ПРОБЛЕМЫ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ОХРАННО-СЫСКНЫМИ СТРУКТУРАМИ
ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
А. Ю. ПОНОМАРЕВ
Пономарев А. Ю., генеральный директор объединения охраны «Правоохранительный центр» (г. Омск).
С момента принятия в марте 1992 г. Закона «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» прошло 16 лет. В настоящее время в России зарегистрировано около 27 тыс. детективных, охранных предприятий и служб безопасности юридических лиц. Охранники выполняют значительный объем работы по обеспечению имущественной и личной безопасности граждан и организаций, обеспечению порядка при проведении массовых мероприятий, монтажу и эксплуатационному обслуживанию средств охранно-пожарной сигнализации, видеонаблюдения и управления доступом. Несомненно, что это является объективно полезным и позволяет значительно сдерживать рост противоправных посягательств в отношении охраняемой собственности. Одновременно с этим в ст. 3 Закона «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» законодатель предоставил предприятиям, осуществляющим частную детективную и охранную деятельность, право содействовать правоохранительным органам в обеспечении правопорядка, в том числе на договорной основе. Данное положение Закона представляется исключительно важным. В государстве объективно не может быть двух систем обеспечения безопасности: отдельно — частной, отдельно — государственной. Есть единое правовое поле, очерченное системой действующего законодательства, и, поскольку законодатель поручил негосударственным охранно-сыскным структурам выполнять часть функций по обеспечению имущественной и личной безопасности, значит, данные структуры по определению являются, прежде всего, частью правоохранительной системы.
В настоящее время, наряду с реализацией непосредственных функций по обеспечению безопасности юридических и физических лиц в соответствии с заключенными договорами, негосударственные охранно-сыскные структуры активно привлекаются к обеспечению безопасности государства и охране общественного порядка. Основными формами участия охранно-сыскных структур в правоохранительной деятельности являются:
— взаимный обмен информацией между правоохранительными органами и охранно-сыскными структурами по вопросам обеспечения безопасности;
— совместное и согласованное патрулирование в общественных местах с целью предотвращения и пресечения правонарушений;
— привлечение персонала охранно-сыскных структур для охраны общественного порядка при проведении массовых мероприятий;
— привлечение персонала охранно-сыскных структур при проведении целевых оперативно-профилактических мероприятий по профилактике отдельных видов правонарушений и преступлений;
— привлечение детективов и охранников к работе в качестве внештатных сотрудников милиции и т. д.
Даже при совершенно не адаптированной для данной деятельности нормативно-правовой базе, несомненно, представляется необходимым расширять данное взаимодействие количественно и качественно, поскольку результатом является более полное и качественное обеспечение конституционных прав и свобод личности и общества, что является основной обязанностью государства.
При осуществлении как непосредственно охранной (договорной), так и правоохранительной деятельности персонал охранно-сыскных структур нередко сталкивается с ситуациями, не регламентированными действующим законодательством. И в условиях стресса, вызванного выявленным правонарушением, при наличии жестких временных рамок для принятия решения охранник зачастую вынужден выходить в какой-то мере за рамки действующего законодательства. Хорошо, если в конкретной охранно-сыскной структуре существует система профессиональной подготовки и охранник достаточно хорошо ориентируется в законодательстве. Тогда он может адекватно отреагировать на ситуацию, применяя общее право гражданина на необходимую оборону, действуя в состоянии крайней необходимости, либо на задержание лица, совершившего преступление. А если соответствующей подготовки нет (что, к сожалению, очень часто встречается), охранник, даже выполняя объективно полезные действия по пресечению правонарушения, может легко перейти грань законности и оказаться уже субъектом правонарушения. Можно привести несколько практических примеров, характеризующих различные ситуации и принимаемые охранниками меры по пресечению правонарушений. Так, ответственный по охранному предприятию «А», следуя с водителем-охранником в ночное время к одному из проверяемых объектов, обратил внимание на группу молодых людей из четырех человек, размахивающих руками на обочине дороги. Остановившись, проверяющий с водителем подошли к молодым людям и поинтересовались причиной ссоры. Один из молодых людей пояснил, что одна из девушек, которая находилась рядом с ним, в результате ссоры убила свою подругу. Убедившись в достоверности сообщения, ответственный по предприятию совместно с водителем задержали девушку, на которую указал заявитель, посадили ее в машину, затем, дав команду остальным участникам оставаться на месте, немедленно сообщили о происшествии в территориальный орган внутренних дел и вызвали на помощь ближайший патрульный экипаж охранного предприятия для оказания помощи в охране места происшествия до прибытия следственно-оперативной группы милиции. В данном случае налицо выполнение правоохранительных функций, осуществленных частными охранниками по пресечению преступления. Однако в связи с тем, что действующее законодательство не определяет круг полномочий частной охраны по осуществлению публичных властных полномочий по пресечению преступлений, их действия можно расценить лишь как реализацию права граждан по задержанию лица, совершившего преступление, в соответствии со ст. 38 УК Российской Федерации. Одновременно следует заметить, что только благодаря большому опыту правоохранительной деятельности проверяющего (подполковника милиции в отставке) было достигнуто бесконфликтное решение вопроса о задержании. В случае оказания сопротивления другими участниками данного происшествия подъехавшему патрульному экипажу охранного предприятия применение мер принуждения охранниками было бы проблематичным. Причем применение оружия еще как-то можно обосновать, опираясь на ст. 24 Федерального закона «Об оружии», дающей право гражданину Российской Федерации применять имеющееся у него на законных основаниях огнестрельное оружие… в порядке необходимой обороны… (хотя достаточно сложно и сомнительно). А вот применение физической силы и специальных средств в данном случае для охранника не предусмотрено. Данный пробел в законодательстве значительно затрудняет, а в некоторых случаях делает невозможным реализацию охранником предоставленного ему Законом «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» права по оказанию содействия органам внутренних дел в обеспечении правопорядка. Хотелось бы привести еще один характерный пример осуществления охранниками правоохранительной деятельности, связанной с необходимостью применять меры принуждения. Патрульный экипаж того же охранного предприятия «А», следуя после окончания смены в дежурную часть предприятия для сдачи оружия и прохождения послерейсового медицинского осмотра, обратил внимание на двух подростков, которые с палками в руках преследовали убегающего от них мужчину. Остановив всех участников «забега», охранники поинтересовались причинами происходящего. (Хотя обязанности по охране порядка для персонала охранно-сыскных структур не предусмотрены — в данном случае налицо реализация права на содействие.) Подростки пояснили, что данный мужчина пытался изнасиловать их одноклассницу во дворе школы. Для проверки сообщения все участники инцидента были задержаны и доставлены к предполагаемому месту совершения заявленного преступления, где данное сообщение полностью подтвердилось. Незамедлительно был проинформирован территориальный орган внутренних дел и организована охрана места происшествия. После осмотра места происшествия следственно-оперативной группой милиции экипаж патрульной группы оказал помощь в доставлении всех участников в дежурную часть ОВД. Выполняли ли охранники общественно полезную функцию по пресечению преступления? Несомненно, да! Однако какими полномочиями по принуждению в данном случае могут пользоваться охранники? Очевидно, что также только в порядке, предусмотренном ст. 38 УК РФ. Причем применить физическую силу, связывание, использование подручных средств для задержания лица, совершившего преступление, гражданину данная норма права позволяет, а использование специальных средств (наручники, палка резиновая) охранниками в данной ситуации, т. е. за рамками выполнения обязанностей по охране объектов в соответствии с договорами, не предусмотрено. Хотя подготовленный охранник в абсолютном большинстве случаев сможет более правильно оценить ситуацию и принять обоснованные и достаточные меры принуждения в отношении лица, совершившего преступление. Все вышеперечисленные примеры относятся к осуществлению персоналом охранно-сыскных структур мер принуждения к лицам, совершившим преступления, т. е. деяния, предусмотренные Особенной частью Уголовного кодекса РФ. В случае же если речь идет об административных правонарушениях, единственным не подлежащим сомнению в правомерности действием охранника будет являться сообщение в органы внутренних дел о совершающемся либо совершенном правонарушении.
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях является, по сути, основным нормативно-правовым актом, определяющим состояние общественной безопасности в государстве. В соответствии с данным нормативно-правовым актом достаточно большая группа должностных лиц различной ведомственной подчиненности наделена правом доставления правонарушителя для решения вопроса о привлечении его к ответственности за административное правонарушение, причем имеющая право применять при доставлении определенные меры принуждения. В частности, кроме сотрудников правоохранительных органов, данное право предоставлено военнослужащим внутренних войск МВД РФ (к данной категории, безусловно, относится рядовой и младший начальствующий состав срочной службы), должностным лицам ведомственной охраны (не являющимся сотрудниками правоохранительных органов!), должностным лицам органов, на которые возложен надзор или контроль за соблюдением правил пользования транспортом (линейным контролерам в общественном транспорте!), а также иным должностным лицам, перечисленным в ст. 27.2 КоАП РФ. Однако негосударственным (частным) охранно-сыскным структурам, которые, в отличие от ведомственной охраны и контролеров в общественном транспорте, постоянно привлекаются к охране общественного порядка и безопасности граждан, данное право настоящим Кодексом не предоставлено. Соответственно, на персонал охранно-сыскных структур не распространяются положения ст. 27.2 (доставление), 27.3 (административное задержание) и 27.7 (личный досмотр, досмотр вещей, находящихся при физическом лице). Хотя право произвести личный досмотр и досмотр вещей по смыслу п. 2 ст. 27.7 КоАП РФ имеют право даже должностные лица охотничьих обществ и линейные контролеры в общественном транспорте! Данный пробел в законодательстве во многом обусловливает низкую эффективность использования персонала охранно-сыскных структур для обеспечения общественной безопасности. Ведь в настоящее время охранник может препроводить лицо, совершившее административное правонарушение, в помещение органа внутренних дел для принятия предусмотренных действующим законодательством мер только в случае, если это лицо добровольно проследует с охранником в ОВД либо иное помещение органов внутренних дел. В противном случае действия охранника, даже совершенно обоснованные и необходимые, выходят за рамки действующего законодательства. Более того, если подобные действия по задержанию правонарушителя совершает гражданин, то его действия (если правонарушителю не был причинен значительный физический или имущественный вред) можно в определенных случаях расценивать как действия в состоянии крайней необходимости (ст. 2.7 КоАП РФ). Даже если крайней необходимости не усматривается, максимальная ответственность гражданина предусмотрена ст. 19.1 КоАП РФ — самоуправство, с максимальной санкцией — три минимальных размера оплаты труда. Если же подобные меры принуждения будут осуществлены частным охранником, то ответственность в определенных случаях может наступить в соответствии со ст. 203 УК РФ (превышение полномочий служащими частных охранных или детективных служб), т. е. несоизмеримо большая, чем ответственность гражданина.
Из вышеперечисленного можно сделать вывод о неадаптированности действующего законодательства к реально существующей объективной необходимости привлечения негосударственных (частных) охранно-сыскных структур к правоохранительной деятельности. При этом не существует неразрешимых проблем приведения норм законодательства к такому виду, который позволит более полно использовать потенциал охранно-сыскных структур в обеспечении общественной безопасности. Причем данные изменения не повлекут за собой сколько-нибудь значительной финансовой нагрузки на федеральный бюджет и неоправданного ограничения прав и свобод граждан, что достаточно важно при рассмотрении данных изменений.
Представляется логичным следующий порядок внесения изменений в действующее законодательство.
На первом этапе необходимо определить, какие правоохранительные задачи должны иметь право решать негосударственные охранно-сыскные структуры. Очевидно, что в настоящее время это, прежде всего, участие охранно-сыскных структур в охране общественного порядка в населенных пунктах, профилактика и пресечение правонарушений компетенции милиции общественной безопасности. Это позволит значительно снизить уровень правонарушений в общественных местах и более эффективно использовать силы государственных правоохранительных органов. Для этого необходимо внести изменения в следующие нормативно-правовые акты:
1. Абзац 2 ст. 1 Закона «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» изложить в следующей редакции:
«На граждан, осуществляющих частную детективную и охранную деятельность, действие законов, закрепляющих правовой статус работников правоохранительных органов, не распространяется, кроме случаев привлечения сотрудников охранно-сыскных структур в установленном порядке к выполнению задач, возложенных на государственные правоохранительные органы. Порядок привлечения сотрудников охранно-сыскных структур к выполнению указанных задач определяется Правительством Российской Федерации».
Постановление Правительства РФ должно содержать следующие положения:
— перечень мероприятий, к выполнению которых могут привлекаться сотрудники ОСС;
— перечень требований к охранно-сыскной структуре, привлекаемой к охране общественного порядка и борьбе с преступностью;
— порядок привлечения (включение в систему единой дислокации на постоянной основе для работы компетенции МОБ, привлечение для оказания помощи при проведении ЦОПМ, выдача отдельных поручений при оказании содействия сотрудникам СКМ и т. д.);
— обеспечение контроля за деятельностью сотрудников ОСС;
— меры поощрения сотрудников ОСС за активную работу по охране общественного порядка;
— дополнительные условия (атрибутика, порядок подчиненности, формы отчетности и т. д.).
2. В ч. 3 п. 1 ст. 27.2 КоАП РФ после слов «…военнослужащими внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации» добавить после запятой «…сотрудниками негосударственных охранно-сыскных структур при выполнении ими задач по охране общественного порядка» (далее по тексту).
3. В ст. 317 УК РФ после слов «…посягательство на жизнь сотрудника правоохранительного органа, военнослужащего» добавить «…сотрудника негосударственной охранно-сыскной структуры» (далее по тексту).
В случае принятия указанных изменений в существующую нормативно-правовую базу и постановления Правительства Российской Федерации, регулирующего порядок привлечения охранно-сыскных структур к охране общественного порядка, значительно возрастут возможности охранно-сыскных структур по обеспечению безопасности личности и общества. Одновременно с этим появится дополнительная ответственность персонала охранно-сыскных структур, участвующих в правоохранительной деятельности, в соответствии со ст. 286 УК РФ «Превышение должностных полномочий», что немаловажно при осуществлении деятельности, связанной с возможностью временного ограничения прав и свобод граждан.
Следует отметить, что в различных регионах, в зависимости от их географического, экономического положения и уровня правонарушений, потребность использования охранно-сыскных структур в обеспечении правопорядка может быть различной. Формы, методы и уровень взаимодействия должны определяться территориальными органами внутренних дел и органами исполнительной власти конкретного региона в рамках действующего законодательства. Данная позиция также соотносится с концепцией Федерального закона N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
