(Костенников М. В.) («Административное и муниципальное право», 2009, N 1)
ПРАВО ЖАЛОБЫ И ОСОБЕННОСТИ ЕГО РЕАЛИЗАЦИИ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ
М. В. КОСТЕННИКОВ
Костенников Михаил Валерьевич, доктор юридических наук, профессор Всероссийского института повышения квалификации сотрудников МВД России, член-корреспондент РАЕН.
Среди средств защиты прав граждан <1> важное место принадлежит праву жалобы. По данным Административного департамента МВД России, в МВД России за 9 месяцев 2006 г. было зарегистрировано 22 тыс. писем граждан. Как отмечает В. В. Любогощинский: «…за каждым письмом — человек со своей судьбой, своими заботами» <2>. Среди различных обращений граждан в органы и учреждения системы МВД России жалобы занимают особое место. ——————————— <1> Сафронов В. А. Правовые средства защиты в таможенных отношениях // Административное и муниципальное право. 2008. N 2. С. 4; Сафронов В. А. Административно-процессуальный механизм реализации института права жалобы в деятельности таможенных органов РФ // Административное и муниципальное право. 2008. N 3. С. 44. <2> См.: Любогощинский В. В. Порядок работы с обращениями граждан в системе МВД России // Экономический вестник. 2006. N 12. С. 53.
Жалоба — это вид обращения к компетентному лицу (должностному лицу) в связи с нарушенным правом. Ю. М. Козлов отмечает, что «…институт права жалобы включает в себя неразрывно связанные друг с другом право гражданина обжаловать незаконные действия органов государственного управления и указанную обязанность соответствующего государственного органа» <3>. ——————————— <3> См.: Козлов Ю. М. Разрешение жалоб и заявлений трудящихся в органах советского государственного управления. М., 1965. С. 5.
М. В. Карасева отмечает, что в науке административного права под жалобой понимается обращение гражданина, группы граждан или коллектива в органы управления о действительно или мнимо нарушенных субъективных правах и интересах <4>. ——————————— <4> См.: Карасева М. В. Конституционное право на обжалование в системе политических прав и свобод // Правоведение. 1986. N 4. С. 72.
Н. Ю. Хаманева пишет, что жалоба — это обращение гражданина по поводу нарушенного действиями (бездействием), решениями юридических или физических лиц (должностными лицами, государственными или муниципальными служащими и т. д.) права или законного интереса. Жалоба является важным средством защиты прав, свобод и законных интересов граждан <5>. ——————————— <5> См.: Хаманева Н. Ю. Административно-правовой статус гражданина РФ. М., 2000. С. 59; Трегубова Е. В. Административный запрет в производстве по жалобам // Современное право. 2008. N 12. С. 61.
Ю. В. Сидоров, раскрыв институт обжалования в сфере применения сотрудниками милиции мер административного принуждения, отмечает, что «административная жалоба на меры административного принуждения, — применяемые сотрудниками милиции, — это обращение гражданина в вышестоящий орган или к вышестоящему должностному лицу в порядке подчиненности с требованием о восстановлении нарушенного права или об изменении правового статуса субъектов правоотношений в связи с нарушением прав и законных интересов в результате применения сотрудниками милиции мер административного принуждения или нецелесообразным применением таких мер» <6>. ——————————— <6> См.: Сидоров Ю. В. Разрешение в органах внутренних дел жалоб граждан на меры административного принуждения, применяемые сотрудниками милиции: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2002. С. 15.
Д. Н. Бахрах и А. В. Семенов пишут о том, что «…административная жалоба — это обращение одного или нескольких граждан, юридических лиц и иных организаций, государственных и негосударственных органов к компетентному субъекту по поводу действительного или мнимого нарушения их прав, свобод или законных интересов, вызванного фактически или (и) юридически необоснованными действиями (бездействием) или решением государственных или негосударственных органов, организаций, должностных лиц, других граждан с требованием восстановления нарушенных прав или пресечения нарушения» <7>. ——————————— <7> См.: Бахрах Д. Н., Семенов А. В. Понятие «административная жалоба» // Административное право на рубеже веков. Екатеринбург, 2003. С. 121.
В. Н. Бутылин отмечает, что жалоба представляет собой форму реагирования на факты нарушения прав и охраняемых законных интересов граждан, средство устранения и предотвращения таких нарушений, восстановление нарушенного субъективного права <8>. ——————————— <8> См.: Бутылин В. Н. Рассмотрение жалоб граждан на действия работников органов внутренних дел, ущемляющих права и законные интересы граждан. М., 1992. С. 5; Трегубова Е. В. Указ. соч. С. 61.
Г. А. Шевчук отмечает, что жалоба появляется в случае нарушения прав и законных интересов граждан, т. е. в случае, если между гражданином и властью складываются «негативные» отношения. Подача жалобы преследует цель защитить и восстановить нарушенные права и законные интересы, но сама жалоба не устраняет эти нарушения <9>. ——————————— <9> См.: Шевчук Г. А. Административная жалоба: история развития // Новое процессуальное законодательство РФ. Воронеж, 2003. С. 226.
Следует сказать, что административная жалоба не имеет строго определенной формы, однако она должна содержать требование о восстановлении нарушенного права и быть адресованной должностному лицу <10>. ——————————— <10> См.: Лория В. А. Роль административных жалоб в охране прав граждан // Правоведение. 1984. N 5. С. 63.
По мнению Б. В. Маслова, жалоба — это требование гражданина о восстановлении его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц <11>. ——————————— <11> См.: Маслов Б. В. Институт обращений граждан в административном праве: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2008. С. 21.
Обобщив различные точки зрения относительно исследуемого феномена, В. А. Бударина отмечает, что административная жалоба является: — одной из форм реализации конституционного неотчуждаемого права граждан; — неотъемлемым элементом правового демократического государства; — способом устранения нарушений, допущенных в процессе осуществления публичного управления; — средством защиты прав, свобод и законных интересов граждан; — гарантией эффективной реализации прав свобод и интересов граждан, закрепленных законодательством РФ; — опосредованным способом обеспечения режима законности, установленного в РФ, выявления правонарушителей и привлечения их к соответствующим видам юридической ответственности <12>. ——————————— <12> См.: Бударина В. А. Понятие, назначение и юридическая ценность административной жалобы в системе публичного управления // Правовые споры и порядок их разрешения. Воронеж, 2005. С. 19.
Федеральный закон от 2 мая 2006 г. «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ» <13> определяет, что жалоба — это просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц (ст. 4). ——————————— <13> См.: Собрание законодательства РФ. 2006. N 19. Ст. 2060.
В Приказе МВД России от 22 сентября 2006 г. N 750 «Об утверждении Инструкции по работе с обращениями граждан в системе МВД России» <14> жалоба определяется как просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц. На наш взгляд, жалоба должна определяться как требование о восстановлении нарушенного права физического лица. ——————————— <14> См.: Бюллетень нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. 2006. N 49.
Установленный Приказом МВД России от 22 сентября 2006 г. N 750 «Об утверждении Инструкции по работе с обращениями граждан в системе МВД России» порядок работы распространяется на все обращения граждан, поступившие в подразделения системы МВД России, за исключением обращений, которые подлежат рассмотрению в ином установленном законодательством РФ порядке. Жалоба (или иное обращение) должна быть оформлена надлежащим образом. Так, Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» предписывает, что гражданин в своем письменном обращении в обязательном порядке указывает либо наименование государственного органа или органа местного самоуправления, в которые направляет письменное обращение; либо фамилию, имя, отчество соответствующего должностного лица или должность соответствующего лица, а также свои фамилию, имя, отчество, почтовый адрес, по которому должны быть направлены ответ, уведомление о переадресации обращения, излагает суть предложения, заявления или жалобы, ставит личную подпись и дату. В случае необходимости в подтверждение своих доводов гражданин прилагает к письменному обращению документы и материалы либо их копии. Данная информация должна содержаться и в жалобе, которая адресуется должностным лицам органов и учреждений системы МВД России. Необходимо согласиться с тем, что право жалобы играет важную роль в соблюдении действующего законодательства, так как, с одной стороны, стоит на защите прав граждан и юридических лиц, с другой — помогает устранить ошибки и нарушения действующего законодательства, допускаемые должностными лицами органов внутренних дел <15>. ——————————— <15> См.: Трегубова Е. В. Административный запрет в производстве по жалобам // Современное право. 2008. N 12. С. 61.
Принципы производства по жалобам в деятельности органов внутренних дел образуют систему, в которой они так или иначе связаны и взаимообусловлены. Необходимо отметить, что производство по жалобам в административной деятельности органов внутренних дел является административно-юрисдикционным производством. В связи с этим производство по жалобам в административной деятельности органов внутренних дел базируется на общих принципах административно-юрисдикционного процесса. К общим принципам административно-юрисдикционного процесса в научной литературе относятся следующие принципы <16>: ——————————— <16> Сафронов В. А. Принципы производства по жалобам в административной деятельности таможенных органов РФ // Правовые вопросы национальной безопасности. 2008. N 1 — 2. С. 48.
— принцип законности, сочетающийся с безусловным соблюдением естественных и неотъемлемых прав личности; — принцип исключительного действия законов в процессуальной сфере; — принцип существования особых механизмов формирования процессуального законодательства для отражения в нем интересов всех социальных групп населения с целью достижения социального компромисса; — принцип действия конституционного судебного контроля в процессуальной сфере; — принцип взаимной ответственности государства и личности за нарушение норм процессуального права; — принцип процессуального равенства; — принцип гласности процесса <17>. ——————————— <17> См.: Максютин М. В. Теория юрисдикционного процесса. М., 2004. С. 92.
А. Б. Карпов, исследовав часть административно-юрисдикционного процесса, а именно специфику производства по делам об административных правонарушениях в таможенной сфере, отмечает, что к таким принципам относятся следующие: — принцип законности; — принцип оперативности (быстроты) административного расследования; — принцип всесторонности, полноты и объективности исследования обстоятельств совершенного административного правонарушения; — принцип равенства сторон; — принцип ведения производства на государственном языке; — принцип самостоятельности принятия решения; — принцип, обеспечивающий право на защиту; — принцип презумпции невиновности лица, привлекаемого к ответственности за нарушение таможенных правил; — принцип ответственности должностных лиц за неправомерные решения, действия или бездействие при осуществлении административного расследования <18>. ——————————— <18> См.: Карпов А. Б. Принципы производства по делам об административных правонарушениях в таможенной сфере // Юрист. 2002. N 7. С. 54.
Принципы производства по жалобам в административной деятельности органов внутренних дел находятся в диалектической взаимосвязи с принципами производства по обращениям граждан и юридических лиц. Этот тезис обусловлен тем, что жалоба является одним из видов обращений граждан и юридических лиц <19>. ——————————— <19> Сафронов В. А. Принципы производства по жалобам в административной деятельности таможенных органов РФ // Правовые вопросы национальной безопасности. 2008. N 1 — 2. С. 47.
А. Румянцев отмечает, что правовой механизм реализации прав граждан на обращения в органы государственной власти, органы местного самоуправления и к должностным лицам должен быть основан на принципах: — всеобщности права на обращения; — свободы и добровольности обращения; — всеобщности; — равноправия; — гласности; — равной ответственности гражданина и органов государственной власти, местного самоуправления и должностных лиц; — подведомственности; — законности, объективности, всесторонности и своевременности и др. <20>. ——————————— <20> См.: Румянцев А. Место конституционного права на обращения в системе основных прав и свобод человека и гражданина // Право и жизнь. 2006. N 105. С. 78.
А. И. Третьяков к числу специальных принципов, обеспечивающих механизм производства по предложениям, заявлениям и жалобам граждан, относит: — принцип равной ответственности государства и гражданина; — принцип всеобщего права на подачу обращения; — принцип свободы содержания обращений; — принцип подведомственности рассмотрения и разрешения обращений; — принцип комплексного подхода при осуществлении производства по предложениям, заявлениям и жалобам граждан; — принцип полного восстановления в прежнем положении; — принцип возможности ухудшения положения обратившегося <21>. ——————————— <21> См.: Третьяков А. И. Производство по предложениям, заявлениям и жалобам граждан в деятельности органов внутренних дел: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2002. С. 64.
Л. А. Нудненко и Н. Ю. Хаманева, критические оценивая Закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», отмечают, что к числу принципов, пронизывающих смысл, содержание, порядок рассмотрения обращений граждан, целесообразно отнести: — защиту прав, свобод и законных интересов человека и гражданина; — обязательность, своевременность и объективность рассмотрения обращений граждан; — гласность; — устранение причин, порождающих жалобы; — контроль за своевременностью и качеством рассмотрения и разрешения обращений граждан <22>. ——————————— <22> См.: Нудненко Л. А., Хаманева Н. Ю. Новый Закон «Об обращениях граждан»: достоинства и недостатки // Государство и право. 2007. N 3. С. 5.
Ю. Н. Алистратов замечает, что правовой механизм реализации права граждан на обращения в органы государственной власти и местного самоуправления должен быть основан на следующих принципах: — всеобщего права на обращение; — свободы подачи обращений; — равноправия и равной ответственности гражданина и государства; — гласности и разбирательства; — объективности; — подведомственности обращений; — комплексного подхода в рассмотрении обращений; — законности всего порядка работы с обращениями граждан <23>. ——————————— <23> См.: Алистратов Ю. Н. Право петиций в РФ. М., 1997. С. 46.
Этот же автор считает, что к принципам производства по жалобам должен относиться принцип обязательности рассмотрения всех без исключения жалоб, а также комплексный подход, обеспечивающий единую методику и методологию, а также координацию деятельности органов, рассматривающих обращения граждан, и контроль за их деятельностью <24>. ——————————— <24> Там же.
Наиболее верную, с нашей точки зрения, концепцию принципов производства по жалобам предложила Н. Г. Салищева. В частности, Н. Г. Салищева к числу принципов производства по жалобам отнесла следующие принципы: — обязанность государственных органов принимать в соответствии со своей компетенцией и разрешать жалобы граждан; — обязанность государственного органа в тех случаях, когда решение дела не относится к его компетенции, направлять в установленный законом срок соответствующие обращения граждан в те организации и учреждения, которые правомочны решить вопрос по существу; — запрещение направлять жалобы граждан тем должностным лицам, действия которых обжалуются; — установление дифференцированных сроков для рассмотрения и разрешения обращений граждан по существу; — установление дисциплинарной и уголовной ответственности должностных лиц за нарушения порядка рассмотрения соответствующего дела <25>. ——————————— <25> См.: Салищева Н. Г. Гражданин и административная юрисдикция в СССР. М., 1970. С. 36.
Б. В. Маслов к числу принципов производства по обращениям граждан в административном праве относит следующие: — принцип законности; — принцип всеобщего права на обращения; — принцип свободы подачи обращений; — принцип равноправия; — принцип равной ответственности; — принцип объективности рассмотрения; — принцип подведомственности; — принцип комплексного подхода <26>. ——————————— <26> См.: Маслов Б. В. Институт обращений граждан в административном праве: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2008. С. 17.
Анализ представленных принципов позволяет сказать, что они по большей части носят общий характер и касаются в целом производства по обращениям, которое может быть как позитивным, так и юрисдикционным производством. Следует сказать, что производство по жалобам является составной частью административно-юрисдикционного процесса. Как отмечают А. С. Васильев и М. Ф. Орзих: «…юрисдикционные производства опосредуют правоохранительную деятельность органов государственного управления. Их основная задача — процессуальное обеспечение определенных мер государственного принуждения» <27>. ——————————— <27> См.: Васильев А. С., Орзих М. Ф. К вопросу о соотношении и отраслевой принадлежности административного процесса и производства по делам об административных правонарушениях // Производство по делам об административных правонарушениях в органах внутренних дел. Киев, 1983. С. 3.
В этой связи в системе принципов производства по жалобам в деятельности органов внутренних дел можно выделить следующую систему принципов и дифференцировать их на социально-правовые и специальные принципы. К социально-правовым принципам относятся те принципы, которые имеют общесоциальный характер и реализуются в административно-юрисдикционной деятельности независимо от уровня и места того или иного органа, должности лица, рассматривающего то или иное административно-юрисдикционное дело <28>. ——————————— <28> См.: Сафронов В. А. Указ. соч. С. 47.
Так, к социально-правовым принципам относятся: гуманизм, социальная справедливость, демократизм, сочетание гласности и профессиональной тайны и др. Эти идеи-принципы не все закреплены в законодательстве, однако, по нашему мнению, они должны пронизывать все производство по жалобам в деятельности органов внутренних дел. Работа с обращениями граждан в подразделениях системы МВД России основывается на принципах гласности и открытости. Информация о фактическом адресе подразделения системы МВД России, справочном телефоне, порядке и сроках рассмотрения обращений, времени личного приема граждан руководством подразделения системы МВД России вывешивается в местах, доступных для посетителей. К общим принципам производства по жалобам в деятельности органов внутренних дел относятся следующие: принцип законности — прямо вытекает из Конституции России (ст. 15). Принцип объективной (материальной) истины неразрывно связан с предыдущим принципом. Так, задачами производства по жалобам в административной деятельности органов внутренних дел являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение всех обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного решения. В соответствии с Приказом МВД России от 22 сентября 2006 г. N 750 «Об утверждении Инструкции по работе с обращениями граждан в системе МВД России» запрещается преследование гражданина в связи с его обращением в подразделение системы МВД России или к должностному лицу с критикой деятельности указанного подразделения или должностного лица либо в целях восстановления или защиты своих прав, свобод и законных интересов либо прав, свобод и законных интересов других лиц. Запрещается направлять обращение на рассмотрение в подразделение системы МВД России, иной государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, решение или действие (бездействие) которых обжалуется. Принцип равенства перед законом, органом и должностным лицом, разрешающим соответствующую жалобу. К общим принципам производства по жалобам в деятельности органов внутренних дел относится также и принцип обеспечения гарантий неприкосновенности личности, и принцип охраны чести и достоинства личности, деловой репутации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Следующим общим принципом производства по жалобам в административной деятельности органов внутренних дел является принцип обеспечения права на защиту и предоставления доказательств. Этот принцип преимущественно касается лица, в отношении которого ведется производство по жалобе. Принцип ведения производства по жалобам на государственном языке. Так, производство по жалобе в деятельности органов внутренних дел осуществляется на русском языке — государственном языке РФ. Наряду с государственным языком РФ производство по жалобам может вестись на государственном языке республики, на территории которой находится орган, должностное лицо, уполномоченные рассматривать соответствующую жалобу. Принцип гласности также присущ производству по жалобам в административной деятельности органов внутренних дел и является когда одним из общих принципов производства по жалобам в деятельности ОВД. Жалоба подлежит открытому рассмотрению, за исключением тех случаев, когда это может привести к разглашению государственной, коммерческой или иной охраняемой законом тайны, а равно в случаях, если этого требуют интересы обеспечения безопасности лиц, участвующих в производстве по жалобе. Принцип публичности производства по жалобе состоит в том, что оно осуществляется за счет соответствующего органа внутренних дел. На наш взгляд, одними из наиболее существенных принципов производства по жалобам являются принципы оперативности и экономичности производства по жалобам в административной деятельности органов внутренних дел. Данные принципы проявляются в том, что дело по соответствующей жалобе рассматривается в течение относительно небольшого срока со дня получения и регистрации соответствующей жалобы. Обращение, поступившее в подразделение системы МВД России в соответствии с его компетенцией, рассматривается в течение 30 дней. Указанный срок исчисляется от даты регистрации обращения в подразделении, непосредственно осуществляющем рассмотрение обращения и ведущем самостоятельное делопроизводство, до даты направления окончательного ответа автору. Промежуточный ответ (о продлении срока либо о проведении тех или иных действий, о результатах которых будет сообщено позднее) не является основанием для прекращения рассмотрения обращения. Следующие два взаимосвязанных принципа производства по жалобам — это принцип непосредственности и принцип устности производства по жалобам в административной деятельности органов внутренних дел. При рассмотрении жалоб в органах внутренних дел ведется соответствующее делопроизводство. Истребуются и заслушиваются соответствующие объяснения по существу рассматриваемой жалобы, исследуются иные доказательства. Иными словами, законом предусмотрено получение доказательств из первоисточника, а методом их исследования является устное общение с участниками производства. С вышерассмотренными принципами тесно связан принцип непрерывности производства по жалобам. Кроме того, к числу принципов производства по жалобам в административной деятельности органов внутренних дел может быть отнесен и принцип двухстепенности производства <29>. ——————————— <29> См.: Якимов А. Ю. Принципы административно-юрисдикционного процесса // Государство и право. 1999. N 5. С. 5.
Принцип самостоятельности в принятии решения по соответствующей жалобе: никакие доказательства не могут иметь заранее установленную силу. Должностное лицо, рассматривающее соответствующую жалобу, должно самостоятельно принимать по ней решение <30>. ——————————— <30> См.: Сафронов В. А. Указ. соч. С. 48.
Принцип ответственности за нарушение правил производства и за принятое по жалобе неправомерное (незаконное) решение состоит в том, что должностные лица органа внутренних дел, виновные в нарушении установленного порядка производства по жалобе, а также должностные лица, виновные в принятии необоснованного решения по соответствующей жалобе, должны нести установленную законом ответственность. Как отмечает А. Ю. Якимов, данный принцип «нуждается в особом законодательном закреплении…» <31>. ——————————— <31> Там же.
В свое время Н. Ю. Хаманева также отмечала необходимость установления ответственности за нарушения законодательства о рассмотрении обращений граждан. В частности, Н. Ю. Хаманева сформулировала даже составы правонарушений, за которые может устанавливаться ответственность. Так, вышеназванный автор указала, что за неправомерный отказ в приеме или рассмотрении обращений, принятие заведомо необоснованного, незаконного решения, предоставление недостоверной информации либо разглашение сведений о личной, семейной жизни гражданина и др. в КоАП РФ должна предусматриваться административная ответственность <32>. ——————————— <32> См.: Хаманева Н. Ю. Конституционное право граждан на подачу обращений (проблемы законодательного регулирования) // Государство и право. 1996. N 11. С. 10.
Давая оценку Закону «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (2006), Н. Ю. Хаманева продолжает констатировать, что ст. 15 Закона посвящена ответственности за нарушения порядка рассмотрения обращений, носит формально-декларативный характер, отсылая к действующему законодательству, в котором на сегодняшний день такая ответственность практически отсутствует <33>. ——————————— <33> См.: Нудненко Л. А., Хаманева Н. Ю. Новый Закон «Об обращениях граждан»: достоинства и недостатки // Государство и право. 2007. N 3. С. 5; Трегубова Е. В. Административный запрет в производстве по жалобам // Современное право. 2008. N 12. С. 61.
Вообще, как следует из Федерального закона от 2 мая 2006 г. «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» <34>, лица, виновные в нарушении настоящего Федерального закона, несут ответственность, предусмотренную законодательством РФ (ст. 15). ——————————— <34> См.: Собрание законодательства РФ. 2006. N 19. Ст. 2060.
Интересно отметить, что указания на юридическую ответственность за нарушения порядка рассмотрения жалоб закреплены в Конституции Китая. Так, соответствующие государственные органы должны рассматривать жалобы, обвинения и заявления граждан путем проверки фактов и нести ответственность за их разрешение. Никто не может оказывать давление на граждан и мстить им. Лица, понесшие ущерб в результате посягательства на гражданские права со стороны государственных органов и государственных служащих, имеют право на получение компенсации в соответствии с законом (ст. 41). Вернемся к работе с обращениями в системе МВД России. Согласно Приказу МВД России от 22 сентября 2006 г. N 750 «Об утверждении Инструкции по работе с обращениями граждан в системе МВД России», ответственность за организацию в подразделениях системы МВД России работы по рассмотрению обращений граждан возлагается на их руководителей. Письменные и устные обращения граждан, а также содержащиеся в них критические замечания должны систематически анализироваться и обобщаться в целях своевременного выявления причин, порождающих нарушения прав и охраняемых законом интересов граждан, изучения общественного мнения, совершенствования работы подразделений системы МВД России. Особое внимание должно быть обращено на устранение причин, вызывающих повторные и коллективные жалобы, а также вынуждающих граждан обращаться в редакции средств массовой информации по вопросам, которые могут и должны разрешаться в подразделениях системы МВД России. Говоря о содержательном аспекте производства по жалобам в административной деятельности органов внутренних дел, необходимо отметить, что производство по жалобам предполагает наличие четкой организации и определенного порядка при разрешении этого вида обращений <35>. ——————————— <35> См.: Мальков В. В. Советское законодательство о жалобах и заявлениях. М., 1967. С. 40.
Иными словами, производство по жалобам в административной деятельности органов внутренних дел осуществляется в определенной последовательности, в определенных стадиях. В этой связи Д. Н. Бахрах, анализируя содержание административного процесса, выделяет его общие стадии <36>, а М. В. Карасева под стадиями реализации конституционного права на обжалование понимает последовательно сменяющие друг друга конкретные правоотношения, в которые, руководствуясь законом, в рамках общего правоотношения гражданина с государством, может вступать гражданин в целях реализации этого права <37>. ——————————— <36> См.: Бахрах Д. Н., Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право. М., 2004. С. 552. <37> См.: Карасева М. В. Конституционное право граждан СССР на обжалование. Воронеж, 1989. С. 94.
Каждая стадия административного процесса является самостоятельной частью процесса, характеризуется своими целями, субъектами осуществления. Вместе с тем применительно к отдельным видам административных производств <38> они модифицируются с учетом специфики решаемых дел. В юридической науке, как правило, основное внимание уделялось анализу стадий производства по делам об административных правонарушениях. Характеризуя стадии этого вида административного производства, ученые подчеркивают их относительную автономию, определяемую специфическими особенностями и свойствами, к которым относятся: задачи; внутренняя стадийность; ограниченный круг осуществляющих ее субъектов; временные, нормативные и фактические границы; специфические проявления принципов производства; особое процессуальное оформление и др. <39>. ——————————— <38> См.: Сафронов В. А. Указ. соч. С. 48. <39> См.: Якимов А. Ю. Административно-юрисдикционный процесс и административно-юрисдикционное производство // Государство и право. 1999. N 3. С. 7; Сергун П. П. Охрана прав и свобод личности в производстве по делам об административных правонарушениях: Дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 1987. С. 35.
Если же говорить об общих стадиях административного процесса, то по данному вопросу имеется ряд интересных точек зрения. В частности, Л. В. Коваль выделяет четыре стадии административно-юрисдикционного процесса: — возбуждение административно-деликтного дела; — рассмотрение и разрешение его; — исполнение постановления (решения); — обжалование и пересмотр административного дела в порядке надзора <40>. ——————————— <40> См.: Коваль Л. В. Административно-деликтное отношение. Киев, 1979. С. 184.
В научных работах, посвященных исследованию производства по жалобам, общие стадии административного процесса и административно-юрисдикционного процесса конкретизируются применительно к соответствующему административному производству. Этот тезис, в частности, подтверждает Н. Г. Салищева, которая отмечает, что административный процесс представляет собой совокупность последовательно совершаемых процессуальных действий, которые распределяются по определенным сложившимся в практике административной деятельности стадиям. К стадиям административного процесса Н. Г. Салищева относит: — возбуждение административного дела и направление его по подведомственности; — рассмотрение административного дела компетентным органом и принятие соответствующего решения; — исполнение решения, вынесенного по административному делу; — обжалование решения и его пересмотр <41>. ——————————— <41> См.: Салищева Н. Г. Гражданин и административная юрисдикция в СССР. М., 1970. С. 48.
Ю. М. Козлов на основании анализа нормативно-правового материала выделяет следующие стадии производства по жалобам граждан: — прием жалоб и заявлений и их регистрация; — рассмотрение жалоб и заявлений; — расследование жалоб; — принятие по ним решения и контроль исполнения принятого решения; — анализ жалоб и заявлений и обобщение практики их рассмотрения и разрешения <42>. ——————————— <42> См.: Козлов Ю. М. Институт права жалобы по советскому административному праву: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1953. С. 13.
По мнению Т. А. Бочковой, правовые отношения, возникающие в связи с подачей и разрешением предложений, заявлений, жалоб граждан, проходят четыре стадии: — стадия возбуждения управленческого дела по обращению; — стадия рассмотрения обращения; — стадия принятия решения; — стадия исполнения решения <43>. ——————————— <43> См.: Бочкова Т. А. Предложения, заявления и жалобы как средства охраны прав граждан и обеспечения законности в государственном управлении: Дис. … канд. юрид. наук. М., 1966. С. 112.
В. В. Мальков выделяет следующие стадии производства по жалобам: — прием жалоб и заявлений; — делопроизводство по жалобам и заявлениям; — рассмотрение и проверка жалоб и заявлений; — порядок и способы разбора жалоб и заявлений; — принятие решений по жалобам и заявлениям и обеспечение их выполнения; — обжалование решений по жалобам и заявлениям; — обобщение и анализ работы по жалобам и заявлениям; — обобщение и анализ работы по жалобам и заявлениям в органах государственного управления <44>. ——————————— <44> См.: Мальков В. В. Советское законодательство о жалобах и заявлениях. М., 1967. С. 40.
А. П. Коренев выделяет четыре стадии производства по жалобам: — первая стадия — регистрация жалобы; — вторая стадия — проверка сведений, содержащихся в жалобе; — третья стадия — принятие решение по жалобе; — четвертая стадия — исполнение решения по жалобе <45>. ——————————— <45> См.: Коренев А. П. Административное право России. М., 2000. С. 252.
Все вышеназванные стадии производства по жалобам приемлемы для раскрытия административно-процессуального механизма реализации института права жалобы в деятельности органов внутренних дел. Как отмечает М. В. Карасева, механизм реализации конституционного права на обжалование будет тем совершеннее, чем полнее наукой будут разработаны и зафиксированы в текущем законодательстве средства его реализации <46>. ——————————— <46> См.: Карасева М. В. Конституционное право граждан СССР на обжалование. Воронеж, 1989. С. 90.
Возвращаясь к административно-процессуальному механизму реализации института права жалобы в деятельности органов внутренних дел, необходимо отметить, что этот механизм конструктивно состоит из норм административного права как материального, так и процессуального характера, которые содержатся как в законодательных, так и в подзаконных актах, регламентирующих производство по жалобам в административной деятельности органов внутренних дел <47>. ——————————— <47> Сафронов В. А. Указ. соч. С. 49.
Письменные обращения, представленные в органы внутренних дел непосредственно автором или лицом, представляющим его интересы, принимаются и регистрируются в дежурной части круглосуточно. Обращение, поступившее в подразделение системы МВД России, в соответствии с его компетенцией, подлежит обязательному рассмотрению. Личный прием граждан осуществляется в подразделениях системы МВД России руководителями и другими должностными лицами, правомочными принимать решения по вопросам, отнесенным к их компетенции <48>. ——————————— <48> Там же.
В заключение отметим, что процессуальный режим работы по жалобам в административной деятельности органов внутренних дел включает в себя: — порядок регистрации жалобы; — порядок рассмотрения жалобы; — порядок разрешения жалобы; — контроль за разрешением жалобы; — обжалование решения по жалобе; — исполнение решения по жалобе. Названные стадии между собой взаимосвязаны, и каждая последующая стадия является в определенной степени гарантией законности совершения процессуальных действий на предшествующей стадии.
Библиографический список
1. Алистратов Ю. Н. Право петиций в РФ. М., 1997. 2. Бекаревич А. О порядке рассмотрения налоговых жалоб // Советские финансы. 1940. N 10 — 11. 3. Бочкова Т. А. Предложения, заявления и жалобы как средства охраны прав граждан и обеспечения законности в государственном управлении: Дис. … канд. юрид. наук. М., 1966. 4. Васильев А. С., Орзих М. Ф. К вопросу о соотношении и отраслевой принадлежности административного процесса и производства по делам об административных правонарушениях // Производство по делам об административных правонарушениях в ОВД. Киев, 1983. 5. Бутылин В. Н. Рассмотрение жалоб граждан на действия работников органов внутренних дел, ущемляющие права и законные интересы граждан. М., 1992. 6. Бахрах Д. Н., Семенов А. В. Понятие «административная жалоба» // Административное право на рубеже веков. Екатеринбург, 2003. 7. Бахрах Д. Н., Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право. М., 2004. 8. Бударина В. А. Понятие, назначение и юридическая ценность административной жалобы в системе публичного управления // Правовые споры и порядок их разрешения. Воронеж, 2005. 9. Козлов Ю. М. Институт права жалобы по советскому административному праву: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1953. 10. Козлов Ю. М. Разрешение жалоб и заявлений трудящихся в органах советского государственного управления. М., 1965. 11. Коваль Л. В. Административно-деликтное отношение. Киев, 1979. 12. Карасева М. В. Конституционное право на обжалование в системе политических прав и свобод // Правоведение. 1986. N 4. 13. Карасева М. В. Конституционное право граждан СССР на обжалование. Воронеж, 1989. 14. Коренев А. П. Административное право России. М., 2000. 15. Карпов А. Б. Принципы производства по делам об административных правонарушениях в таможенной сфере // Юрист. 2002. N 7. 16. Лория В. А. Роль административных жалоб в охране прав граждан // Правоведение. 1984. N 5. 17. Любогощинский В. В. Порядок работы с обращениями граждан в системе МВД России // Экономический вестник. 2006. N 12. 18. Мальков В. В. Советское законодательство о жалобах и заявлениях. М., 1967. 19. Максютин М. В. Теория юрисдикционного процесса. М., 2004. 20. Маслов Б. В. Институт обращений граждан в административном праве: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2008. 21. Нудненко Л. А., Хаманева Н. Ю. Новый Закон «Об обращениях граждан»: достоинства и недостатки // Государство и право. 2007. N 3. 22. Румянцев А. Место конституционного права на обращения в системе основных прав и свобод человека и гражданина // Право и жизнь. 2006. N 105. 23. Салищева Н. Г. Гражданин и административная юрисдикция в СССР. М., 1970. 24. Сидоров Ю. В. Разрешение в органах внутренних дел жалоб граждан на меры административного принуждения, применяемые сотрудниками милиции: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2002. 25. Сафронов В. А. Принципы производства по жалобам в административной деятельности таможенных органов РФ // Правовые вопросы национальной безопасности. 2008. N 1 — 2. 26. Трегубова Е. В. Административный запрет в производстве по жалобам // Современное право. 2008. N 12. 27. Третьяков А. И. Производство по предложениям, заявлениям и жалобам граждан в деятельности органов внутренних дел: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2002. 28. Шевчук Г. А. Административная жалоба: история развития // Новое процессуальное законодательство РФ. Воронеж, 2003. 29. Хаманева Н. Ю. Конституционное право граждан на подачу обращений (проблемы законодательного регулирования) // Государство и право. 1996. N 11. 30. Хаманева Н. Ю. Административно-правовой статус гражданина РФ. М., 2000. 31. Якимов А. Ю. Административно-юрисдикционный процесс и административно-юрисдикционное производство // Государство и право. 1999. N 3. 32. Якимов А. Ю. Принципы административно-юрисдикционного процесса // Государство и право. 1999. N 5.
