой институт, поскольку, как замечает Н. А. Саттарова, «в силу своей важности часть отношений в области бюджета, связанных с нарушением различного рода обязательств, касающихся целевого использования бюджетных средств… охраняется финансово-правовыми, административно-правовыми и уголовно-правовыми нормами» <6>. ——————————— <6> Саттарова Н. А. Экономико-правовая обусловленность применения принуждения в сфере бюджетных отношений // Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. 2005. N 17.
В последнее время законодатель проблеме установления и реализации норм о юридической ответственности за нецелевое использование бюджетных средств уделяет значительное внимание, о чем свидетельствует правовая регламентация понятия «нецелевое использование бюджетных средств» и оснований применения соответствующих мер принуждения за совершение данного правонарушения в различных отраслях законодательства. В административном законодательстве понятие нецелевого использования бюджетных средств сформулировано в ст. 15.14 КоАП РФ, установившей ответственность за «использование бюджетных средств получателем бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным в утвержденном бюджете, бюджетной росписи, уведомлении о бюджетных ассигнованиях, смете доходов и расходов либо в ином документе, являющемся основанием для получения бюджетных средств». Административно-правовое понимание нецелевого использования бюджетных средств во многом созвучно с положениями ст. 289 Бюджетного кодекса РФ, где нецелевой характер расходования бюджетных средств понимается в «направлении и использовании их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения…». В качестве мер принуждения бюджетное законодательство предусматривает изъятие соответствующей суммы нецелевого использования в бесспорном порядке, что предоставляет возможность собственнику денежных средств, использованных не на предусмотренные цели, перечислять данные средства в доходы соответствующего бюджета, влечет наложение штрафов на руководителей получателей бюджетных средств в соответствии с КоАП РФ, а при наличии состава преступления — уголовные наказания, предусмотренные Уголовным кодексом Российской Федерации. Уголовное законодательство за нецелевое расходование бюджетных средств также предусматривает соответствующий вид ответственности: ст. 285.1 «Нецелевое расходование бюджетных средств» УК РФ под данным преступлением понимает «расходование бюджетных средств должностным лицом получателя бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным утвержденными бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным документом, являющимся основанием для получения бюджетных средств, совершенное в крупном размере». Повышенная уголовная ответственность установлена за нецелевое расходование бюджетных средств, если оно совершено группой лиц по предварительному сговору либо в особо крупном размере (ч. 2 статьи). В качестве мер наказания уголовное законодательство предусматривает за данное преступление штраф, арест, лишение свободы с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на определенный срок или без такового. Как видно, понятие «нецелевое использование бюджетных средств», получив неоднозначную трактовку в рамках различных отраслей законодательства, имеет важное теоретико-прикладное значение, поскольку, во-первых, служит критерием разграничения различных видов юридической ответственности, а во-вторых, обеспечивает дифференцированное его толкование и применение в рамках норм различных отраслей законодательства. Межотраслевое содержание института юридической ответственности за нецелевое использование бюджетных средств, казалось бы, с одной стороны, создает для правоприменителя благоприятные условия для применения той или иной нормы права за совершенное правонарушение, но, с другой стороны, используемый в БК РФ термин «нарушение бюджетного законодательства» <7> явно не способствует четкому выделению круга «бюджетных правонарушений», за которые наступает именно бюджетная, а не какая-либо иная юридическая ответственность. ——————————— <7> Другова Ю. В. Ответственность за нарушения бюджетного законодательства // Журнал Российского права. 2003. N 3. С. 18 — 20.
Как известно, наличие четкого понятийного аппарата, исключающего возможность противоречивого толкования законодательных терминов и их последующего применения, является определенным правовым гарантом правильного применения норм как материального, так и процессуального права. Однако, как правило, на уровне досудебного рассмотрения правоприменитель, имея достаточно широкий арсенал мер государственно-правового принуждения, нередко допускает ошибки в квалификации совершенного правонарушения или в вынесенном по рассматриваемому делу постановлении (решении), что служит основанием для обжалования и пересмотра дела. Подобная ситуация объясняется не только недостатками работы правоохранительных органов, которые, в свою очередь, обусловлены как несовершенством соответствующих законодательных и в целом нормативных правовых актов, так и подчас отсутствием действенных мер общей и специальной профилактики, реализуемых в бюджетно-финансовой сфере. К сожалению, действенность мер профилактики в бюджетно-финансовой сфере крайне незначительна, поскольку правоприменительная практика, по утверждению Н. П. Мышляева, не имеет научно обоснованных данных о причинах административной деликтности; факторах, способствующих совершению отдельных видов административных правонарушений; отсутствует информационная база о совершаемых в стране правонарушениях, что не дает возможности прогнозировать развитие административной деликтности и планировать меры по ее предупреждению <8>. ——————————— <8> Мышляев Н. П. Теоретические и прикладные основы административной деликтологии: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М.: ВНИИ МВД России. 2004. С. 4 — 5.
Именно поэтому усиление государственного регулирования в сфере экономических, прежде всего бюджетно-финансовых, отношений, по мнению Е. Ю. Грачевой, требует наличия нормативно-правовой базы, отвечающей современным требованиям, эффективных механизмов правового регулирования как для защиты от правонарушений, так и для предупреждения их <9>. ——————————— <9> Грачева Е. Ю. Правовые основы… С. 5 — 6.
Без сомнения, система профилактики бюджетных правонарушений должна основываться на соответствующем отечественном, зарубежном и международном правоприменительном опыте и учитывать, что именно нецелевое использование бюджетных средств в значительной мере является условием, способствующим последующей легализации незаконных доходов. Но организация системы профилактики правонарушений, совершаемых в бюджетно-финансовой сфере, предполагает проведение не только криминологического анализа операций с денежными средствами и иным имуществом, но также и иных форм государственного финансового контроля. Не менее важен в системе профилактики нецелевого расходования бюджетных средств такой психолого-педагогический элемент, как вытеснение из общественного сознания терпимого отношения к противоправному экономическому поведению, выражающегося в противостоянии закону и его узком понимании как исключительно средства «государственного насилия», ущемляющего экономические права, свободы и интересы. Итак, институт ответственности за нецелевое использование бюджетных средств как межотраслевой правовой институт основывается на нормах административного, бюджетного, финансового и иного законодательства, а его основное предназначение состоит не только в применении мер правового принуждения, но и в профилактическом влиянии на поведение участников бюджетно-финансовых отношений, наделенных полномочиями по реализации правового режима целевого использования бюджетных средств.
