Разграничение компетенции Российской Федерации и ее субъектов в области законодательства об административных правонарушениях в жилищно-коммунальной сфере

(Плеханова Т. С.) («Административное право и процесс», 2009, N 2)

РАЗГРАНИЧЕНИЕ КОМПЕТЕНЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ЕЕ СУБЪЕКТОВ В ОБЛАСТИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ В ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОЙ СФЕРЕ

Т. С. ПЛЕХАНОВА

Плеханова Т. С., аспирант кафедры административного права Московской государственной юридической академии им. О. Е. Кутафина.

Законодательство об административных правонарушениях в жилищно-коммунальной сфере состоит из КоАП и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.

The legislation on administrative violations in housing — communal sphere consists of the Code on Administrative Violations and the laws of the subjects of the RF adopted in accordance with the said Code <*>. ——————————— <*> Plekhanova T. S. Delimitation of competence of the Russian Federation and subjects thereof in the sphere of legislation on administrative violations in housing communal relations.

Важное значение имеет принцип разграничения предметов ведения в области законодательства об административных правонарушениях, позволяющий уяснить, как соотносятся между собой федеральное и региональное законодательство об административных правонарушениях, не существует ли между ними концептуальных противоречий. Определить данное соотношение необходимо для того, чтобы правовые регуляторы актов указанного законодательства действовали эффективно и системно. Именно с этой позиции представляется важным анализ юридических составов за нарушения в жилищно-коммунальной сфере. Поскольку главная роль в законодательстве об административных правонарушениях в настоящее время принадлежит КоАП РФ, в ст. 1.3 федеральным законодателем предложен ответ на вопрос об основных подходах к разграничению компетенции в области установления административной ответственности. Вопросы законодательства об административных правонарушениях подлежат разрешению на уровне Российской Федерации, в частности, к ведению Федерации относится установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ (п. 3 ч. 1 ст. 1.3 КоАП РФ). В качестве объекта административно-правового регулирования жилищно-коммунальная сфера представляет собой крупную, разветвленную и сложную область хозяйствования, включающую в себя не только жилищный фонд, но и коммунальное хозяйство по обеспечению жилищного фонда электроэнергией, газом, водой, теплом, созданием надлежащих санитарно-гигиенических и эстетических условий для проживания (путем внешнего благоустройства и озеленения населенных пунктов, очистки воздушного и водного бассейнов) и т. д. <1>. ——————————— <1> Советское административное право. Управление отраслями народного хозяйства / Под ред. Ю. М. Козлова, Б. М. Лазарева, А. Е. Лунева, М. И. Пескотина. М., 1982. С. 188 — 223.

Обозначенная комплексная структура жилищно-коммунальной сферы, а следовательно, сложная и многообразная структура законодательства, регулирующего правила, требования, нормативы и стандарты в рассматриваемой сфере объективно повлияли и на структуру Особенной части КоАП РФ. В отличие от КоАП РСФСР, в ныне действующем Кодексе не содержится специальной главы в качестве собирателя правовых запретов в жилищно-коммунальной сфере, однако их можно обнаружить в некоторых главах Кодекса: ст. 6.4 «Нарушение санитарно-эпидемиологических требований к эксплуатации жилых помещений и общественных помещений, зданий, сооружений и транспорта»; ст. 6.5 «Нарушение санитарно-эпидемиологических требований к питьевой воде»; ст. 7.19 «Самовольное подключение и использование электрической, тепловой энергии, нефти или газа»; ст. 7.20 «Самовольное подключение к централизованным системам питьевого водоснабжения и (или) системам водоотведения городских и сельских поселений»; ст. 7.21 «Нарушение правил пользования жилыми помещениями»; ст. 7.22 «Нарушение правил содержания и ремонта жилых домов и (или) жилых помещений»; ст. 7.23 «Нарушение нормативов обеспечения населения коммунальными услугами»; ст. 8.2 «Несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами»; ст. 9.7 «Повреждение электрических сетей»; ст. 9.8 «Нарушение правил охраны электрических сетей напряжением свыше 1000 вольт»; ст. 9.9 «Ввод в эксплуатацию топливо — и энергопотребляющих объектов без разрешения соответствующих органов»; ст. 9.10 «Повреждение тепловых сетей, топливопроводов, совершенное по неосторожности»; ст. 9.11 «Нарушение правил пользования топливом и энергией, правил устройства, эксплуатации топливо — и энергопотребляющих установок, тепловых сетей, объектов хранения, содержания, реализации и транспортировки энергоносителей, топлива и продуктов его переработки». Следует отметить, что анализ действующего федерального законодательства приводит к выводу, что на сегодняшний день большинство отношений в жилищно-коммунальной сфере урегулировано именно на уровне отраслевых федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, за нарушение которых КоАП РФ и устанавливает административную ответственность как единственный федеральный закон, регулирующий вопросы административной ответственности на федеральном уровне. В то же время обзор законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях свидетельствует о том, что регионы активно включились в процесс установления административной ответственности, и особенно в жилищно-коммунальной сфере. Почти во всех регионах уже приняты либо собственные кодексы об административных правонарушениях (например, Кодекс Нижегородской области об административных правонарушениях; Кодекс г. Москвы об административных правонарушениях), либо отдельные законы (например, Закон Рязанской области «Об административных правонарушениях»; Закон Санкт-Петербурга «Об административных правонарушениях в сфере благоустройства в Санкт-Петербурге»). Вместе с тем сформировавшаяся в субъектах Российской Федерации практика регулирования административной ответственности не может не вызывать критической оценки, поскольку тенденции региональной нормотворческой деятельности свидетельствуют об установлении субъектами Российской Федерации административной ответственности в большинстве случаев за нарушения федеральных норм и правил в жилищно-коммунальной сфере, и, как следствие, о несоблюдении ими требований ст. 1.3 КоАП РФ о разграничении компетенции. К примеру, Кодекс Волгоградской области об административной ответственности содержит фактически две главы, устанавливающие административную ответственность за нарушение правил в жилищно-коммунальной сфере: главу 8 «Административные правонарушения в сфере благоустройства» и главу 9 «Административные правонарушения в сфере жилищно-коммунального хозяйства», включающие 24 состава административных правонарушений, 10 из которых, а именно: «Отсутствие, повреждение или уничтожение указателей улиц (переулков, площадей), номерных знаков домов, подъездов» (ст. 8.8); «Нарушение правил содержания, эксплуатации и устройства наружного освещения» (ст. 8.9); «Загрязнение территорий поселений, связанное с эксплуатацией и ремонтом транспортных средств» (ст. 8.10); «Ненадлежащее содержание люков смотровых колодцев и камер, решеток дождеприемников» (ст. 8.12); «Нарушение порядка обращения с бытовыми отходами на территории поселений» (ст. 8.14); «Нарушение сроков отселения в случае признания многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции» (ст. 9.2); «Несанкционированное открытие или закрытие запорно-регулирующих устройств на трубопроводах горячей, холодной воды и канализации» (ст. 9.3); «Несанкционированное вскрытие люков на колодцах и камерах, решеток вентиляционных шахт (киосков), защитных оголовков, ворот, дверей, запорных и защитных устройств подземных инженерных коммуникаций и сооружений» (ст. 9.4); «Незаконное проникновение в подвалы, техподполья, на чердаки и в другие подсобные помещения» (ст. 9.6); «Непринятие мер по ограничению доступа лиц в подвалы, техподполья, на чердаки и в другие подсобные помещения» (ст. 9.5), устанавливают административную ответственность за нарушение правил, предусмотренных федеральными законами и иными федеральными нормативными правовыми актами. В то же время анализ действующего федерального законодательства позволяет сделать вывод, что законами субъектов Российской Федерации административная ответственность в жилищно-коммунальной сфере может устанавливаться только за некоторые виды административных правонарушений, в частности за некоторые нарушения правил благоустройства населенных пунктов. Данная позиция разделяется также и другими авторами <2>. ——————————— <2> См.: Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях / Под общ. ред. Н. Г. Салищевой. М.: Проспект, 2009. С. 10.

На превышение субъектами Российской Федерации полномочий по предметам совместного ведения указывает и судебная практика по делам об оспаривании законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях. В частности, Верховным Судом Российской Федерации была признана недействующей ст. 33 Закона Омской области «Кодекс Омской области об административных правонарушениях» от 24.07.2006, устанавливающая административную ответственность за складирование и хранение строительных материалов, строительного мусора на придомовой территории, в силу того что предусмотренные указанной статьей составы административных правонарушений установлены за нарушение общественных отношений, урегулированных нормами федерального законодательства, а следовательно, и ответственность за их нарушение может быть установлена только федеральным законом <3>. В частности, несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при сборе, складировании и ином обращении с отходами производства и потребления подлежит квалификации по ст. 8.2 КоАП РФ. ——————————— <3> Определение Верховного Суда Российской Федерации от 30.05.2007 N 50-Г07-12.

Следует также отметить, и на это обращал внимание Конституционный Суд Российской Федерации <4>, что субъекты Российской Федерации не вправе устанавливать административную ответственность за нарушение правил и ограничений, закрепленных федеральным законом, и в тех случаях, когда КоАП РФ ответственность за их несоблюдение не предусмотрена. В противном случае, по словам М. С. Студеникиной, это «позволило бы открыть неограниченную возможность дискретных полномочий субъектов Российской Федерации для «исправления» федерального законодательства по своему усмотрению» <5>. ——————————— <4> См.: Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 01.12.2005 N 429-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Государственной Думы Томской области о проверке конституционности пункта 3 части первой статьи 1.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях». <5> Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации. М.: Оолита, 2003. С. 542.

Представляется, что сложившееся в регионах такого рода нормотворчество приводит к дублированию субъектами Российской Федерации юридических составов, сформулированных в КоАП РФ, либо иному их воспроизведению, чем это сделано федеральным законодателем, к усложнению организационно-правового механизма привлечения к административной ответственности, наконец, к размыванию КоАП РФ как «жесткого организма», обязательного к исполнению на всей территории Российской Федерации, к снижению эффективности его правоохранительной и предупредительной роли. Ведь очевидно, что сформулированные в КоАП РФ задачи и принципы, в том числе применительно к правонарушениям в жилищно-коммунальной сфере, законодательство об административных правонарушениях способно выполнить лишь при строгом соблюдении основополагающих исходных предписаний, обязательных для законодателя субъектов Российской Федерации, правоприменительных органов (должностных лиц), граждан и юридических лиц. Такими задачами и принципами являются равенство всех перед законом; презумпция невиновности; обеспечение законности при применении мер административного принуждения в связи с административным правонарушением; действие законодательства об административных правонарушениях во времени и пространстве. Возникает правомерный вопрос о поиске путей совершенствования административно-деликтной политики государства с целью разрешения существующей проблемы правового регулирования административной ответственности в жилищно-коммунальной сфере в субъектах Российской Федерации. Следует подчеркнуть, что в науке административного права как на стадии разработки КоАП РФ, так и после его принятия подчеркивалась необходимость регламентации административной ответственности только федеральным законом, к этой проблеме в своих работах, в частности, обращались А. И. Полянский, С. Д. Князев <6>. ——————————— <6> См.: Полянский А. И. К вопросу об основных направлениях административной политики применительно к институту административной ответственности // Институты административного права России. М., 1999. С. 242 — 243; Князев С. Д. Некоторые вопросы законодательного обеспечения административно-правового статуса российских граждан // Административно-правовой статус гражданина / Отв. ред. Н. Ю. Хаманева. М., 2004. С. 16 — 17.

Несмотря на некоторое различие в аргументации причин регулирования административной ответственности исключительно на федеральном уровне, ученые единодушны в одном: административная ответственность всегда связана с вторжением в сферу личной жизни граждан и предполагает ограничение их прав и свобод. А поскольку согласно ст. 55 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороноспособности государства, то утверждение о необходимости сугубо федерального законодательного регулирования института административной ответственности вовсе не выглядит преувеличением. В науке административного права и до и после введения в действие КоАП РФ также предлагалось создать и внедрить модельный (рекомендательный) региональный закон об административных правонарушениях с единообразной структурой, воспроизводящей структуру административно-деликтного права <7>, или разработать концепцию регионального закона об административной ответственности, под которой понимается совокупность политических и социально-правовых условий-требований, выполнение которых должно обеспечить социальную полезность и эффективную реализацию закона <8>. Но представляется, что необходимость в такого рода концепциях регионального закона об административных правонарушениях в настоящее время отсутствует, в силу того что при разработке законов субъектов Российской Федерации, в том числе об административных правонарушениях в жилищно-коммунальной сфере, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации необходимо во всех случаях руководствоваться КоАП РФ, определяющим общие и основные положения законодательства об административных правонарушениях и выполняющим роль «модельного закона» для соответствующих региональных законов. ——————————— <7> Игнатенко В. В. Правовое качество законов об административных правонарушениях (Теоретические и прикладные проблемы): Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 1999. С. 6, 27; Сидорцов Р. В. Законодательное регулирование субъектами Российской Федерации ответственности за административные правонарушения, посягающие на общественный порядок: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2005. С. 19. <8> Масленников М. Я. Обстоятельная концепция необходима каждому региональному закону об административной ответственности // Административное право и процесс. М., 2007. N 6. С. 2 — 7.

Нельзя не согласиться с суждениями Б. В. Россинского о том, что субъектам Российской Федерации не так необходимо иметь свои законы об административной ответственности, поскольку в этой сфере общественных отношений очень сложно отыскать «региональную специфику» (а именно этим критерием во многом обусловлено региональное законотворчество) <9>. Действительно, получив возможность самостоятельно устанавливать административную ответственность за совершение административных правонарушений, и прежде всего в жилищно-коммунальной сфере, тот или иной субъект Российской Федерации в большинстве случаев все равно «смотрят» на КоАП РФ, а также на аналогичные законы других субъектов Российской Федерации. По-видимому, заинтересованность субъектов Российской Федерации в принятии собственных законов, устанавливающих административную ответственность в жилищно-коммунальной сфере, обусловлена не столько экономическими, национальными, географическими, климатическими и иными территориальными особенностями конкретного региона, сколько, как представляется, поступлением денежных средств от уплаты административных штрафов в региональный или муниципальный бюджеты. Так, только в Кодексе г. Москвы об административных правонарушениях предусмотрено 32 состава административных правонарушений, посягающих на общественные отношения в жилищно-коммунальной сфере. ——————————— <9> Россинский Б. В. О некоторых вопросах разграничения компетенции Российской Федерации и субъектов РФ в области установления административной ответственности // Актуальные вопросы административно-деликтного права: Материалы Международной научно-практической конференции, посвященной 70-летию А. П. Шергина. М.: ВНИИ МВД России, 2005. С. 25.

Изложенное позволяет сделать вывод о необходимости дальнейшего совершенствования законодательства об административных правонарушениях, и в первую очередь в жилищно-коммунальной сфере, с целью создания эффективного механизма реализации принципа разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации. Думается, что научной основой для реформирования действующего законодательства должны стать теоретические исследования в области административного права по рассматриваемой проблеме. При этом хотелось бы еще раз обратить внимание на неактуальность с момента принятия КоАП РФ таких научных предложений, как разработка модельного регионального закона или концепции регионального закона, хотя подобные предложения высказываются и после его принятия. Представляется, что снять остроту проблемы несоответствия региональных законов об административных правонарушениях федеральному законодательству может позволить установление административной ответственности в жилищно-коммунальной сфере только на федеральном уровне. На наш взгляд, это в наибольшей степени будет гарантировать выполнение главной задачи законодательства об административных правонарушениях — охраны прав и законных интересов граждан, в том числе в жилищно-коммунальной сфере, а также будет способствовать упорядочению и внутренней согласованности законодательства об административных правонарушениях в жилищно-коммунальной сфере и его дальнейшему развитию.

——————————————————————