(Арсланов И. М.) («Российский следователь», 2007, N 23)
ХОЗЯЙСТВЕННАЯ КОМПЕТЕНЦИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СУБЪЕКТОВ ЕСТЕСТВЕННЫХ МОНОПОЛИЙ
И. М. АРСЛАНОВ
В основных сферах производственно-хозяйственной деятельности топливно-энергетического комплекса функционируют самые крупные в России хозяйствующие субъекты — РАО «ЕЭС России», ОАО «Газпром», ОАО «АК «Транснефть», ОАО «АК «Транснефтепродукт». Основные виды деятельности этих субъектов (услуги по передаче электроэнергии, услуги по транспортировке нефти, нефтепродуктов, газа) отнесены к естественно-монопольным. Эти обстоятельства обусловливают существенную специфику правового положения хозяйствующих субъектов, осуществляющих предпринимательскую деятельность в условиях естественной монополии. Специфика связана, во-первых, со значимостью результатов деятельности этих хозяйствующих субъектов для экономики в целом. Во-вторых, с экономической ролью хозяйствующих субъектов топливно-энергетического комплекса связана их социальная ответственность за результаты. В-третьих, процедуры создания, порядок осуществления хозяйственной (предпринимательской) деятельности и прекращения субъектов естественных монополий попадают в сферу государственного регулирования. Сказанное с очевидностью свидетельствует о необходимости четкой правовой регламентации статуса субъектов естественных монополий. К сожалению, правовое регулирование отстает от объективно существующих потребностей экономики в целом и в обеспечении хозяйственной деятельности субъектов естественных монополий в частности. Результаты этого проявляются в плохом качестве правовых актов, возникновении проблем в правоприменительной практике, что, в свою очередь, влияет на эффективность хозяйственной (экономической) деятельности. Правовые вопросы создания, функционирования, государственного регулирования деятельности хозяйствующих субъектов естественных монополий топливно-энергетического комплекса пока не имеют достаточной научной разработки. В правовой доктрине по вопросу о правосубъектности юридического лица сложилось достаточно определенное представление. Под правосубъектностью юридического лица понимается наличие у него качеств субъекта права, т. е. правоспособности и дееспособности <1>. Различают общую и специальную правоспособность. Общая правоспособность означает возможность для субъекта права иметь любые гражданские права и обязанности, необходимые для осуществления любых видов деятельности. Специальная правоспособность предполагает наличие лишь таких прав и обязанностей, которые соответствуют целям деятельности и прямо закреплены в учредительных документах юридического лица. ——————————— <1> См.: Гражданское право: Учебник. Часть 1 / Под ред. А. П. Сергеева, Ю. К. Толстого. М.: Проспект, 1997. С. 119.
В соответствии с доктриной предпринимательского права субъектами предпринимательского права являются носители хозяйственных прав и обязанностей, обладающие определенными признаками. В основном выделяются следующие признаки: 1) регистрация в установленном порядке или легитимация иным образом; 2) наличие хозяйственной компетенции; 3) наличие обособленного имущества; 4) самостоятельная имущественная ответственность <2>. ——————————— <2> См.: Ершова И. В. Предпринимательское право: Учебник. М.: Юриспруденция, 2003. С. 37; Мартемьянов В. С. Хозяйственное право. Т. 1. Общие положения: Курс лекций. М.: БЕК, 1994. С. 190.
Хозяйственная компетенция как необходимый элемент правосубъектности означает совокупность прав, которыми наделен субъект в соответствии с законом и учредительными документами, а в некоторых случаях — на основании лицензии. Это — возможность осуществления субъектом определенных видов предпринимательской деятельности, совершения сделок. Выделяются общая, ограниченная, специальная и исключительная компетенции. Общая компетенция дает возможность субъектам иметь права и нести обязанности, необходимые для осуществления любых видов предпринимательской деятельности, не запрещенных законом. Общей компетенцией обладают коммерческие организации, за исключением унитарных предприятий и иных видов организаций, оговоренных законом (ст. 49 ГК РФ). Субъект как носитель общей компетенции имеет право самостоятельно ограничить ее в учредительных документах. В этом случае говорят об ограниченной компетенции. Некоторые субъекты предпринимательского права закон наделяет специальной компетенцией, т. е. они могут иметь права, соответствующие целям деятельности, предусмотренным в уставе, и нести связанные с этой деятельностью обязанности. Специальной компетенцией обладают унитарные предприятия, а также некоммерческие организации. Исключительной компетенцией обладают субъекты, избравшие для себя такой вид деятельности, при ведении которой законодателем установлен запрет на осуществление каких-либо иных видов предпринимательской деятельности. Хозяйственная компетенция субъектов ограничивается сложившейся практикой лицензирования. В соответствии со ст. 49 ГК РФ отдельными видами деятельности, перечень которых определяется законом, предприниматели могут заниматься только после получения специального разрешения (лицензии). Право лица осуществлять деятельность, на занятие которой необходимо получение лицензии, возникает с момента получения такой лицензии или с указанной в ней даты и прекращается по истечении срока ее действия, если иное не установлено законом или иными правовыми актами. В целом в сфере осуществления предпринимательской деятельности правосубъектность характеризуется достаточно большой спецификой. Совершенно правильно отмечает В. С. Якушев, что общественное образование, наделенное статусом юридического лица, становится участником различных видов общественных связей, и его правосубъектность носит поэтому многоотраслевой характер, поскольку оно реально выступает субъектом различных отраслей права <3>. Через статус юридического лица такое образование становится носителем гражданской, административной, финансовой, трудовой и ряда других правосубъектностей, в совокупности создающих его правовой образ. В зависимости от целей и задач, выполняемых юридическим лицом, определяющее значение в его правовом статусе приобретает та или иная правосубъектность. ——————————— <3> См.: Якушев В. С. Институт юридического лица в теории, законодательстве и на практике // Антология уральской цивилистики. 1925 — 1989. М.: Статут, 2001. С. 402.
В юридической науке отмечается также еще одна специфика, заключающаяся в том, что всякий хозяйствующий субъект участвует как в отношениях, связанных с осуществлением хозяйственной (предпринимательской) деятельности, так и с ее регулированием <4>. Между тем включение частноправовых норм о предпринимательстве в Гражданский кодекс РФ привело к тому, что правосубъектность указанных субъектов трактуется только как гражданская без учета их участия в отношениях, связанных с регулированием хозяйственной деятельности, которые гражданским законодательством не охватываются. ——————————— <4> См.: Лаптев В. В. Современные проблемы предпринимательского (хозяйственного) права // Предпринимательское право в XXI веке: преемственность и развитие. М.: МЗ-Пресс, 2002. С. 11 — 12.
Правоспособность хозяйствующих субъектов естественных монополий топливно-энергетического комплекса имеет достаточно большую специфику по сравнению с общей правосубъектностью юридического лица. Наряду с общими видами деятельности, осуществляемыми любым акционерным обществом, рассматриваемые нами субъекты выполняют специальные виды деятельности, которые, во-первых, относятся к естественно-монопольным сферам хозяйственной деятельности, регулируемым государством, а во-вторых, для их осуществления требуется получение специальных разрешений. Рассмотрим права и обязанности хозяйствующих субъектов естественных монополий ТЭКа в целях определения хозяйственной компетенции. Как известно, к естественно-монопольным видам деятельности относятся: — транспортировка нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам; — транспортировка газа по трубопроводам; — услуги по передаче электрической энергии; услуги по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике. Хозяйствующие субъекты, осуществляющие перечисленные виды деятельности, включаются в реестр субъектов естественных монополий в топливно-энергетическом комплексе и на транспорте в соответствии с Положением, утвержденным Постановлением ФЭК от 26 ноября 2002 г. N 81 <5>. ——————————— <5> См.: Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2003. N 10.
В соответствии с п. 20 названного Положения включение хозяйствующего субъекта в реестр осуществляется решением соответствующего Правления ФЭК России на основании анализа видов деятельности, осуществляемых хозяйствующим субъектом в сферах, указанных в п. 3 Положения, и рынка товаров (услуг), в условиях которого осуществляет свою деятельность хозяйствующий субъект. В случае если результаты указанного анализа свидетельствуют об осуществлении данным хозяйствующим субъектом видов деятельности в сферах, указанных в п. 3 Положения в условиях естественной монополии, на заседание соответствующего Правления ФЭК России в установленном порядке выносится вопрос о включении хозяйствующего субъекта в реестр. Основные виды деятельности хозяйствующих субъектов естественных монополий топливно-энергетического комплекса подлежат лицензированию. В связи с этим правоспособность ограничивается специальным законодательством о лицензировании. Лицензирование деятельности по эксплуатации взрывоопасных производственных объектов осуществляется Федеральной службой по технологическому надзору. Лицензионными требованиями и условиями при осуществлении деятельности по эксплуатации взрывоопасных производственных объектов являются: а) соблюдение требований законодательства Российской Федерации в области промышленной безопасности; б) соблюдение установленного порядка предоставления сведений, необходимых для ведения государственного реестра опасных производственных объектов; в) обеспечение проведения экспертизы промышленной безопасности в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации в области промышленной безопасности; г) наличие декларации промышленной безопасности опасных производственных объектов в установленных законодательством Российской Федерации случаях; д) организация и осуществление производственного контроля за соблюдением требований промышленной безопасности на взрывоопасном производственном объекте и др. Специфика хозяйственной деятельности состоит также в том, что организации, осуществляющие деятельность по транспортировке нефти и нефтепродуктов, должны разрабатывать мероприятия, направленные на поддержание в состоянии постоянной готовности к ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов в соответствии с Основными требованиями к разработке планов по предупреждению и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов (утв. Постановлением Правительства РФ от 21 августа 2000 г. N 613). В результате анализа законодательного и нормативного регламентирования декларирования промышленной безопасности, а также опыта разработки и экспертизы деклараций рекомендованы следующие принципы декларирования организаций, эксплуатирующих опасные производственные объекты магистрального трубопроводного транспорта: — при идентификации опасных производственных объектов, подлежащих декларированию промышленной безопасности, необходимо руководствоваться принятым административным делением организации и особенностями территориального расположения трубопровода (например, для нефтепроводных систем наиболее приемлемым является деление на районные нефтепроводные управления); — при анализе опасностей и риска линейных частей магистральных трубопроводов рекомендовано выделять для более детального рассмотрения опасные участки, аварии на которых наиболее вероятны или отличаются наибольшей тяжестью последствий. На основе приведенных выводов специалистов, на наш взгляд, необходимо в Правила регистрации объектов в государственном реестре опасных производственных объектов внести соответствующие корректировки, особенно в положения об идентификации опасных производственных объектов. Техническое регулирование — это правовое регулирование отношений в области установления, применения и исполнения обязательных требований к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, а также в области установления и применения на добровольной основе требований к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнению работ или оказанию услуг и правовое регулирование отношений в области оценки соответствия. К документам в области стандартизации, используемым на территории Российской Федерации, относятся: национальные стандарты; правила стандартизации, нормы и рекомендации в области стандартизации; применяемые в установленном порядке классификации, общероссийские классификаторы технико-экономической и социальной информации; стандарты организаций. В соответствии с положениями нового Закона «О техническом регулировании» важнейшей задачей для хозяйствующих субъектов естественных монополий топливно-энергетического комплекса является разработка локальных нормативных правовых актов-стандартов организаций, обязательных для применения всеми работниками организации, их утвердившей. Важнейшей частью хозяйственной деятельности субъектов естественных монополий является также организация производственного контроля за соблюдением требований промышленной безопасности на опасных производственных объектах. Производственный контроль осуществляется в соответствии с Методическими рекомендациями РД 04-355-00 (утв. Приказом Госгортехнадзора РФ от 26 апреля 2000 г. N 49). Каждая эксплуатирующая организация в соответствии с Правилами организации производственного контроля разрабатывает положение о производственном контроле с учетом применяемой технологии и технических особенностей эксплуатируемых опасных производственных объектов. Положение о производственном контроле утверждается руководителем эксплуатирующей организации при обязательном согласовании с территориальным органом Федеральной службы технологического надзора, а в отношении эксплуатирующих организаций, подведомственных федеральным органам исполнительной власти, которым в установленном порядке предоставлено право осуществлять в пределах своих полномочий отдельные функции нормативно-правового регулирования, специальные разрешительные, контрольные или надзорные функции в области промышленной безопасности, также с этими федеральными органами исполнительной власти. В связи с тем что хозяйственная деятельность субъектов естественных монополий связана с эксплуатацией опасных производственных объектов, в процессе осуществления такой деятельности присутствует повышенный предпринимательский риск, в частности вероятность причинения вреда жизни или здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде. Кроме того, состояние нефтегазовых трубопроводов является источником существования высокого уровня техногенного риска в РФ. Надо отметить и такую специфичную сторону хозяйственной (производственной) деятельности субъектов естественных монополий топливно-энергетического комплекса. Специальные Требования по предотвращению гибели объектов животного мира при осуществлении производственных процессов, а также при эксплуатации транспортных магистралей, трубопроводов, линий связи и электропередачи (утв. Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1996 г. N 997) регламентируют производственную деятельность в целях предотвращения гибели объектов животного мира, обитающих в условиях естественной свободы, в результате изменения среды обитания и нарушения путей миграции, а также строительства промышленных и других объектов, добычи, переработки и транспортировки сырья. Юридические и физические лица, действующие во всех сферах производства, обязаны своевременно информировать специально уполномоченные государственные органы по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания о случаях гибели животных при осуществлении производственных процессов, а также при эксплуатации транспортных магистралей, трубопроводов, линий связи и электропередачи. Специфика хозяйственной компетенции субъектов естественных монополий проявляется и в том, что государством регулируются ценообразование на услуги субъектов естественных монополий, и определение потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию, а также установление минимального уровня обеспечения в случае невозможности удовлетворения в полном объеме потребностей в товаре (услугах), производимом субъектом естественной монополии. Изложенные обстоятельства влияют на полномочия органов управления хозяйствующих субъектов естественных монополий топливно-энергетического комплекса, так как полномочия в этих случаях должны осуществляться в соответствии с названными правовыми актами. В связи с этим в учредительных документах хозяйствующих субъектов естественных монополий должны содержаться указания на то, что полномочия органов управления определяются также в соответствии с правовыми актами, регламентирующими деятельность субъектов естественных монополий. Хозяйственная компетенция органов управления определяется в соответствии с законом, иными правовыми актами и учредительными документами. Необходимость включения такого положения в содержание учредительных документов, на наш взгляд, прямо вытекает из положений ст. 53 ГК РФ, в которой установлено, что юридическое лицо приобретает гражданские права и принимает на себя гражданские обязанности через свои органы, действующие в соответствии с законом, иными правовыми актами и учредительными документами.
