ОСОБЕННОСТИ НЕСОСТОЯТЕЛЬНОСТИ (БАНКРОТСТВА) СУБЪЕКТОВ ЕСТЕСТВЕННЫХ МОНОПОЛИЙ ТОПЛИВНО — ЭНЕРГЕТИЧЕСКОГО КОМПЛЕКСА <*>
В. В. ВИТРЯНСКИЙ
——————————— <*> Комментарий к Федеральному закону от 24.06.99 N 122-ФЗ «Об особенностях несостоятельности (банкротства) субъектов естественных монополий топливно — энергетического комплекса».
В. В. Витрянский, доктор юридических наук.
С 1 июля 1999 г. вступил в действие Федеральный закон «Об особенностях несостоятельности (банкротства) субъектов естественных монополий топливно — энергетического комплекса», принятый Государственной Думой 4 июня 1999 г. <*> ——————————— <*> См. с. 64. Далее — Закон об особенностях банкротства субъектов ТЭК, Закон.
Принятие такого законодательного акта предусматривалось Федеральным законом «О несостоятельности (банкротстве)» (ст. 189). Необходимость установления на законодательном уровне специальных правил, регулирующих особенности банкротства субъектов естественных монополий, диктуется их особым положением среди участников имущественного оборота: субъекты естественных монополий действуют в тех сферах товарного рынка, где отсутствует конкуренция товаропроизводителей, и в этом смысле они являются незаменимыми. Применение к ним «общей мерки» банкротства наравне с другими участниками имущественного оборота, в том числе в части критериев и признаков несостоятельности, может привести к катастрофическим последствиям в целом для российской экономики. Новым Законом охватываются правоотношения, связанные с несостоятельностью (банкротством) должников в наиболее важных сферах деятельности субъектов естественных монополий: транспортировка нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам; транспортировка газа по трубопроводам; услуги по передаче электрической и тепловой энергии, объединяемых понятием «естественная монополия в топливно — энергетическом комплексе» (далее — ТЭК). Вместе с тем Закон об особенностях банкротства субъектов ТЭК выходит за рамки круга субъектов естественных монополий ТЭК, определенные Федеральным законом «О естественных монополиях» <*> (ст. 3 — 4), и распространяет свое действие на другие организации ТЭК, при условии, что их основная деятельность связана с производством электрической, тепловой энергии и добычей природного газа, при осуществлении которой сумма выручки от реализации производимых товаров, работ, услуг превышает 70 процентов от общей суммы выручки. Другое обязательное условие — наличие у этих организаций имущества, обеспечивающего непрерывный производственный процесс снабжения потребителей топливно — энергетическими ресурсами (так называемый единый производственно — технологический комплекс). А применение каких-либо процедур банкротства в отношении атомных электростанций вовсе исключено. ——————————— <*> СЗ РФ. 1995. N 34. Ст. 3426.
Основные особенности несостоятельности (банкротства) субъектов естественных монополий ТЭК, предусмотренные законом и имеющие значение для арбитражно — судебной практики по разрешению соответствующих споров, касаются критериев и признаков банкротства, требований к арбитражным управляющим, оснований возбуждения дел о банкротстве должников и порядка их рассмотрения, проведения процедур несостоятельности. Следует также подчеркнуть, что установленные Законом об особенностях банкротства субъектов ТЭК специальные правила, регламентирующие указанные особенности несостоятельности (банкротства) субъектов естественных монополий, имеют приоритет над соответствующими нормами Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)», который подлежит применению в субсидиарном порядке.
Критерии и признаки несостоятельности
Как известно, по общему правилу, касающемуся всех категорий должников — юридических лиц, организация (юридическое лицо) считается неспособной удовлетворить требования кредиторов по денежным обязательствам или исполнить обязанность по уплате обязательных платежей, если соответствующие обязанности не исполнены в течение трех месяцев с наступления даты их исполнения. В основе понятия «банкротство» лежит презумпция, согласно которой участник имущественного оборота (юридическое лицо), не оплачивающий полученные им от контрагентов товары, работы, услуги, а также не уплачивающий налоги и иные обязательные платежи в течение определенного срока (более трех месяцев), не способен погасить свои обязательства перед кредиторами (п. 2 ст. 3 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)»). Закон об особенностях банкротства субъектов ТЭК исходит из иных критериев несостоятельности: должник считается неспособным удовлетворить требования кредиторов по денежным обязательствам и (или) исполнить обязанность по уплате обязательных платежей, если соответствующие обязательства и (или) обязанность не исполнены им в течение шести месяцев с момента наступления даты их исполнения и сумма кредиторской задолженности превышает балансовую стоимость имущества должника, в том числе права требования (ст. 2). Таким образом, в отношении этой категории должников восстановлено действие принципа «неоплатности», когда в основе несостоятельности лежит превышение кредиторской задолженности над имуществом должника. Учитывая, что соотношение дебиторской и кредиторской задолженности у субъектов естественных монополий, как правило, складывается не в пользу последней, можно с большой степенью вероятности предположить, что судебные дела о банкротстве таких должников станут редким явлением. Однако нельзя не видеть и «оборотную сторону медали»: длительное время не расплачиваясь с кредиторами и не испытывая при этом страха приближающегося банкротства, должник может попасть в ситуацию, когда исполнение судебных решений по искам кредиторов о взыскании задолженности потребует обращения взыскания на имущество, в том числе входящее в единый производственно — технологический комплекс субъекта естественной монополии (трубопроводы, энергоустановки, турбины и т. п.), при отсутствии возможности получить «спасательный круг» в виде одной из реабилитационных процедур несостоятельности (например, внешнего управления). В целях избежания такой опасности в свое время предлагалось при определении наличия (или отсутствия) критериев банкротства сравнивать сумму кредиторской задолженности не со всем имуществом субъекта естественной монополии, а с той его частью, которая не входит в состав единого производственно — технологического комплекса. К сожалению, это положение «выпало» из законопроекта на одной из стадий его принятия. Быть может, некоторой компенсацией (довольно слабой) этой потери послужит норма, согласно которой, в случае если на основании решения суда обращено (?!) взыскание на имущество субъекта естественной монополии, входящее в состав единого производственно — технологического комплекса, руководитель должника в течение десяти дней с момента получения решения суда об обращении взыскания на указанное имущество обязан обратиться в арбитражный суд с заявлением о банкротстве должника (п. 1 ст. 3 Закона).
Процессуальные особенности
Прежде всего необходимо отметить, что Закон об особенностях банкротства субъектов ТЭК (ст. 6) значительно поднял порог подведомственности дел о банкротстве этой категории должников: заявление о признании должника банкротом может быть принято арбитражным судом лишь в том случае, если требования к должнику в совокупности составляют не менее пятидесяти тысяч минимальных размеров оплаты труда и указанные требования не погашены в течение шести месяцев. Значительно ужесточены и требования, предъявляемые к кредиторам, инициирующим дело о банкротстве субъекта естественной монополии в арбитражном суде: кредитор, обращающийся в арбитражный суд с заявлением о банкротстве должника, должен приложить к своему заявлению либо решение суда о взыскании соответствующей задолженности, либо доказательства, свидетельствующие о признании его требований должником (например, положительный ответ на претензию), либо документы с исполнительной надписью нотариуса. Иными словами, кредитор должен доказать, что он, действуя добросовестно, пытался получить с должника задолженность в обычном порядке, а теперь обращается с заявлением о банкротстве должника, имея к нему обоснованные, установленные судом или подтвержденные бесспорными документами требования. Расширен круг лиц, участвующих в деле о банкротстве должника — субъекта естественной монополии ТЭК: в их число вошли орган управления топливно — энергетическим комплексом, а также органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации и местного самоуправления по месту нахождения должника (ст. 7 Закона). Закон о банкротстве субъектов ТЭК придает определенное правовое значение действиям должника по обжалованию актов соответствующих органов исполнительной власти в части утверждения тарифов (цен) на электрическую и тепловую энергию, газ, на перекачку нефти и транспортировку газа, предшествовавшим возбуждению дела о банкротстве, а также величине дебиторской задолженности со стороны потребителей, снабжение которых в соответствии с законодательством не подлежит ограничению или прекращению либо осуществляется в обязательном порядке. Сведения о соответствующих исках и о размере задолженности таких потребителей должны включаться должником в отзыв на заявление кредитора о банкротстве должника (ст. 9). Дело в том, что в соответствии со статьей 6 Федерального закона «О естественных монополиях» к субъектам естественных монополий применяются специальные методы регулирования их деятельности, суть которых как раз и состоит в установлении тарифов (цен) на производимые ими товары, работы и услуги, а также в определении потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию, и потребителей, в отношении которых не допускается ухудшение их обеспечения топливно — энергетическими ресурсами ниже определенного минимального уровня. Данное обстоятельство безусловно подлежит учету при рассмотрении дел о банкротстве субъектов естественных монополий ТЭК. В связи с этим становится понятным положение, содержащееся в пункте 2 статьи 10 Закона об особенностях банкротства субъектов ТЭК, согласно которому в случае, если должником (до принятия заявления о его банкротстве арбитражным судом) было подано исковое заявление в суд, арбитражный суд о признании недействительным акта органа исполнительной власти, установившего заниженные тарифы (цены) на товары, работы или услуги субъекта естественной монополии, производство по делу о банкротстве подлежит приостановлению до принятия соответствующего судебного акта по указанному исковому заявлению. После принятия такого судебного акта производство по делу о банкротстве должно быть возобновлено. Однако необходимо учитывать, что признание акта органа исполнительной власти недействительным может служить дополнительным к указанным в статье 51 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» основанием принятия решения об отказе в признании должника банкротом. Такое решение принимается арбитражным судом, в частности, если им будет установлено, что причиной неплатежеспособности субъекта естественной монополии послужили неправильно установленные тарифы (цены) на его товары, работы, услуги (ст. 11 Закона).
Особые требования к арбитражным управляющим
Как уже отмечалось, Закон об особенностях банкротства субъектов ТЭК предъявляет дополнительные требования к кандидатурам арбитражных управляющих по делам о банкротстве соответствующих должников. Арбитражным управляющим (временным, внешним, конкурсным) может быть назначено только такое физическое лицо, которое имеет опыт работы в соответствующих организациях топливно — энергетического комплекса. Кроме того, необходимо учитывать, что по делу о банкротстве субъекта естественной монополии ТЭК управляющий действует на основании не только лицензии арбитражного управляющего, но и аттестата, выданного уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти в области ТЭК. Таким образом, круг лиц, которые могут быть назначены арбитражными управляющими, ограничен профессионалами, имеющими специальную подготовку. Этот круг еще более сужается, когда речь идет о назначении внешнего управляющего для осуществления мер по восстановлению платежеспособности должника в рамках процедуры внешнего управления. Теперь подбор кандидатуры внешнего управляющего и его представление арбитражному суду возложены на федеральный орган исполнительной власти в области ТЭК, уполномоченный Правительством Российской Федерации (ст. 15 Закона). Указанной кандидатуре отдается безусловный приоритет: общий порядок назначения внешних управляющих, где преимуществом пользуется кандидатура, одобренная собранием кредиторов (ст. 71 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)»), может быть применен только в том случае, если кандидатура внешнего управляющего не представлена соответствующим федеральным органом власти.
Особенности проведения отдельных процедур банкротства
Содержащиеся в Законе об особенностях банкротства субъектов ТЭК специальные правила в той или иной степени касаются всех процедур банкротства, за исключением мирового соглашения. В отношении процедуры наблюдения законодатель посчитал необходимым ужесточить требования, предъявляемые к порядку принятия первым собранием кредиторов решения об обращении в арбитражный суд с ходатайством о признании должника банкротом. Для принятия такого решения собранию необходимо набрать три четверти от общего числа голосов кредиторов. Кроме того, несмотря на наличие такого решения собрания кредиторов, представление органами исполнительной власти и местного самоуправления ходатайства о введении внешнего управления делает для арбитражного суда обязательным принятие определения о введении внешнего управления (ст. 12 Закона). Применительно к таким процедурам, как внешнее управление и конкурсное производство, специальные правила, установленные Законом, направлены главным образом на обеспечение сохранности и целостности имущества субъекта естественной монополии ТЭК, составляющего его единый производственно — технологический комплекс. Этим целям, в частности, служат положения, ограничивающие полномочия внешнего управляющего по распоряжению имуществом должника в период внешнего управления: последний ни при каких условиях не вправе отчуждать имущество, входящее в единый производственно — технологический комплекс должника. Более того, не допускаются перепрофилирование или закрытие производства, связанного с функционированием единого производственно — технологического комплекса, а также любые иные меры по восстановлению платежеспособности должника, не отвечающие требованиям его безопасного функционирования (статьи 17 и 19 Закона). Сделки по отчуждению имущества должника — субъекта естественной монополии ТЭК, входящего в состав единого производственно — технологического комплекса, совершенные после возбуждения дела о банкротстве (в период наблюдения — должником, при внешнем управлении — внешним управляющим), а также самим должником в течение шести месяцев, предшествовавших подаче заявления о признании должника банкротом, в соответствии со статьей 18 Закона могут быть признаны недействительными на основании решения арбитражного суда. Данное положение Закона содержит в себе некоторые неясные моменты и оставляет место для различного толкования. Прежде всего, надо бы различать сделки, совершенные с соответствующим имуществом после возбуждения дела о банкротстве, и сделки, совершенные за шесть месяцев до этого момента. В первом случае при наличии императивной нормы, запрещающей внешнему управляющему отчуждать имущество должника, входящего в состав единого производственно — технологического комплекса, мы должны признать, что сделки, нарушающие этот запрет (совершенные в период внешнего управления), являются ничтожными (то есть недействительными независимо от решения суда). Однако Закон не содержит аналогичного запрета в отношении сделок, совершаемых в период наблюдения (до введения внешнего управления). Следовательно, в этих случаях подлежат применению общие правила, предусмотренные Федеральным законом «О несостоятельности (банкротстве)», в частности пунктом 2 статьи 58, согласно которому органы управления должника могут совершать сделки, связанные с распоряжением имуществом должника, при условии получения предварительного согласия временного управляющего относительно сделок с недвижимостью либо с иным имуществом, стоимость которого превышает десять процентов балансовой стоимости активов должника. Видимо, учитывая не только «букву», но и «дух» Закона, можно было бы признать, что такие сделки являются оспоримыми и для признания их недействительными арбитражный суд должен располагать доказательствами, подтверждающими, что отчужденное имущество входило в состав единого производственно — технологического комплекса. Во втором случае, когда речь идет о сделках, совершенных с указанным имуществом за шесть месяцев до возбуждения дела о банкротстве должника, такие сделки, конечно же, являются оспоримыми. Признание их недействительными возможно лишь в том случае, если будет доказано, что контрагент должника в сделке, совершая ее, знал или должен был знать о том, что должник находится в состоянии неплатежеспособности. В противном случае (если это не будет доказано) данный контрагент окажется в положении добросовестного приобретателя, у которого нельзя отобрать полученное имущество, в том числе и в порядке реституции по недействительной сделке. Еще одна неточность обнаруживает себя в положении о том, что сделка по отчуждению имущества, входящего в состав единого производственно — технологического комплекса, «может быть признана недействительной на основании решения арбитражного суда». Дело в том, что споры о признании сделок недействительными рассматриваются не в рамках дела о банкротстве, а в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством, и если в качестве контрагента по сделке выступает физическое лицо, рассмотрение дела о недействительности такой сделки относится к компетенции судов общей юрисдикции. Вернемся, однако, к положениям Закона, направленным на обеспечение сохранности и целостности единого производственно — технологического комплекса субъекта естественной монополии. Эта задача решается и применительно к конкурсному производству. Имущество, входящее в единый производственно — технологический комплекс должника, признанного банкротом, может быть продано конкурсным управляющим только по конкурсу путем выставления его на торги единым лотом. Причем обязательными условиями конкурса должно быть обеспечение сохранения единого производственно — технологического комплекса в соответствии с его целевым назначением, а также наличие у покупателя лицензии на осуществление соответствующего вида деятельности (ст. 20 Закона). Другую группу специальных правил, устанавливающих особенности банкротства субъектов естественных монополий, объединяет идея сохранения на протяжении всех процедур банкротства и по их окончании договорных обязательств субъектов ТЭК перед потребителями, в отношении которых действуют нормы, не допускающие ограничения или прекращения снабжения их топливно — энергетическими ресурсами. Именно по этим причинам существенно ограничены (например, по сравнению со ст. 77 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)») правомочия внешнего управляющего по отказу от исполнения договоров должника: внешний управляющий лишен возможности отказываться от исполнения договоров энергоснабжения, поставки газа, транспортировки или распределения газа, нефти и нефтепродуктов, заключенных с потребителями, снабжение которых не подлежит ограничению или прекращению, в том числе на основе международных договоров Российской Федерации (п. 2 ст. 16 Закона). Эта идея проводится и применительно к конкурсному производству после объявления должника — субъекта естественной монополии ТЭК банкротом. Одним из обязательных условий участия в конкурсе по продаже имущества должника (единого производственно — технологического комплекса) является согласие покупателя принять на себя обязательства должника по договорам энергоснабжения, поставки газа, транспортировки или распределения газа, нефти или нефтепродуктов (ст. 20 Закона). В Законе об особенностях банкротства субъектов ТЭК более рельефно, нежели в Федеральном законе «О несостоятельности (банкротстве)», просматривается его реабилитационная направленность. В этих целях, в частности, значительно увеличены сроки внешнего управления; первоначально эта процедура вводится арбитражным судом на срок не более полутора лет, впоследствии она может быть продлена до пяти лет. Продление срока осуществляется арбитражным судом по ходатайству не только собрания кредиторов, но и соответствующих органов государственной власти и местного самоуправления, а также внешнего управляющего. Кроме того, если должник является градообразующей организацией, срок внешнего управления может быть продлен и до десяти лет под поручительство субъекта Российской Федерации или муниципального образования (ст. 14 Закона). Чрезвычайно важно, что в осуществлении государственной политики в области несостоятельности (банкротства) наряду с государственным органом по делам о банкротстве и финансовому оздоровлению будет участвовать и орган федеральной исполнительной власти, осуществляющий управление топливно — энергетическим комплексом (ст. 5 Закона). И, наконец, несколько слов о влиянии нового Закона на судьбу ранее возбужденных дел о банкротстве субъектов естественных монополий ТЭК. По предложению Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации Федеральный закон «Об особенностях несостоятельности (банкротства) субъектов естественных монополий топливно — энергетического комплекса» введен в действие с обратной силой и подлежит применению арбитражными судами при рассмотрении дел о банкротстве независимо от того, когда арбитражным судом было принято заявление о признании субъекта естественной монополии ТЭК банкротом. Более того, в Законе имеется прямое указание о прекращении производства по делам, возбужденным до его вступления в силу (до 1 июля 1999 г.), если должники по таким делам не обладают установленными указанным Законом признаками банкротства, а именно: наличие задолженности на сумму более пятидесяти тысяч минимальных размеров оплаты труда; задержка уплаты долга или обязательных платежей на срок свыше шести месяцев; превышение общей суммы кредиторской задолженности и недоимок по обязательным платежам над балансовой стоимостью имущества должника.
