(Гусев А. В.) («Российский юридический журнал», 2012, N 6)
ГОСУДАРСТВЕННАЯ ГРАЖДАНСКАЯ СЛУЖБА: СОЧЕТАНИЕ ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫХ И ЧАСТНОПРАВОВЫХ НАЧАЛ
А. В. ГУСЕВ
Гусев Андрей Владимирович, доктор юридических наук, профессор кафедры социального права, государственной и муниципальной службы Уральской государственной юридической академии (Екатеринбург).
Приведен обзор взглядов ученых на природу частного и публичного в гражданской службе. Рассматриваются гражданская служба как профессия, трудовые отношения на гражданской службе, оказание государственных услуг на гражданской службе.
Ключевые слова: публичность государственной гражданской службы, государственная служба как деятельность, государственная гражданская служба как наемный труд, профессионализм на государственной службе, публичная власть, государственные услуги.
State civil service: a combination of public and private law beginnings A. V. Gusev
The review of the views of the scientists on the nature of private and public in civil service is made. The civil service as a profession, labour relations at the civil service, delivery of government services in the civil service are considered.
Key words: state civil service publicity, state service as an activity, state civil service as hired labour, professionalism in the state service, public authority, public services.
Государственная гражданская служба может быть исследована с различных позиций: как общественно-политическая, социологическая, организационно-управленческая или правовая категория, в философском, политологическом, социологическом, сравнительно-историческом, юридическом аспектах. В российской юридической науке государственная гражданская служба рассматривается также в нескольких значениях: как вид деятельности и система органов, как совокупность общественных отношений и политико-правовой институт. Разнообразие подходов к государственной гражданской службе объясняется многогранностью этого явления, что создает возможность его исследования несколькими отраслевыми юридическими науками: конституционным, административным и трудовым правом. В названных науках были выработаны различные подходы к государственной гражданской службе. В науке конституционного права государственная служба воспринимается как одна из форм осуществления публичной власти <1>. В науке административного права на первом плане находятся управленческие аспекты государственной службы: государственная гражданская служба предстает с этих позиций в качестве одного из средств государственного управления, понимаемого как властное упорядочивающее (организующее) воздействие субъектов управления (государства, его органов и должностных лиц) на объекты управления (общество в целом, разнородные социальные образования и конкретных членов общества). Гражданской службе при этом отводится роль инструмента, с помощью которого реализуются полномочия государственных органов, выполняются задачи и функции государства <2>. В науке трудового права, предметом исследования которой выступают проблемы правового регулирования общественного труда, государственная гражданская служба рассматривается как специфическая разновидность служебной трудовой деятельности <3>. ——————————— <1> См., например: Авакьян С. А. Конституционное право России: Учеб. курс: В 2 т. М., 2007. Т. 1. С. 21; Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник. М., 2009. С. 346 — 349; Габричидзе Б. Н., Чернявский А. Г. Конституционное право России: Учебник. М., 2007. С. 388; Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России: Учебник. М., 2009. С. 353; Конституционное право России: Учебник / Под ред. А. Н. Кокотова, М. И. Кукушкина. М., 2008. С. 331. <2> Атаманчук Г. В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика. М., 2002. С. 113; Государственная служба Российской Федерации: основы управления персоналом / Под ред. В. П. Иванова. М., 2003; Государственная служба: Учебник. М.; Ростов н/Д, 2004. С. 18 — 26; Гришковец А. А. Проблемы правового регулирования и организации государственной службы в Российской Федерации: Дис. … д-ра юрид. наук. М., 2004; Дякина И. А. Служебное право как комплексная отрасль права: Дис. … д-ра юрид. наук. Ростов н/Д, 2007; Казанцев Н. М. Публично-правовое регулирование государственной службы (институционно-функциональный анализ): Дис. … д-ра юрид. наук. М., 2000; Крылова Е. Г. Формирование системы государственной службы Российской Федерации в контексте реализации концепции правового государства: Дис. … д-ра юрид. наук. М., 2009; Овсянко Д. Н. Административно-правовые проблемы государственной службы в РФ: Дис. в виде науч. докл. … д-ра юрид. наук. М., 1998; Старилов Ю. Н. Государственная служба в РФ (теоретико-правовое исследование): Дис. … д-ра юрид. наук. Саратов, 1996; Новоселова Н. В. Обязанности и права государственного служащего: Дис. … канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2001. <3> Гребенкина Н. А. Правовой статус служащих, замещающих высшие выборные публичные и некоторые приравненные к ним должности в России (основные аргументы в пользу трудоправовых начал): Дис. … канд. юрид. наук. Пермь, 2004; Дедкова Т. А. Особенности регулирования труда государственных служащих субъекта РФ: Дис. … канд. юрид. наук. Томск, 2000; Джиоев С. Х. Правовое регулирование трудовых отношений федеральных государственных служащих: Дис. … канд. юрид. наук. М., 1997; Ершова Е. А. Трудовые правоотношения государственных гражданских и муниципальных служащих в России. М., 2008; Иванова С. А. Правовое регулирование трудовых отношений государственных служащих: Дис. … канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2002; Иванова С. А., Гафаров З. С., Шайхатдинов В. Ш. Правовое регулирование труда государственных служащих субъектов Российской Федерации. Екатеринбург, 1996; Снегур А. А. Трудовое право и служба в органах внутренних дел: Дис. … канд. юрид. наук. Пермь, 1999; Холодова Е. В. Правовое регулирование труда государственных служащих: Дис. … канд. юрид. наук. М., 1995; Чиканова Л. А. Применение трудового законодательства к служебным отношениям на государственной гражданской службе: теория и практика: Дис. … д-ра юрид. наук. М., 2005.
Государственная гражданская служба как юридическое явление наиболее исследована в науке административного права. При этом среди административистов не сложилось единого мнения по вопросу о том, что следует понимать под государственной службой. Некоторые ученые включают в это понятие организацию и деятельность как государственных служащих, так и самих государственных органов. Например, Ю. А. Тихомиров трактует государственную службу как организацию постоянной профессиональной деятельности работников по осуществлению полномочий государственных органов и учреждений публичной власти <4>, тем самым акцентируя внимание на организационном аспекте государственной службы. При этом сама деятельность служащих в понятие государственной службы не входит. ——————————— <4> Тихомиров Ю. А. Административное право и процесс: Полный курс. М., 2006. С. 309.
По словам Б. Н. Габричидзе и А. Г. Чернявского, государственную службу следует оценивать с точки зрения ее функций и общей направленности. В этом, организационно-функциональном, плане государственная служба представляет собой совокупность органов, структур, звеньев и подразделений, направленных на служение обществу и государству <5>. ——————————— <5> Габричидзе Б. Н., Чернявский А. Г. Служебное право: Учеб. М., 2004. С. 82.
Ю. Н. Старилов рассматривает государственную службу (в широком теоретическом понимании) и как осуществление государственными органами кадровой функции управления, и как практическую деятельность всех лиц, получающих заработную плату из государственного бюджета и занимающих должности в аппарате государственных органов <6>. ——————————— <6> Старилов Ю. Н. Служебное право. М., 1996. С. 127 — 133.
В. М. Манохин определяет государственную службу как одну из функций государства по организации и правовому регулированию деятельности личного состава государственных органов, а также как саму деятельность этого личного состава <7>. ——————————— <7> Манохин В. М. Служба и служащий в Российской Федерации. Правовое регулирование. М., 1997. С. 9.
По мнению А. Ф. Ноздрачева, государственная служба — это юридический институт практического осуществления государственной власти и повседневного применения законодательства <8>. ——————————— <8> Ноздрачев А. Ф. Государственная служба: Учеб. для подготовки государственных служащих. М., 1999. С. 14.
Н. М. Конин, предлагая понимать государственную службу как организационно-правовой институт, призванный обеспечить организацию и практическое осуществление задач и функций государства, отмечает, что государственный аппарат проявляет себя лишь в деятельности своих служащих, оставаясь без них общей схемой и безжизненной конструкцией <9>. ——————————— <9> Конин Н. М. Российское административное право. Общая часть. Саратов, 2001.
А. П. Алехин и А. А. Кармолицкий полагают, что государственную службу следует рассматривать в правовом, организационном и функциональном аспектах, т. е. в качестве комплексного, организационно-функционального института <10>. Такую же позицию, когда государственная гражданская служба понимается прежде всего как публичная организационная структура, как функция реализации государственной власти, и лишь затем — как профессиональная деятельность служащих государственных органов, занимают и ряд других авторов. В качестве отличительных особенностей этой деятельности отмечаются ее публичность, направленность на осуществление задач и функций государства, интеллектуальный, управленческий характер <11>. ——————————— <10> Алехин А. П., Кармолицкий А. А. Административное право России. Первая часть: Учеб. М., 2009. С. 177. <11> Манохин В. М. Указ. соч. С. 3 — 5; Бахрах Д. Н., Татарян В. Г. Административное право России: Учеб. М., 2009. С. 98; Пресняков М. В., Чаннов С. Е. Административно-правовое регулирование служебных отношений: теория и практика. Саратов, 2008. С. 25.
При этом в науке административного права государственная служба зачастую рассматривается двояко: в широком смысле — как выполнение служащими государственных организаций (включая не только государственные органы, но и государственные унитарные предприятия, государственные учреждения) задач и функций государства — и в узком, т. е. в непосредственном значении, — как профессиональная деятельность служащих только государственных органов <12>. ——————————— <12> Бахрах Д. Н. Государственная служба России: Учеб. пособ. М., 2007. С. 15; Овсянко Д. Н. Государственная служба Российской Федерации: Учеб. пособ. М., 2008. С. 12.
При всем многообразии отмеченных точек зрения общим является то, что приоритет отдается не деятельностной, содержательной стороне, а структурно-функциональной организации. На первый план выдвигается государственная служба как публично-правовой институт, ее общее предназначение; соответственно, сами служащие воспринимаются не столько как активные социальные субъекты этой деятельности, сколько как носители полномочий по осуществлению функций государственных органов, как элементы, «винтики» государственной машины. Думается, что данные воззрения нуждаются в существенных уточнениях. Прежде всего некорректным сегодня представляется расширительный подход, при котором в понятие государственной службы включается и деятельность служащих государственных органов, и ее организация, и функционирование самих этих органов. Безусловно, между ними имеется взаимосвязь, что выражается, в частности, в том, что посредством профессиональной деятельности служащих обеспечивается исполнение полномочий, иначе говоря, повседневная работа органов государственной власти, т. е. в итоге реализуются функции государства. Однако смешивать, объединять функционирование органов государственной власти с деятельностью служащих этих органов по тем мотивам, что их общее конечное предназначение — реализация функции государственного управления, было бы неверно. Управление необходимо рассматривать не только с внешней стороны, как средство организации, совокупность способов руководства управляемыми объектами. С внутренней, содержательной стороны управление представляет собой целенаправленную деятельность органов и лиц, в процессе которой и происходит воздействие на объекты управления. С этой точки зрения деятельность государственных органов и служащих этих органов имеет существенные различия. Деятельность служащих является не чем иным, как процессом целенаправленного воздействия человеческих индивидов на внешние объекты, т. е. разновидностью общественного труда. Обеспечивая реализацию полномочий государственных органов, исполнение функций государственной власти, служащие выступают в этом качестве субъектами государственного управления. Но осуществляется это управление посредством организованной профессиональной служебной деятельности, которая носит общественный характер, производится в коллективах государственных органов, на профессиональной, постоянной, оплачиваемой основе, т. е. имеет признаки, присущие живому труду, общественной трудовой деятельности. Российское законодательство (Федеральные законы «О системе государственной службы Российской Федерации», «О государственной гражданской службе Российской Федерации») определяет государственную гражданскую службу именно как профессиональную служебную деятельность по обеспечению исполнения полномочий государства, его органов и лиц, замещающих государственные должности. Аналогичные определения содержатся и в законах, регулирующих военную службу и службу в правоохранительных органах. Так, ст. 1 Федерального закона «О службе в таможенных органах» устанавливает, что эта служба представляет собой профессиональную деятельность по реализации функций, прав и обязанностей таможенных органов. Согласно ст. 10 Федерального закона «О статусе военнослужащих» прохождение военнослужащими военной службы является реализацией права на труд, иными словами, особым видом военно-служебной трудовой деятельности. В специальной литературе военная и правоохранительная служба рассматриваются как осуществляемая на постоянной, возмездной основе профессиональная служебная деятельность (работа) <13>. ——————————— <13> Кулешов И. В. Служба в таможенных органах Российской Федерации — особый вид государственной службы: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Екатеринбург, 1999. С. 14; Терешкович С. В. Некоторые вопросы, связанные с реализацией военнослужащими права на труд // Право в Вооруженных Силах. 2002. N 5. С. 25; Кудашкин А. В., Фатеев К. В. Комментарий к Федеральному закону «О статусе военнослужащих». М., 2000. С. 87; Кудашкин А. В. К вопросу о сущности военной службы и ее месте в системе государственной службы // Право в Вооруженных Силах. 2003. N 8.
Через категорию деятельности определяется государственная служба и в законодательстве ряда зарубежных стран. В законах о государственной службе Азербайджана, Белоруссии, Казахстана, Киргизии, Украины государственная служба понимается как выполнение государственными служащими должностных полномочий, деятельность государственных служащих в государственных органах, трудовая деятельность граждан в государственных органах на профессиональной основе, профессиональная деятельность граждан, занимающих должности в государственных органах и их аппарате. В Эстонии Закон «О публичной службе» называет государственной службой работу (трудовое отношение на выборной или назначаемой должности) в казенном учреждении государства <14>. Французский Закон «О правах и обязанностях публичных служащих» предписывает им посвящать всю свою трудовую деятельность исполнению возложенных на них задач <15>. ——————————— <14> Гусев А. В. Государственная служба постсоветских государств. Екатеринбург, 2002. С. 10. <15> Государственная служба в странах основных правовых систем мира: нормат. акты / Под ред. А. А. Демина. М., 2008. С. 373.
Законодательная трактовка государственной гражданской службы как разновидности профессиональной служебной деятельности требует корректировки направлений научных исследований. В частности, если констатируется общая принадлежность государственной гражданской службы к общественному труду, следует стремиться выявить наиболее полно все специфические особенности, позволяющие отграничить ее от других видов общественной трудовой деятельности. Вряд ли можно согласиться с учеными, не усматривающими существенных отличий обычного наемного труда от гражданской службы. Подход, когда гражданская служба рассматривается в качестве одного из видов управленческого труда, вся специфика которого заключается в «более тесной связи с государством» <16>, представляется слишком упрощенным. ——————————— —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Учебное пособие М. О. Буяновой «Трудовое право» включено в информационный банк согласно публикации — Проспект, 2011. —————————————————————— <16> Чиканова Л. А. Применение трудового законодательства к служебным отношениям на государственной гражданской службе: теория и практика: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 2005. С. 6; Ершова Е. А. Указ. соч. С. 10; Буянова М. О. Трудовое право: Учеб. пособ. М., 2009. С. 10; Нестерова Т. А. Государственные органы и их служащие в системе защиты трудовых прав. Пермь, 2005. С. 301 — 302.
Важно не только установить, чем государственная гражданская служба отличается от деятельности обычных работников, прежде всего служащих государственных организаций, но и определить характерные черты государственной гражданской службы, отграничивающие ее от таких близких к ней разновидностей служебной деятельности, как муниципальная служба и профессиональная деятельность лиц, занимающих государственные и муниципальные должности. По современному законодательству их деятельность не признается государственной службой, хотя и осуществляется также в системе органов государственной (муниципальной) власти, на профессиональной (постоянной, оплачиваемой) основе. В системе общественной организации труда выделяются базовые виды (классы) труда. В зависимости от используемых критериев деления различаются производственный и непроизводственный, самостоятельный и несамостоятельный (наемный) труд. Производственная трудовая деятельность состоит в изучении, преобразовании, переработке, создании тех или иных предметов окружающего мира. В процессе этой деятельности ее субъекты (работники сферы материального производства) преобразуют вещественные факторы производственной деятельности. По содержанию данный труд является производственно-технологическим. В отличие от работников сферы производства, служащие непосредственно не создают материальных ценностей, а осуществляют социальное управление, социальное и культурное обслуживание других людей, т. е. оказывают непосредственное воздействие не на материальные объекты, а на социальные отношения. Непроизводственный характер их труда заключается в том, что его объектом, «вещественным фактором» выступают не материальные предметы, а поведение других людей. При этом объектом служебной трудовой деятельности может быть поведение как конкретных субъектов, так и неопределенного круга лиц. Конечно, производственная и служебная трудовая деятельность в реальности могут быть разграничены лишь условно. Так, служебная деятельность администрации организаций — хозяйствующих субъектов имеет и социально-управленческий, и производственный характер. И наоборот, производственная деятельность, например, бригадира, наставника производственного обучения заключается в воздействии и на материальные объекты, и на поведение других работников (членов бригады либо учеников), т. е. содержит элементы, характерные для служебной деятельности. При современном способе производства производственный труд по содержанию все больше становится интеллектуальным, аналитическим, приближается к труду служащих. Вместе с тем служебный управленческий труд, понимаемый в широком смысле как процесс упорядочивающего, организующего воздействия на социальные (в том числе производственные) отношения, в конечном счете имеет производительный характер. В этом смысле служебная деятельность государственных гражданских служащих — это относительно обособившаяся, но неотъемлемая составная часть совокупного производительного общественного труда. Следовательно, общие закономерности, действующие в системе общественного труда, в полной мере применимы и к государственной гражданской службе. В частности, те наиболее общие организационно-социальные приемы и способы организации труда работников в трудовых коллективах, критерии оценки его эффективности, правовые формы привлечения к труду, которые сложились в национальной системе общественной организации труда и изучаются экономикой и социологией труда, наукой трудового права, не только могут, но и должны быть использованы и на государственной гражданской службе. В науке трудового права виды (классы) трудовой деятельности предлагается различать с учетом характера отношения к средствам производства. На основе этого критерия выделяются самостоятельный и несамостоятельный (отчуждаемый, наемный, зависимый) труд, т. е. работа в пользу другого лица <17>. Именно наемный характер труда, независимо от сферы его приложения, и служит первоисточником трудовых отношений. ——————————— <17> Курс российского трудового права. Т. 1: Часть общая / Под ред. Е. Б. Хохлова. СПб., 1996. С. 89 — 91; Т. 2: Рынок труда и обеспечение занятости (правовые вопросы) / Под ред. С. П. Маврина, А. С. Пашкова, Е. Б. Хохлова. М., 2001. С. 77 — 78; Лушникова М. В., Лушников А. М. Очерки теории трудового права. СПб., 2006. С. 349; Нуртдинова А. Ф. Реформа трудового законодательства: основные направления // Рос. юстиция. 1996. N 2. С. 41.
С точки зрения данной классификации профессиональную деятельность государственных гражданских служащих, безусловно, нужно относить к классу несамостоятельного, наемного труда. Наемный характер государственной гражданской службы официально признается и российским законодателем. В п. 1 ст. 1, п. 3 ст. 10 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» сказано, что государственная служба является профессиональной служебной деятельностью государственных служащих, их нанимателем выступает Российская Федерация или соответствующий субъект РФ. Такой подход соответствует и практике зарубежных государств, законодательство которых широко использует термин «наем на службу», и позиции Международной организации труда, рассматривающей государственных служащих как особую категорию лиц, работающих по найму за вознаграждение. Характеристика государственной гражданской службы как наемного труда, осуществляемого в пользу особого публичного образования — государства, — ключевая в понимании такого ее специфического свойства, как публичность. Государственная гражданская служба состоит в обеспечении исполнения полномочий государственных органов и лиц, занимающих государственные должности. Посредством профессиональной деятельности служащих обеспечивается функционирование государственных органов и высших должностных лиц государства, т. е. в конечном счете осуществление публичных функций государства. Именно поэтому нанимателем государственных гражданских служащих признается государство как публичное образование. Поскольку их профессиональная служебная деятельность осуществляется в пользу не частного лица, а государства, этот труд имеет публичную направленность. Однако государственная служба приобретает действительно публичный характер только тогда, когда она реально служит обществу, а служащие исполняют государственно значимые функции, решают социально значимые проблемы. Сама по себе принадлежность работы (службы) к государственным структурам, например трудовая деятельность технического персонала государственных органов, труд работников государственных предприятий и организаций, не превращает эту работу в публичную службу. Важно подчеркнуть, что публичность государственной гражданской службы, направленность профессиональной деятельности на реализацию общих государственных функций не противоречат пониманию ее в качестве наемного труда. Публичностью характеризуется функциональное назначение государственной службы, определяются ее внешние цели. В то же время ее непосредственное содержание заключается в постоянном профессиональном труде, повседневном исполнении определенной служебной трудовой функции в аппарате государственного органа. В свете сказанного нельзя согласиться с авторами, рассматривающими государственную гражданскую службу как исключительно публичную, административно-правовую категорию и противопоставляющими ее трудовой деятельности по найму, которая признается относящейся исключительно к частной жизни человека <18>. ——————————— <18> Государственная служба Российской Федерации: первые шаги и перспективы / Под ред. Г. В. Атаманчука. М., 1997. С. 26 — 28.
Так, Н. М. Казанцев предлагает отказаться от законодательного определения государственной службы как профессиональной деятельности, а считать ее исключительно административно-правовым институтом «ведения публичных дел» <19>. Е. В. Охотский и В. Г. Игнатов трактуют ее, вслед за дореволюционными российскими государствоведами, в качестве «особого публично-правового отношения между государством и служащим, основанного на подчинении и имеющего своим содержанием обязательную деятельность, идущую от лица государства и направленную к осуществлению определенной государственной задачи» <20>. «Особый характер выполняемых государственными служащими функций предопределяет необходимость помещения их под особый режим правового регулирования, характеризующийся главенствованием императивных установлений, что может быть обеспечено лишь нормами административного права», — пишет С. П. Минасян <21>. ——————————— <19> Казанцев Н. М. Публично-правовое регулирование государственной службы (институционно-функциональный анализ): Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 2000. <20> Государственная служба: теория и организация: Курс лекций / Под ред. Е. В. Охотского, В. Г. Игнатова. Ростов н/Д, 1998. С. 35. <21> Минасян С. П. Институт государственной гражданской службы в административном законодательстве: проблемы формирования: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2005. С. 81.
Определяя государственную службу как деятельность личного состава государственных органов по выполнению властных функций государства, А. А. Демин настаивает на том, что она не может быть организована «по канонам свободного трудового предпринимательства». По мнению указанного автора, между наемной трудовой деятельностью (частное право) и государственной службой (публичное право) существуют принципиальные различия, выражающиеся в том, что служащий реализует государственную власть или выполняет «стадийную функцию» при реализации этой власти, а наемный работник продает свою рабочую силу <22>. ——————————— <22> Государственная служба в странах основных правовых систем мира: нормат. акты. С. 28.
Думается, что своеобразие государственной гражданской службы и состоит в том, что в ней соединено частное и публичное: несамостоятельный, наемный труд, который организуется государством, материально и финансово обеспечивается средствами бюджета, должен осуществляться в общегосударственных интересах и потому имеет публичную функциональную значимость. Заметим, что и в науке административного права государственная служба характеризуется состоянием зависимости, верности служащих государственной власти и преданности ее носителям, особого послушания <23>, т. е. именно теми качествами, которые присущи несамостоятельному, наемному труду. ——————————— <23> Алехин А. П., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации: Учеб. М., 1994. Ч. 1. С. 143.
Государственная гражданская служба осуществляется на постоянной профессиональной основе, является профессией. Профессионализм — одно из ведущих начал организации и функционирования государственной службы <24>. Профессиональной подготовке служащих уделяется особое внимание <25>. Профессионализм рассматривается обычно с точки зрения качественных характеристик гражданской службы. Отмечается, что профессионализм и компетентность предполагают наличие у служащих опыта, образования и высокой квалификации, что требует постоянного поддержания и совершенствования их профессионального мастерства <26>. ——————————— <24> Реформа государственной службы Российской Федерации (2000 — 2003 гг.) / Рук. авт. кол. А. Г. Барабашев. М., 2006. С. 224. <25> Указ Президента РФ от 28 декабря 2006 г. «О дополнительном профессиональном образовании государственных гражданских служащих Российской Федерации» // СЗ РФ. 2007. N 1. Ст. 203. <26> Игнатов В. Г., Белолипецкий В. К. Профессиональная культура и профессионализм государственной службы: контекст истории и современность: Учеб. пособ. Ростов н/Д, 2000. С. 30 — 53.
В то же время профессионализм на государственной гражданской службе имеет и другую сторону. Профессиональный характер государственной гражданской службы означает, что она выступает постоянной, единственной или основной деятельностью служащего, т. е. профессией, дающей средства к существованию. В этом также проявляется особый, дуалистический характер государственной гражданской службы: она представляет собой трудовую деятельность, имеющую своим объектом публичный, общественный интерес; вместе с тем она служит удовлетворению индивидуальных, личных, иначе говоря, частных потребностей субъектов этой деятельности — государственных гражданских служащих. Видимо, необходимо исходить именно из того, что по существу гражданская служба — государственно организованный, публично-правовой институт, функции которого реализуются посредством профессиональной служебной деятельности как особой разновидности наемного труда. Трудовой деятельности присуща объективная внутренняя логика. В ее основе находятся идеи взаимного социально-экономического обмена, учета и согласования интересов производителей материальных и социальных ценностей и их получателей или потребителей. В сфере наемного труда действуют всеобщие принципы свободы труда, социальной справедливости, охраны труда, равенства трудовых прав, зависимости меры потребления от меры труда, определенности трудовой функции, ответственности работника за свою деятельность, а не за функционирование организации в целом. В естественном виде социальный п роцесс взаимодействия между субъектами труда — это обоюдный взаимовыгодный эквивалентный обмен. Наемные работники в отношениях с нанимателем объективно выступают носителями преимущественно личных, коллективных, т. е. в конечном счете не общих публичных, а частных интересов. Отрицание этих общих закономерностей, имманентных любому виду наемной трудовой деятельности, в социалистический период привело к уравнительности в производстве и распределении, в труде и потреблении, а вместе с тем к созданию иерархической профессионально-кастовой системы производственных и потребительских привилегий. Следствием этого стали падение производительности труда, трудовой активности, всеобщее нивелирование экономических, социальных и идеологических ценностей. Этот отрицательный опыт игнорирования или, по крайней мере, недооценки частноправовой природы публично ориентированного сектора общественного труда следует учитывать и при реформировании государственной гражданской службы, совершенствовании ее правового регулирования. Гражданскую службу нельзя рассматривать исключительно как механизм осуществления государственной власти, а служащего — как агента публичной власти, который в силу только своего статуса будет стремиться соблюдать общественный интерес. Находясь на государственной службе, чиновник рассчитывает за добросовестное исполнение должностных обязанностей получать достойное денежное вознаграждение, пользоваться социальными льготами и привилегиями. Поэтому деятельность государственных служащих должна быть организована, регулироваться и оцениваться с учетом того, что эта служба осуществляется в форме профессионального труда, содержит социально-трудовой компонент и потому нуждается в адекватных средствах и способах организации, управления, профессионально-личностной мотивации, стимулирования, контроля, т. е. подразумевает использование в ее регулировании трудоправового инструментария. В свете сказанного весьма показательно, что новейшее антикоррупционное законодательство исходит именно из этого: меры дополнительного стимулирования служащих, исполняющих обязанности в условиях повышенных коррупционных рисков (так называемый компенсационный пакет) должны сочетаться с внедрением специальных механизмов внутреннего контроля за их профессиональной деятельностью и внеслужебным поведением <27>. ——————————— <27> Астанин В. В. Принципы противодействия коррупции в российском законодательстве // Юрид. мир. 2009. N 2. С. 44.
Поэтому нельзя согласиться с утверждениями Г. В. Атаманчука, Н. М. Казанцева, А. Ф. Ноздрачева, А. А. Гришковца и ряда других авторов о том, что на государственной службе нет места трудовым отношениям и частному интересу, что здесь неуместно использование достижений, принципов и категорий трудового права, таких как договорный характер труда, защита трудовых прав работников, справедливая оплата труда по его результатам <28>. В основе такого неприятия трудоправовых категорий находится представление о том, что придание государственной гражданской службе значения разновидности труда влечет ее «дезагрегирование» на множество частноправовых фрагментов, принижает государственно-политическую, общественную значимость, сводит к отношениям «обыкновенного трудового найма», лишает важнейшего свойства — публичности <29>. На наш взгляд, в свете сказанного такие опасения беспочвенны. В дискуссии о реальном функциональном предназначении государственной гражданской службы, ее действительной роли в государственном управлении следует исходить именно из того, что она является публично ориентированным и организованным наемным трудом. ——————————— <28> Государственная служба Российской Федерации: первые шаги и перспективы. С. 108; Казанцев Н. М. Публично-правовое регулирование государственной службы. М., 1999. С. 71; Ноздрачев А. Ф. Указ. соч. С. 26; Гришковец А. А. Правовое регулирование государственной гражданской службы в Российской Федерации: Учеб. курс. М., 2003. С. 46. <29> Масленникова Е. В., Пресняков М. В., Татаринова Л. Н., Чаннов С. Е. Государственная гражданская служба в Российской Федерации. М., 2006. С. 8; Государственная служба в странах основных правовых систем мира: нормат. акты. С. 101.
С одной стороны, недостаточно рассматривать государственную гражданскую службу только как наемный труд в государственных органах, выполняющий чисто обеспечивающую функцию. При таком подходе исполнение государственной гражданской службы сводится лишь к определенному набору индивидуальных служебно-трудовых действий по профессиональному обслуживанию власти. Именно это имеет в виду Л. А. Чиканова, отмечая, что каждый гражданский служащий в отдельности не реализует задачи и функции государства, а трудится в коллективе конкретного государственного органа, выполняя определенную служебную трудовую функцию <30>. ——————————— <30> Чиканова Л. А. Правовое регулирование служебных отношений на государственной гражданской службе: вопросы теории и практики // Журн. рос. права. 2005. N 4.
С другой стороны, необоснованно отождествление функций государственной службы с реализацией государственной власти, преувеличение ее роли до уровня «управления публичными делами» государства. Воззрения на государственную гражданскую службу как на институт, посредством которого непосредственно осуществляется публичная власть, представляют собой отголоски практики недавнего прошлого, когда государственное управление отождествлялось с исполнительной властью. Думается, что истоками данных воззрений выступают существовавшие в период тоталитарного государства представления о государственной власти как механизме государственной администрации, состоящем в исполнительно-распорядительной деятельности и осуществляемом государственным аппаратом. Такое понимание природы и содержания государственной власти превалировало в советской юридической науке <31>. Государственная власть рассматривалась в ней прежде всего как классовая категория, характеризовалась принудительностью, жестким администрированием, приматом исполнительно-распорядительных функций. Эта концепция основывалась на реальностях существовавшей в тот период административно-командной системы, принципом деятельности которой было всевластие чиновничьего аппарата <32>. ——————————— <31> См., например: Проблемы теории государства и права / Под ред. С. С. Алексеева. М., 1979. С. 58 — 60. <32> Бельский К. С. Полицейское право: Лекционный курс. М., 2004. С. 29 — 30; Зеркин Д. П., Игнатов В. Г. Основы теории государственного управления: Курс лекций. М., 2005. С. 50 — 51.
В демократическом правовом государстве функция администрирования, осуществляемая государственным аппаратом, не может быть тождественна осуществлению государственной власти, а имеет по отношению к ней лишь вспомогательное значение. Следует подчеркнуть, что такой подход к соотношению публичной власти и государственной службы непосредственно вытекает из конституционных принципов народовластия и разделения властей. В механизме публичной власти существует не только ее разделение на законодательную, исполнительную и судебную, на государственную (центральную и региональную) и муниципальную (местную), но и функциональная специализация: деятельность политико-определяющего и служебно-обеспечительного характера. Поскольку посредством профессиональной деятельности служащих лишь обеспечивается исполнение полномочий государства, его органов и высших должностных лиц, гражданская служба выступает только в роли одного из инструментов практического исполнения публичной власти, будучи не более чем способом повседневной реализации принятых властных решений. Непосредственно же публичная власть должна осуществляться не государственным аппаратом, не корпусом чиновников, а через такие прямые каналы народовластия, как выборные государственные и муниципальные органы и публичные, прежде всего выборные, должностные лица, получившие властные полномочия непосредственно от народа. Следовательно, коренное отличие государственной гражданской службы от деятельности лиц, замещающих государственные должности, состоит в несамостоятельном, производном содержании государственно-служебной деятельности. Посредством гражданской службы лишь обеспечивается исполнение полномочий государственных органов и лиц, занимающих государственные должности. Поэтому по сравнению с деятельностью этих лиц государственная служба имеет обеспечительный и потому подчиненный характер. Основное содержание профессиональной деятельности гражданских служащих, их служебная функция состоят в решении организационных, правореализационных, хозяйственных, аналитических задач, имеющих хотя и важное, но все же вспомогательное по отношению к непосредственному осуществлению государственной власти значение. Следует подчеркнуть, что именно такой подход к пониманию роли и содержания государственной службы вытекает из ее характеристики в качестве публичного наемного труда, организованного и осуществляемого в пользу государства. Данный подход нашел отражение и в современном российском законодательстве. Согласно Федеральному закону «О системе государственной службы Российской Федерации» государственной службой признается не деятельность по непосредственной реализации задач и функций государства, а только исполнение должностных обязанностей по обеспечению осуществления полномочий государства, государственных органов и лиц, занимающих государственные должности. В то же время применительно к обобщенному понятию «государственная гражданская служба», охватывающему в совокупности всю профессиональную деятельность служащих в ее структурно-функциональной взаимосвязи и организации, не только уместна, но и необходима ее характеристика как публичноправового института. В современной социологии государственная гражданская служба рассматривается как социальный сервисный институт, занятый как исполнением государственных функций, так и оказанием государственных социальных услуг <33>. По характеру эти услуги подразделяются на аппаратные (организационное, правовое, документационное, информационное, технологическое и подобное обеспечение деятельности политических и административных руководителей) и услуги, оказываемые населению: гражданам и организациям. О государственных услугах, оказываемых гражданскими служащими, говорится и в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации». ——————————— <33> Граждан В. Д. Гражданская служба как сервисный институт // Государственная служба. 2004. N 3. С. 48 — 54; Он же: Государственная гражданская служба: Учеб. М., 2009. С. 63.
С учетом этого выделяются две принципиально несовместимые модели государственного аппарата. Первая модель ориентирована на обслуживание собственных, внутриаппаратных нужд, вторая модель основана на концепции «публично-служебного менеджмента», призванного обслуживать нужды граждан <34>. ——————————— <34> Реформа государственной службы Российской Федерации (2000 — 2003 гг.). С. 161.
Наиболее острые проблемы во взаимоотношениях между гражданами и властью складываются именно по линии оказания государственных услуг. К их числу прежде всего следует отнести бессистемность (широкое распространение получили фиктивные и избыточные государственные услуги), наличие многочисленных и неоправданных административных «барьеров», отсутствие единых требований (стандартов) к качеству, формам и срокам предоставления услуг, слабость системы внутреннего и внешнего контроля за соблюдением этих требований при предоставлении услуг. Федеральные законы о государственных услугах и стандартах их предоставления, которым должно определяться само понятие государственной услуги, устанавливаться их система и виды, единые требования, общие правила и процедуры предоставления, механизмы ответственности за их нарушение, пока не приняты. Государственные органы исполнительной власти по существу сами определяют исполнителей услуг, принимают решения об их отнесении к категории платных, разрабатывают систему ценообразования, порядок и форму предоставления услуги. В связи с этим нужно организационное разделение функций разработки правил (нормативного правового регулирования) и предоставления услуги (правоприменения). Недопустима ситуация, когда один и тот же орган сам регулирует, сам работает по этим правилам и сам себя контролирует. Особую значимость приобретают вопросы совершенствования процедурно-процессуальных форм профессиональной деятельности служащих, разработка и внедрение в практику деятельности государственных органов различных административных регламентов (регламентов внутренней организации деятельности государственных органов и взаимодействия между ними, регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг) — своеобразных сборников внутренних, «служебно-технологических» процедурных норм, стандартов, правил и нормативов, а также их «увязка» с должностными регламентами, которыми определяются индивидуальные «служебные роли» — устойчивые наборы работ, выполняемых служащими <35>. ——————————— <35> Нарышкин С. Е., Хабриева Т. Я. Административная реформа в России: некоторые итоги и задачи юридической науки // Журн. рос. права. 2006. N 11. С. 8 — 9; Яцкин А. В. Правовое регулирование разработки административных регламентов // Там же. 2006. N 10. С. 18, 23.
При понимании гражданской службы как института «сервисного государственного менеджмента» первостепенное значение для оценки уровня ее эффективности приобретают такие параметры, как социальная себестоимость, качество и востребованность оказываемых государственно-служебных услуг, а ключевым направлением дальнейшего развития становится решение проблем оптимизации функций, численности, структуры, улучшения профессионально-квалификационного состава государственной гражданской службы, повышения социальной результативности труда, заинтересованности и ответственности служащих. Таким образом, можно дать следующее определение государственной гражданской службы: государственная гражданская служба — это публичный институт практической реализации задач и функций государства, осуществляемой посредством особого вида профессиональной служебной (трудовой) деятельности, содержанием которой является оказание государственных услуг, обеспечение исполнения полномочий государственных органов и лиц, замещающих государственные должности.
Bibliography
Alexin A. P., Karmolickij A. A. Administrativnoe pravo Rossii. Pervaya chast’: Ucheb. M., 2009. Alexin A. P., Kozlov Yu. M. Administrativnoe pravo Rossijskoj Federacii: Ucheb. Ch. 1. M., 1994. Astanin V. V. Principy protivodejstviya korrupcii v rossijskom zakonodatel’stve // Yurid. mir. 2009. N 2. Atamanchuk G. V. Sushhnost’ gosudarstvennoj sluzhby: istoriya, teoriya, zakon, praktika. M., 2002. Avak’yan S. A. Konstitucionnoe pravo Rossii: Ucheb. kurs: V 2 t. M., 2007. T. 1. Baglaj M. V. Konstitucionnoe pravo Rossijskoj Federacii: Ucheb. M., 2009. Baxrax D. N. Gosudarstvennaya sluzhba Rossii: Ucheb. posobie. M., 2007. Baxrax D. N., Tataryan V. G. Administrativnoe pravo Rossii: Ucheb. M., 2009. Bel’skij K. S. Policejskoe pravo: Lekcionnyj kurs. M., 2004. Buyanova M. O. Trudovoe pravo: Ucheb. posobie. M., 2009. Chikanova L. A. Pravovoe regulirovanie sluzhebnyx otnoshenij na gosudarstvennoj grazhdanskoj sluzhbe: voprosy teorii i praktiki // Zhurn. ros. prava. 2005. N 4. Chikanova L. A. Primenenie trudovogo zakonodatel’stva k sluzhebnym otnosheniyam na gosudarstvennoj grazhdanskoj sluzhbe: teoriya i praktika: Avtoref. dis. … d-ra yurid. nauk. M., 2005. Chikanova L. A. Primenenie trudovogo zakonodatel’stva k sluzhebnym otnosheniyam na gosudarstvennoj grazhdanskoj sluzhbe: teoriya i praktika: Dis. … d-ra yurid. nauk. M., 2005. Dedkova T. A. Osobennosti regulirovaniya truda gosudarstvennyx sluzhashhix sub»ekta RF: Dis. … kand. yurid. nauk. Tomsk, 2000. Dyakina I. A. Sluzhebnoe pravo kak kompleksnaya otrasl’ prava: Dis. … d-ra yurid. nauk. Rostov n/D, 2007. Dzhioev S. X. Pravovoe regulirovanie trudovyx otnoshenij federal’nyx gosudarstvennyx sluzhashhix: Dis. … kand. yurid. nauk. M., 1997. Ershova E. A. Trudovye pravootnosheniya gosudarstvennyx grazhdanskix i municipal’nyx sluzhashhix v Rossii. M., 2008. Gabrichidze B. N., Chernyavskij A. G. Konstitucionnoe pravo Rossii: Ucheb. M., 2007. Gabrichidze B. N., Chernyavskij A. G. Sluzhebnoe pravo: Ucheb. M., 2004. Gosudarstvennaya sluzhba Rossijskoj Federacii: osnovy upravleniya personalom / Pod red. V. P. Ivanova. M., 2003. Gosudarstvennaya sluzhba Rossijskoj Federacii: pervye shagi i perspektivy / Pod red. G. V. Atamanchuka. M., 1997. Gosudarstvennaya sluzhba v stranax osnovnyx pravovyx sistem mira: normativnye akty / Pod red. A. A. Demina. M., 2008. Gosudarstvennaya sluzhba: teoriya i organizaciya: Kurs lekcij / Pod red. E. V. Oxotskogo, V. G. Ignatova. Rostov n/D, 1998. Gosudarstvennaya sluzhba: Ucheb. M.; Rostov n/D, 2004. Grazhdan V. D. Gosudarstvennaya grazhdanskaya sluzhba: Ucheb. M., 2009. Grazhdan V. D. Grazhdanskaya sluzhba kak servisnyj institut // Gosudarstvennaya sluzhba. 2004. N 3. Grebenkina N. A. Pravovoj status sluzhashhix, zameshhayushhix vysshie vybornye publichnye i nekotorye priravnennye k nim dolzhnosti v Rossii (osnovnye argumenty v pol’zu trudopravovyx nachal): Dis. … kand. yurid. nauk. Perm’, 2004. Grishkovec A. A. Pravovoe regulirovanie gosudarstvennoj grazhdanskoj sluzhby v Rossijskoj Federacii: Ucheb. kurs. M., 2003. Grishkovec A. A. Problemy pravovogo regulirovaniya i organizacii gosudarstvennoj sluzhby v Rossijskoj Federacii: Dis. … d-ra yurid. nauk. M., 2004. Gusev A. V. Gosudarstvennaya sluzhba postsovetskix gosudarstv. Ekaterinburg, 2002. Ignatov V. G., Belolipeckij V. K. Professional’naya kul’tura i professionalism gosudarstvennoj sluzhby: kontekst istorii i sovremennost’: Ucheb. posobie. Rostov n/D, 2000. Ivanova S. A. Pravovoe regulirovanie trudovyx otnoshenij gosudarstvennyx sluzhashhix: Dis. … kand. yurid. nauk. Ekaterinburg, 2002. Ivanova S. A., Gafarov Z. S., Shajxatdinov V. Sh. Pravovoe regulirovanie truda gosudarstvennyx sluzhashhix sub»ektov Rossijskoj Federacii. Ekaterinburg, 1996. Kazancev N. M. Publichno-pravovoe regulirovanie gosudarstvennoj sluzhby (institucionno-funkcio-nal’nyj analiz): Dis. … d-ra yurid. nauk. M., 2000. Kazancev N. M. Publichno-pravovoe regulirovanie gosudarstvennoj sluzhby (institucionno-funkcional’nyj analiz): Avtoref. dis. … d-ra yurid. nauk. M., 2000. Kazancev N. M. Publichno-pravovoe regulirovanie gosudarstvennoj sluzhby. M., 1999. Konin N. M. Rossijskoe administrativnoe pravo. Obshhaya chast’. Saratov, 2001. Konstitucionnoe pravo Rossii: Ucheb. / Pod red. A. N. Kokotova, M. I. Kukushkina. M., 2008. Kozlova E. I., Kutafin O. E. Konstitucionnoe pravo Rossii: Ucheb. M., 2009. Krylova E. G. Formirovanie sistemy gosudarstvennoj sluzhby Rossijskoj Federacii v kontekste realizacii koncepcii pravovogo gosudarstva: Dis. … d-ra yurid. nauk. M., 2009. Kudashkin A. V. K voprosu o sushhnosti voennoj sluzhby i ee meste v sisteme gosudarstvennoj sluzhby // Pravo v Vooruzhennyx Silax. 2003. N 8. Kudashkin A. V., Fateev K. V. Kommentarij k Federal’nomu zakonu «O statuse voennosluzhashhix». M., 2000. Kuleshov I. V. Sluzhba v tamozhennyx organax Rossijskoj Federacii — osobyj vid gosudarstvennoj sluzhby: Avtoref. dis. … kand. yurid. nauk. Ekaterinburg, 1999. Kurs Rossijskogo trudovogo prava. T. 1: Chast’ obshhaya / Pod red. E. B. Xoxlova. SPb., 1996; T. 2: Rynok truda i obespechenie zanyatosti (pravovye voprosy) / Pod red. S. P. Mavrina, A. S. Pashkova, E. B. Xoxlova. M., 2001. Lushnikova M. V., Lushnikov A. M. Ocherki teorii trudovogo prava. SPb., 2006. Manoxin V. M. Sluzhba i sluzhashhij v Rossijskoj Federacii. Pravovoe regulirovanie. M., 1997. Maslennikova E. V., Presnyakov M. V., Tatarinova L. N., Channov S. E. Gosudarstvennaya grazhdanskaya sluzhba v Rossijskoj Federacii. M., 2006. Minasyan S. P. Institut gosudarstvennoj grazhdanskoj sluzhby v administrativnom zakonodatel’stve: problemy formirovaniya: Dis. … kand. yurid. nauk. M., 2005. Naryshkin S. E., Xabrieva T. Ya. Administrativnaya reforma v Rossii: nekotorye itogi i zadachi yuridicheskoj nauki // Zhurn. ros. prava. 2006. N 11. Nesterova T. A. Gosudarstvennye organy i ix sluzhashhie v sisteme zashhity trudovyx prav. Perm’, 2005. Novoselova N. V. Obyazannosti i prava gosudarstvennogo sluzhashhego: Dis. … kand. yurid. nauk. Ekaterinburg, 2001. Nozdrachev A. F. Gosudarstvennaya sluzhba: Ucheb. dlya podgotovki gosudarstvennyx sluzhashhix. M., 1999. Nurtdinova A. F. Reforma trudovogo zakonodatel’stva: osnovnye napravleniya // Ros. yusticiya. 1996. N 2. Ovsyanko D. N. Administrativno-pravovye problemy gosudarstvennoj sluzhby v RF: Dis. v vide nauch. dokl. … d-ra yurid. nauk. M., 1998. Ovsyanko D. N. Gosudarstvennaya sluzhba Rossijskoj Federacii: Ucheb. posobie. M., 2008. Presnyakov M. V., Channov S. E. Administrativno-pravovoe regulirovanie sluzhebnyx otnoshenij: teoriya i praktika. Saratov, 2008. Problemy teorii gosudarstva i prava / Pod red. S. S. Alekseeva. M., 1979. Reforma gosudarstvennoj sluzhby Rossijskoj Federacii (2000 — 2003 gg.) / Ruk. avt. kol. A. G. Barabashev. M., 2006. Snegur A. A. Trudovoe pravo i sluzhba v organax vnutrennix del: Dis. … kand. yurid. nauk. Perm’, 1999. Starilov Yu. N. Gosudarstvennaya sluzhba v RF (teoretiko-pravovoe issledovanie): Dis. … d-ra yurid. nauk. Saratov, 1996. Starilov Yu. N. Sluzhebnoe pravo. M., 1996. Tereshkovich S. V. Nekotorye voprosy, svyazannye s realizaciej voennosluzhashhimi prava na trud // Pravo v Vooruzhennyx Silax. 2002. N 5. Tixomirov Yu. A. Administrativnoe pravo i process: polnyj kurs. M., 2006. Xolodova E. V. Pravovoe regulirovanie truda gosudarstvennyx sluzhashhix: Dis. … kand. yurid. nauk. M., 1995. Yackin A. V. Pravovoe regulirovanie razrabotki administrativnyx reglamentov // Zhurn. ros. prava. 2005. N 10. Zerkin D. P., Ignatov V. G. Osnovy teorii gosudarstvennogo upravleniya: kurs lekcij. M., 2005.
