(Федорко С. Н.) («Российский следователь», 2007, N 12)
ПРАВОВОЕ РЕГЛАМЕНТИРОВАНИЕ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ ТЕРРОРИЗМУ И ЭКСТРЕМИЗМУ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
С. Н. ФЕДОРКО
Федорко С. Н., заместитель начальника оперативно-розыскного бюро ГУ МВД России по ПФО.
Существенным условием, которое могло бы препятствовать росту терроризма и экстремизма и способствовать более успешной борьбе с ним, является приведение национального законодательства в соответствие с международными стандартами, разумеется, с учетом российских особенностей терроризма и экстремизма. А поскольку речь идет о нормативном регулировании борьбы с этим явлением, то в первую очередь соответствующие изменения и дополнения должны быть внесены в уголовное законодательство, в котором имеется ряд пробелов и недостатков. 13 февраля 2001 г. Россия ратифицировала Международную конвенцию о борьбе с бомбовым терроризмом <1>, в которой виды оружия классифицируются по степени их общественной опасности. Поэтому соответствующие изменения необходимо внести и в Федеральный закон «Об оружии» <2>, так как в нем оружие классифицируется только по назначению, а также в диспозицию ст. 205 УК РФ (терроризм), где применение огнестрельного оружия выступает в качестве квалифицирующего признака. ——————————— <1> См.: Международная конвенция о борьбе с бомбовым терроризмом от 15 декабря 1997 г. <2> См.: Федеральный закон РФ от 13 декабря 1996 г. N 150-ФЗ «Об оружии».
Для решения проблемы антитеррористической деятельности во всем мире были приняты международные акты <3>. ——————————— <3> См.: Конвенция о создании международного уголовного трибунала для привлечения террористов к ответственности (принял Совет Лиги Наций в 1937 г.), Конвенция о предупреждении и наказании терроризма (Организация Американских Государств, 1971 г.), Конвенция о физической защите ядерного материала (МАГАТЭ, 1980 г.), Конвенция о маркировке пластических взрывчатых веществ в целях их обнаружения (ИКАО, 1990 г.), Декларация о мерах по ликвидации международного терроризма (Генеральная Ассамблея ООН, 1994 г.).
Законодатель закрепляет за Министерством внутренних дел РФ обязанность осуществлять «борьбу с терроризмом посредством предупреждения, выявления и пресечения преступлений террористического характера, преследующих корыстные цели». Как можно предположить, такая деятельность требует проведения соответствующих оперативно-следственных и силовых действий. Однако в структуре МВД не предусмотрен специальный антитеррористический центр, который занимался бы всеми вопросами организации и координации деятельности по борьбе с терроризмом и экстремизмом (как, например, Антитеррористический центр в ФСБ). Этими вопросами занимаются различные управления МВД, которые выполняют только те обязанности, которые определяются традиционно решаемыми ими задачами без учета комплексного характера рассматриваемой проблемы в целом, поэтому при осуществлении мер по предупреждению и пресечению террористических и экстремистских проявлений они зачастую действуют разрозненно. Все это снижает эффективность проводимых мероприятий и затрудняет контроль за их реализацией. Четкое разграничение компетенций служб по борьбе с терроризмом и экстремизмом необходимо также между МВД и другими правоохранительными органами. Некоторые упущения законодатель допустил и в главе 3 Федерального закона «О борьбе с терроризмом», которая регламентирует проведение антитеррористической операции: Закон не определяет максимальный временной интервал проведения контртеррористической операции, ничего не сказано и о том, что необходимо предпринять при затягивании операции и перерастании ее в крупномасштабную с привлечением различных подразделений и техники всех силовых структур. В соответствии с п. 6 ст. 6 Федерального закона «О борьбе с терроризмом», предусматривающим возможность создания антитеррористических комиссий на федеральном и региональном уровнях, была образована Федеральная антитеррористическая комиссия и утверждено Положение о ней <4>. Основные задачи этой комиссии — определение стратегических мер борьбы с терроризмом, выявление его причин и условий и поиск путей их устранения, информационное обеспечение такой работы, совершенствование законодательства, касающегося вопросов борьбы с терроризмом и экстремизмом. ——————————— <4> См.: Постановление Правительства РФ от 6 ноября 1998 г. N 1302 «О Федеральной антитеррористической комиссии».
Важным нормативным актом является Постановление Правительства РФ «О мерах по противодействию терроризму» <5>, в соответствии с которым образован межведомственный оперативный штаб и утвержден его состав, куда вошли, в частности, руководители правоохранительных органов. Постановление также указывает на необходимость создания федеральными органами исполнительной власти временных оперативных штабов для защиты населения от терроризма и экстремизма, обязывает правоохранительные органы осуществить комплекс оперативно-розыскных и охранных мероприятий по выявлению и пресечению деятельности различных террористических групп. Особое внимание рекомендуется уделить этническим преступным формированиям, занимающимся незаконным оборотом оружия. ——————————— <5> См.: Постановление Правительства РФ от 15 сентября 1999 г. N 1040 «О мерах по противодействию терроризму».
Глобальные масштабы международного терроризма и экстремизма отводят важную роль в борьбе с ними Интерполу, в структуре которого создана группа антитерроризма (ТЕ-группа). По Указу Президента России <6> было образовано Национальное центральное бюро Интерпола как структурное подразделение МВД России. Каналы Интерпола активно используются для обмена информацией о терроризме и экстремизме. ——————————— <6> См.: Указ Президента РФ от 30 июля 1996 г. N 1113 «Об участии Российской Федерации в деятельности международной организации уголовной полиции — Интерпола».
В рамках СНГ также ведется активная работа по разработке мер противодействия терроризму и экстремизму <7>. ——————————— <7> См.: решение Совета глав государств СНГ от 21 июня 2000 г. «О Программе государств — участников Содружества Независимых Государств по борьбе с международным терроризмом и иными проявлениями экстремизма на период до 2003 года».
Освещая вопрос борьбы с терроризмом и экстремизмом, нельзя не обратить внимание на такую актуальную проблему, как финансирование террористической и экстремистской деятельности со стороны частных лиц, кредитных организаций и даже государств. Ни о какой борьбе (тем более успешной) не может идти речи до того, как будут ограничены финансовые потоки, питающие террористическую и экстремистскую деятельность <8>. ——————————— <8> Змеев М. А. Правовые и социально-политические аспекты проведения контртеррористических операций: Монография. Н. Новгород, 2006. С. 78.
Одной из основных мер по ликвидации международного терроризма и экстремизма признана борьба с их финансированием <9>. ——————————— <9> См.: Международная конвенция о борьбе с финансированием терроризма от 10 января 2000 г.
Уголовная ответственность предусмотрена для любого лица, «если оно любыми методами, прямо или косвенно, незаконно и умышленно предоставляет средства или осуществляет их сбор с намерением, чтобы они использовались, или при осознании того, что они будут использованы, полностью или частично, для совершения: а) какого-либо деяния, представляющего собой преступление согласно сфере применения одного из договоров, перечисленных в приложении, и содержащемуся в нем определению; б) любого другого деяния, направленного на то, чтобы вызвать смерть какого-либо гражданского лица или любого другого лица, не принимающего активного участия в военных действиях в ситуации вооруженного конфликта, или причинить ему тяжкое телесное повреждение, когда цель такого деяния в силу его характера или контекста заключается в том, чтобы запугать население или заставить правительство или международную организацию совершить какое-либо действие или воздержаться от его совершения». Принятие в 1998 г. Федерального закона «О борьбе с терроризмом», по мнению законодателей, должно было разрешить многочисленные проблемы, связанные с организаций контртеррористических операций (КТО). Контртеррористическая операция — это мероприятия, направленные на пресечение террористических акций, обеспечение безопасности физических лиц, обезвреживание террористов, а также на минимизацию последствий террористической акции <10>. ——————————— <10> Змеев М. А. Контртерроризм как государственное противодействие международному терроризму: Монография. Н. Новгород, 2006. С. 25 — 26.
Для непосредственного управления контртеррористической операцией в соответствии с решением Правительства РФ создается оперативный штаб, возглавляемый представителем Федеральной службы безопасности РФ или Министерства внутренних дел РФ, в зависимости от того, компетенция какого федерального органа исполнительной власти будет преобладающей в проведении конкретной контртеррористической операции. Пресечение террористического акта осуществляется силами и средствами органов Федеральной службы безопасности РФ, а также создаваемой группировки сил и средств. В состав группировки сил и средств могут включаться подразделения, воинские части и соединения Вооруженных Сил Российской Федерации, подразделения федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами безопасности, обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах, и других федеральных органов исполнительной власти, а также подразделения органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. КТО — одна из основных тактических форм действий сотрудников ОВД и военнослужащих внутренних войск МВД России по пресечению террористической и экстремистской деятельности. Контртеррористические операции могут иметь разведывательный, спасательный, психологический, силовой и другие аспекты, в том числе: получение информации о деятельности, возможностях и намерениях существующих и потенциальных террористических и экстремистских организаций и групп, обнаружение лагерей; предотвращение террористических акций, задержание или уничтожение террористических и экстремистских групп и ликвидация баз террористических и экстремистских организаций до начала их активных действий; воздействие на определенные группы людей и отдельных лиц с целью вызвать у них такое настроение или поведение, которое способствовало бы достижению цели борьбы с терроризмом и экстремизмом; деморализация террористов и экстремистов, дискредитация террористических и экстремистских организаций и террористических и экстремистских методов в глазах общества и формирование у населения благожелательного отношения к контртеррористической политике государства <11>; обеспечение безопасности граждан, находящихся в зоне совершения террористической акции, проведение эвакуации населения и материальных ценностей; пресечение антигосударственной деятельности, направленной на изменение политического или государственного устройства страны насильственными методами; деблокирование объектов, пресечение совершающейся террористической акции, обезвреживание террористов и экстремистов, сохранение или восстановление на отдельных территориях конституционного строя; захват, разоружение или разгром бандитских формирований, уничтожение баз и лагерей их подготовки, ликвидация боевиков, а также лидеров террористических и экстремистских организаций и групп. ——————————— <11> Сочнев Д. В. Молодежь, правоохранительная система и массовая информация: оптимизация взаимодействия: Монография. Н. Новгород, 2005. С. 267.
Процесс управления контртеррористической операцией включает в себя два комплекса функций: а) подготовку и принятие решения; б) организацию его исполнения. Контртеррористическая операция начинается с момента постановки подразделению задач и включает в себя оценку обстановки; отдачу предварительных распоряжений подчиненным и своим заместителям для принятия решения о подготовке подразделения к выполнению поставленных задач; принятие решения (выбор тактики); отдание боевого приказа (реализация выбранной тактики). Решение на проведение контртеррористической операции является наиболее важным этапом процесса управления операцией <12>. ——————————— <12> См.: Юдин А. В. К вопросу о взаимодействии Вооруженных Сил Российской Федерации и внутренних войск МВД России при защите конституционного строя // Право в Вооруженных Силах. 2005. N 8.
Решение оформляется приказом, в котором указываются, в частности, краткие выводы из оценки обстановки; место, время и цель проведения операции; привлекаемые силы и средства, их исходные позиции и направление (рубежи) действий; задачи группам оперативного построения и их руководителям (указываются на прилагаемой к приказу схеме); порядок взаимодействия; ответственные лица и задачи по всестороннему обеспечению операции; порядок использования боевой техники; месторасположение пункта (пунктов) управления; время и порядок докладов о ходе выполнения задач, а также уточнение порядка применения оружия и спецсредств. Контртеррористическая операция считается оконченной, когда террористическая акция пресечена (прекращена) и ликвидирована угроза жизни и здоровью людей и уничтожению материальных ценностей. Решение об объявлении контртеррористической операции оконченной принимает руководитель оперативного штаба по управлению контртеррористической операцией <13>. ——————————— <13> Змеев М. А. Контртерроризм как государственное противодействие международному терроризму: Монография. Н. Новгород, 2006. С. 48.
Правовое обеспечение антитеррористической деятельности является важнейшей предпосылкой успешного противодействия как внутригосударственному, так и международному терроризму и экстремизму. Основным российским нормативным актом в этой области является Федеральный закон от 25 июля 1998 г. «О борьбе с терроризмом», который определяет правовые и организационные основы борьбы с терроризмом в Российской Федерации, субъектов этой деятельности, основы их взаимодействия, роль иных государственных и негосударственных органов и граждан в противодействии терроризму. Главными принципами борьбы с терроризмом и экстремизмом признаются: законность, приоритет мер предупреждения терроризма и экстремизма, неотвратимость наказания виновных, приоритет защиты прав лиц, подвергающихся опасности в результате террористической акции, минимальные уступки террористу и экстремисту, единоначалие в руководстве привлекаемыми силами и средствами при проведении контртеррористических операций и некоторые другие <14>. Законодательное закрепление принципов борьбы с терроризмом и экстремизмом является очень важным, поскольку именно этот вид преступления может спровоцировать применение излишне жестоких государственных мер, отступление от законности, способное подорвать доверие к государству, т. е. вызвать эффект, противоположный ожидаемому. ——————————— <14> См.: Федеральный закон РФ от 25 июля 1998 г. N 130-ФЗ «О борьбе с терроризмом».
