ПОНЯТИЕ И СУЩНОСТЬ МЕХАНИЗМА ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ФЕДЕРАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ БЕЗОПАСНОСТИ
А. П. БАРАНОВ
Баранов А. П., адъюнкт.
Понятие «механизм правового регулирования» (далее — МПР) уже встречается в российских законодательных актах. Тем не менее в настоящее время существует несколько подходов к его пониманию. Взгляды разных ученых на МПР имеют по своей сути несущественные отличия, им свойственны дополнения, но тем не менее способствуют дискуссиям и не приводят к единому однозначному определению. И это естественный процесс, так как теория права продолжает развиваться. В теории права МПР определяется как система правовых или юридических средств (юридических норм, правоотношений, индивидуальных предписаний), организованных наиболее последовательным образом в целях преодоления препятствий, стоящих на пути удовлетворения интересов субъектов права. В МПР выделяются основные структурные элементы, такие, как нормы права, акты реализации юридических прав и обязанностей, правоотношение. Н. И. Матузов и А. В. Малько добавляют к этим элементам МПР еще юридический факт, или фактический состав, с организационно-исполнительным правоприменительным актом, а также охранительный правоприменительный акт <1>. ——————————— —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Учебник Н. И. Матузова, А. В. Малько «Теория государства и права» включен в информационный банк согласно публикации — Юристъ, 2004. —————————————————————— <1> Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н. И. Матузова и А. В. Малько. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2000. 776 с.
Другой авторский коллектив <2> выделяет особенности МПР, среди которых: ——————————— <2> Теория государства и права: Учебник / А. С. Пиголкин, А. Н. Головистикова, Ю. А. Дмитриев; Под ред. А. С. Пиголкина, Ю. А. Дмитриева. М.: Высшее образование, 2008. 613 с.
— тесная связь с государством, поскольку осуществляется при помощи общеобязательных норм, исходящих от государства; — опора на возможность применения принудительной силы государства; — наличие пределов воздействия на общественные отношения; — направление на упорядочение и закрепление сложившихся общественных отношений; — содействие развитию и утверждению новых общественных отношений, в которых заинтересовано общество и государство; — осуществляется при помощи системы правовых средств и методов правового регулирования, в том числе таких, как дозволение, запреты, императивные и диспозитивные методы регулирования. В результате анализа научных работ по теории права, касающихся МПР, можно сделать вывод о том, что стадиями МПР являются: создание норм права, применение созданных норм и реализация этих норм в общественных отношениях, а сам МПР — совокупность взаимосвязанных правовых средств, т. е. система правовых средств. По мнению автора, МПР не должен быть лишь системой правовых средств, он включает процесс создания правовых норм, их применения и реализации, а также последующий контроль их эффективности. Для того чтобы разобраться и выяснить, действительно ли МПР является системой правовых средств, вернемся к понятию «правовое регулирование». Согласно юридическому словарю правовое регулирование — это процесс воздействия государства на общественные отношения с помощью юридических норм (норм права) <3>. Такое определение используют большинство юристов. ——————————— <3> Энциклопедический юридический словарь / Под общ. ред. В. Е. Крутских. 2-е изд. М.: ИНФРА-М, 1998. 368 с.
Вообще, регулирование означает упорядочивание, налаживание, направление чего-нибудь с целью привести в порядок систему. Воздействие означает, как правило, активные действия или систему действий, имеющих целью повлиять на кого — или что-либо. По мнению автора, правовым регулированием стоит считать совокупность правовых норм, определяющих порядок общественных отношений в определенной области права независимо от того, насколько активно они воздействуют на эти общественные отношения. Правовым регулированием будет считаться вся совокупность правовых норм, возможных к применению в конкретной области общественных отношений, включая нормы права, содержащие определение явлений и фактов. Тогда правовым воздействием можно считать именно активное влияние норм права на общественные отношения, приводящее к достижению конкретной цели, где участвуют уже более двух субъектов права. Например: решение суда или иного органа, вступившее в законную силу, где участвуют ответчик, истец и непосредственно суд, применяя соответствующие правовые нормы, а далее судебные приставы, исполняющие решение суда. Вернемся к основным понятиям, используемым в юридической практике. Процесс (от лат. processus — продвижение) — ход какого-либо явления, последовательная смена состояний, стадий развития. Система (от лат. systema — соединение, составленное из частей) — множество элементов, устройств или групп, находящихся в отношениях и связях друг с другом и образующих определенную целостность, единство. Механизм (от греч. mechane — машина) — система тел, предназначенная для преобразования движения одного или нескольких тел в требуемые движения других тел <4>. Механизмом также называют систему, устройство, определяющее порядок какого-нибудь вида деятельности <5>. ——————————— <4> Словарь иностранных слов. 8-е изд., стереотип. М.: Русский язык, 1981. 624 с. <5> Ожегов С. И. Словарь русского языка: Ок. 57 000 слов / Под ред. чл.-корр. АН СССР Н. Ю. Шведовой. 19-е изд., испр. М.: Рус. яз., 1987. 750 с.
Эти понятия более ранние, поэтому будем основываться на них. Исходя из понятия «механизм», действительно можно сделать вывод о том, что МПР — это система. Но само понятие «система» не предполагает прогресса, оно призвано обеспечить качественную, стабильную работу входящих в нее элементов. Правовая система должна и обязана развиваться, прогрессировать, продвигаться вперед. Устаревшие и неэффективные нормы права должны быть своевременно заменены. Так, на основе анализа юридического факта или социального явления компетентные государственные органы, выявив проблемные аспекты или угрозу, проводят научную работу по решению возникшей проблемы и на основе принятого решения выступают с законодательной инициативой. Далее следует создание закона, обнародование и разъяснение. Затем применение и реализация созданных или уточненных правовых норм, осуществляемые органами власти. Но и это еще не все, последующий контроль помогает выявить новые проблемные аспекты, связанные с реализацией новых правовых норм, что может повлечь повторение всего процесса. Необходимо заметить, что каждая деятельность органов государственной власти выполняется на основе законов в определенной последовательности, т. е. создание норм права, их применение и реализация также осуществляются на основе правовых норм. Таким образом, по мнению автора, механизм правового регулирования — это процессуальная система создания на основе юридических и социальных фактов норм права с последующим их применением, реализацией и контролем эффективности. В данное определение автор не включил то, что правовые нормы создаются и реализуются органами государственной власти, так как в этом участвуют и командиры воинских частей, создающие внутренние приказы, которые имеют юридическую силу и конкретизируют порядок действий личного состава, а также директора, руководители отдельных предприятий и учреждений. Правовое регулирование является составной частью МПР, так как создание и реализация норм права, как упоминалось выше, осуществляются на основе правовых норм, а МПР, в свою очередь, порождает новые правовые нормы, которые уточнят или изменят правовое регулирование конкретных общественных отношений. Механизм правового регулирования непосредственно связан с органами государственной власти и в большей степени с органами исполнительной власти, в том числе с правоохранительными органами. Правоохранительные органы — специализированные государственные структуры, назначением которых является охрана прав и свобод граждан, обеспечение безопасности общества и государства, осуществление иной охранительной деятельности <6>. От вооруженных сил они отличаются спецификой основных задач и структурой. ——————————— <6> Большой юридический словарь / Под ред. Я. А. Сухарева. М., 1998. С. 514.
В специальном значении к правоохранительным органам относятся: органы, уполномоченные законом осуществлять правоохранительную деятельность и имеющие право применять меры государственного принуждения к лицам, совершившим правонарушения, либо принимать иные законные и обоснованные решения. К правоохранительным органам относятся: прокуратура, органы внутренних дел, федеральной службы безопасности, таможенного контроля, юстиции, служба судебных приставов и др. Таким образом, к правоохранительным органам относятся отдельные органы исполнительной власти, деятельность которых регулируется законами и подзаконными актами. Особый интерес вызывает Федеральная служба безопасности. Деятельность органов федеральной службы безопасности осуществляется по основным направлениям: контрразведывательная деятельность, борьба с терроризмом, борьба с преступностью, разведывательная деятельность, пограничная деятельность, обеспечение информационной безопасности <7>. Необходимо заметить, что указанные направления деятельности являются основными, в этот перечень не вошли участие в законотворчестве и взаимодействие. Федеральная служба безопасности России является органом исполнительной власти и наделена правом участия в подготовке и заключении международных договоров Российской Федерации, подготовке проектов нормативных правовых актов Российской Федерации по вопросам, отнесенным к компетенции <8>. Например: приказы ФСБ России, в которых устанавливаются необходимые ограничения для лиц, связанные с пребыванием в пограничной зоне. По мнению автора, участие в законотворчестве и взаимодействие необходимо рассматривать как специальные виды деятельности органов федеральной службы безопасности. Разумеется, их можно рассмотреть как отдельные виды обеспечения, но в этом задействованы именно органы федеральной службы безопасности, которые как никто способны дать объективную оценку эффективности тех или иных правовых норм, а организация качественного взаимодействия требует немало усилий и затрат. ——————————— <7> Федеральный закон от 3 апреля 1995 г. N 40-ФЗ «О Федеральной службе безопасности» (с изм. от 2007 г.) // Система «Гарант», версия от 29 сентября 2007 г. <8> См.: ст. 9 Положения о Федеральной службе безопасности Российской Федерации // Указ Президента Российской Федерации от 11 августа 2003 г. N 960.
Органы исполнительной власти не только обеспечивают выполнение закона, реализуя нормы права, но и сами их создают. Они в полной мере участвуют в пределах своей компетенции в МПР. Сущность МПР деятельности органов федеральной службы безопасности заключается в последовательном системном подходе к созданию норм права, регулирующих их деятельность, и возможности максимально эффективного использования созданных норм права при выполнении возложенных на них задач. Четко налаженный механизм правового регулирования способен предупредить угрозы безопасности Российской Федерации по многим вопросам. При заключении международных договоров и соглашений необходимо исключать двоякое толкование международно-правовых норм, извлекать из них максимальную выгоду для России и обеспечивать их перспективу. Особенно важно, когда затрагиваются интересы Вооруженных Сил и правоохранительных органов Российской Федерации, мнения должностных лиц этих организаций как профессионалов своего дела надо учитывать в первую очередь. Основными принципами правотворчества являются: законность, принцип демократизма, научности, связи с практикой и принцип оперативности. По мнению автора, важнейшими принципами должны стать принципы: обеспечения государственной безопасности и перспективности создаваемого закона, по сути, образование стран СНГ породило множество проблем и угроз национальной безопасности России <9>. ——————————— <9> Соглашение о создании Содружества Независимых Государств, г. Минск, 8 декабря 1991 г.
Необходим периодический контроль внутреннего законодательства государств, заключивших договор или соглашение с Россией, с целью выявления противоречий с заключенным ранее международным договором и предупреждения их негативных последствий в случае нарушения. Текущий контроль действующего отечественного законодательства поможет своевременно выявить коллизии, недостатки в законах. Таким образом, механизм правового регулирования деятельности органов федеральной службы безопасности — это процессуальная система создания, применения, реализации норм права, регулирующих деятельность органов федеральной службы безопасности по обеспечению безопасности личности, общества и государства с последующим контролем их эффективности.
