(Занин К. А.) («Административное право и процесс», 2009, N 1)
ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЗАЩИТЫ ИНФОРМАЦИИ В РЕГИСТРАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ЛИЦЕНЗИОННО-РАЗРЕШИТЕЛЬНОЙ СЛУЖБЫ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ
К. А. ЗАНИН
Занин К. А., преподаватель кафедры гражданского, трудового и финансового права Воронежского института МВД России.
Статья посвящена правовому механизму защиты информации, допуск к которой ограничен законом, в регистрационной деятельности лицензионно-разрешительной службы органов внутренних дел. Основной результат исследуемой проблемы заключается в ряде изменений, предлагаемых для внесения в Закон «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации».
The article is devoted to the legal mechanism of protection of the information, the admission to which is limited to the law, in registration work of license service of Institutes of Interior. The main result of the work is a number of changes offered for entering into the Law «About private detectives and security work in Russian Federation» <*>. ——————————— <*> Zanin K. A. Problems of Legal Securing Protection of Information in Registration Activity of Licensing Service of Agencies of Internal Affairs.
Немаловажным обстоятельством, снижающим эффективность организационно-правовых средств защиты информации в регистрационной деятельности лицензионно-разрешительной службы органов внутренних дел (далее — ЛРС ОВД), является правовой механизм защиты информации, допуск к которой ограничен законом. Под такой информацией некоторые понимают информацию, доступ к которой ограничен в соответствии с законом с целью защиты прав и законных интересов субъектов права на тайну <1>. ——————————— <1> См.: Бачило И. Л. Информационное право: Учебник / И. Л. Бачило, В. Н. Лопатин, М. А. Федотов. СПб.: Юридический центр «Пресс», 2005. С. 347 — 348.
В частности, А. В. Коломиец проводит классификацию информации ограниченного доступа по четырем направлениям, соответствующим объектам гражданского права: тайна частной жизни граждан, служебная тайна, коммерческая тайна, государственная тайна <2>. ——————————— <2> Коломиец А. В. Коммерческая тайна в гражданском праве Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1999. С. 9.
Определенный интерес исследуемой проблемы составляет правовой режим коммерческой тайны в регистрационной деятельности ЛРС ОВД. Правовое определение коммерческой тайны дано в Федеральном законе «О коммерческой тайне» <3>, имеется в виду режим конфиденциальности информации, позволяющий ее обладателю при существующих или возможных обстоятельствах увеличить доходы, избежать неоправданных расходов, сохранить положение на рынке товаров, работ, услуг или получить иную коммерческую выгоду. ——————————— <3> См.: О коммерческой тайне: Федеральный закон от 29 июля 2004 г. N 98-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. N 32. Ст. 3283; 2006. N 6. Ст. 636. Далее — Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. N 32. Ст. 3283.
Регистрационная информация может составлять коммерческую тайну, например, при организации деятельности ЛРС ОВД. Так, согласно Инструкции по организации работы органов внутренних дел по контролю за оборотом гражданского и служебного оружия и патронов к нему на территории Российской Федерации, юридические лица, имеющие право хранения и использования оружия в целях реализации своих задач, должны представлять ОВД приходно-расходные, транспортные и иные учетные документы <4>. Также для контроля за использованием лицензий на приобретение оружия и за своевременной регистрацией проданного оружия юридические лица-поставщики представляют по месту регистрации в органы внутренних дел ежемесячные сведения о проданном оружии и патронах к нему. На первый взгляд сведения о проданном оружии не могут относиться к коммерческой тайне, так как имеется свободный доступ на законном основании. Однако в документах о проданном оружии указывается его количество и наименование. Таким образом, исходя из этих данных, можно узнать, какого оружия продается больше. Такая информация уже может представлять потенциальную или действительную ценность. Ю. М. Батурин по данному поводу высказывает следующее мнение: «Определенная информация имеет ценность для собственника лишь до тех пор, пока он является ее монопольным владельцем. Так, планируемые закупочные цены на торговых переговорах, списки потенциальных покупателей, исследования по состоянию рыночной конъюнктуры и т. п. быстро обесцениваются в случае копирования и распространения» <5>. Единственным основанием, на наш взгляд, в данном примере является то, что вышеназванная информация должна содержать меры по охране конфиденциальности. В соответствии со ст. 10 ФЗ «О коммерческой тайне» <6> меры по охране конфиденциальности информации, принимаемые обладателем, включают: ——————————— <4> См.: О мерах по реализации Постановления Правительства Российской Федерации от 21 июля 1998 г. N 814: Приказ МВД РФ от 12 апреля 1999 г. N 288 // Бюллетень текущего законодательства МВД РФ. 1999. N 2 (ч. I). <5> См.: Батурин Ю. М. Проблемы компьютерного права. М.: Юрид. лит., 1991. С. 135. <6> См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. N 32. Ст. 3283.
— определение перечня информации, составляющей коммерческую тайну; — ограничение доступа информации, составляющей коммерческую тайну; — учет лиц, получивших доступ к информации, составляющей коммерческую тайну; — регулирование отношений по использованию информации, составляющей коммерческую тайну, работниками на основании трудовых договоров и контрагентами на основании гражданско-правовых договоров; — нанесение на материальные носители (документы), содержащие информацию, составляющую коммерческую тайну, грифа «Коммерческая тайна» с указанием обладателя этой информации. Большое значение для правовой защиты коммерческой тайны имеет юридическое закрепление норм, связанных с непосредственной обязанностью сотрудников ЛРС ОВД в своей регистрационной деятельности осуществлять надлежащий контроль за частной детективной деятельностью. Закон «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» <7> разрешает сыскным структурам установление обстоятельств неправомерного использования в предпринимательской деятельности фирменных знаков и наименований, недобросовестной конкуренции, а также разглашения сведений, составляющих коммерческую тайну. ——————————— <7> См.: О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации: Закон РФ от 11 марта 1992 г. N 2487-1 // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. N 17. Ст. 888; Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. N 12. Ст. 1093; 2003. N 2. Ст. 167; 2006. N 30. Ст. 3294.
Проблема заключается в том, что сотрудники частных сыскных структур зачастую сами являются субъектами разглашения сведений, составляющих коммерческую тайну. В качестве типичного примера можно привести следующий случай. В Иркутске были задержаны два сотрудника частного детективного агентства за попытку незаконного получения информации, составляющей коммерческую тайну. Детективы получили заказ от одной из иркутских коммерческих компаний собрать конфиденциальную информацию о конкурирующей фирме. Детективы осуществили «разработку» главного бухгалтера предприятия, предложив ему за вознаграждение предоставлять информацию о предприятии. Бухгалтер сообщил об этом своему директору, который обратился в Управление по борьбе с организованной преступностью. На встрече бухгалтера с детективами при передаче пакета документов они были задержаны, им предъявлено обвинение по ч. 3 ст. 183 Уголовного кодекса РФ <8>. И таких фактов в настоящее время, к сожалению, становится все больше. ——————————— <8> См.: Пронин К. В. Защита коммерческой тайны. М.: ГроссМедиа, 2006. 144 с.
Проблема состоит в том, что правовое регулирование частной детективной деятельности не в полной мере отвечает современным требованиям защиты прав личности в информационной сфере. Большое значение для этого имеет контроль за частной детективной деятельностью. Однако Закон «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» в настоящее время имеет много, на наш взгляд, нареканий в информационной сфере, что не дает возможности лицензионно-разрешительным подразделениям органов внутренних дел осуществлять должные меры правового реагирования на противоправные действия работников частных детективных организаций. Как известно, контроль за частной детективной деятельностью возлагается на ОВД, а в частности — на лицензионно-разрешительные подразделения, и регламентируется Приказом МВД РФ от 19 июня 2006 г. N 447 «Об утверждении Инструкции об организации работы по лицензированию и осуществлению ОВД контроля за частной детективной и охранной деятельностью на территории Российской Федерации» <9>, в соответствии с которым контроль осуществляется в процессе выдачи соответствующих лицензий, удостоверений, ведения учетных дел, проведения плановых и внеплановых проверок субъекта сыскной (детективной) деятельности. В целях надзора за соблюдением лицензиатом лицензионных требований и условий органами внутренних дел проводятся плановые и внеплановые проверки как по месту регистрации, так и непосредственно на объектах оказания охранных услуг. ——————————— <9> См.: Об утверждении Инструкции об организации работы по лицензированию и осуществлению органами внутренних дел контроля за частной детективной и охранной деятельностью на территории Российской Федерации: Приказ МВД РФ от 19 июня 2006 г. N 447 // Российская газета. 2006. 14 июля.
В случае неустранения в установленный срок нарушений лицензионных требований и условий соответствующий орган внутренних дел принимает меры по аннулированию лицензии, определенные законодательством Российской Федерации. В целях повышения эффективности контроля за частной детективной и охранной деятельностью, предупреждения и пресечения совершения персоналом частных охранных, детективных предприятий и служб безопасности юридических лиц противоправных действий был издан Приказ МВД России от 31 декабря 1999 г. N 1105 «О мерах по усилению контроля органами внутренних дел за частной детективной и охранной деятельностью» <10>, регламентирующий организацию надзора ОВД за частной детективной и охранной деятельностью, где одной из задач является пресечение административных правонарушений и преступлений, принятие мер к работникам охранно-сыскных предприятий в соответствии с законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. ——————————— <10> См.: О мерах по усилению контроля органами внутренних дел за частной детективной и охранной деятельностью: Приказ МВД РФ от 31 декабря 1999 г. N 1105 // Текст Приказа официально опубликован не был.
В соответствии с этим Приказом сотрудники подразделений уголовного розыска информируют подразделения лицензионно-разрешительной работы соответствующего органа внутренних дел о противоправных действиях работников сыскных предприятий для принятия мер. Сотрудники подразделений лицензионно-разрешительной работы по контролю за частной детективной и охранной деятельностью разрабатывают и ежемесячно утверждают у руководителей планы мероприятий по контролю за охранно-сыскными предприятиями, координации совместных действий с сотрудниками подразделений органов внутренних дел, работниками налоговых органов, взаимодействию с охранно-сыскными предприятиями в обеспечении общественного порядка, а также ведут накопительные дела по обобщению поступающей информации о нарушениях работниками охранно-сыскных предприятий требований законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, нормативных правовых актов МВД России и принятых мерах по их пресечению. На основании анализа правонарушений сотрудники подразделений ЛРС вырабатывают и докладывают руководству органа внутренних дел предложения по устранению причин и условий, способствующих их совершению. Тем не менее ряд этих ведомственных нормативных правовых актов остается в правовом бездействии относительно информационной безопасности, так как Закон «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации», как было отмечено выше, не дает возможности лицензионно-разрешительным подразделениям ОВД осуществлять должные меры правового реагирования на противоправные действия работников частной детективной деятельности. Вызывают симпатию аргументы авторов <11>, которые считают, что целесообразно принять закон о негосударственной системе детективной деятельности как субъекте права, а также частную охранную деятельность описать отдельным законом, так как частная охрана и частный сыск имеют разные предметы деятельности. ——————————— <11> См.: Шевченко С. В. Каким видится законодательство о частной охранной и детективной деятельности в начале III тысячелетия / С. В. Шевченко, В. И. Шестаков // Государство и право. М., 2000. N 9. С. 5765.
На необходимость научного осмысления и критического анализа ряда позиций Закона «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» указывают услуги частной детективной деятельности, оказание которых разрешается этим Законом, где определенный интерес вызывает такой вид услуги, как изучение рынка. Если обратиться к Комментарию ФЗ «О коммерческой тайне» <12>, то можно заметить, что в рыночных отношениях результаты изучения рынка чаще всего относятся к сведениям, составляющим коммерческую тайну. Закон «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» изучение рынка выделяет как одну из услуг частных детективных организаций, где частный детектив, разумеется, после изучения рынка предоставляет клиенту его результаты. ——————————— —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Комментарий к Федеральному закону от 29 июля 2004 г. N 98-ФЗ «О коммерческой тайне» М. В. Преснякова, С. Е. Чаннова включен в информационный банк. —————————————————————— <12> См.: Пресняков М. В. Комментарий к Федеральному закону от 29 июля 2004 г. N 98-ФЗ «О коммерческой тайне» / М. В. Пресняков, С. Е. Чаннов. М.: Новая правовая культура, 2006.
Частные детективные организации имеют лишь право установления обстоятельств неправомерного разглашения сведений, составляющих коммерческую тайну клиента, но никак не доступ к коммерческой тайне деловых партнеров клиента или иных лиц. Другой проблемой правового регулирования контроля за частной детективной деятельностью в информационной сфере является право использования частными детективами видео — и аудиозаписи, кино — и фотосъемки, технических и иных средств, не причиняющих вреда жизни и здоровью граждан и окружающей среде, а также средств оперативной радио — и телефонной связи, установленное в ст. 5 Закона «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации». Тем самым законодатель в качестве охраняемых объектов выделяет только вред окружающей среде, жизни и здоровью граждан, не обращая внимания на охрану частной жизни. Также необходимо отметить, что к одному из ограничений в сфере деятельности частного детектива относится запрет на осуществление видео — и аудиозаписи, фото — и киносъемки в служебных или иных помещениях без письменного согласия на то соответствующих должностных или частных лиц. Во-первых, законодатель не раскрывает, какие помещения можно отнести к иным. Во-вторых, законодатель устанавливает на такие действия запрет только в помещениях, в связи с чем отсутствует правовой запрет на осуществление этих действий в общественных местах, автомобилях и т. д. Кроме того, видится неопределенность в том, что законодатель ограничивает эти действия непосредственно в служебном помещении, что предоставляет возможность осуществлять те же самые действия за его пределами. Думается, что законодатель упускает такой момент, что использование видео — и фотосъемки служебного и иного помещения возможно за его пределами, что не регламентируется в законе и в связи с чем не потребуется письменного согласия на то соответствующих должностных или частных лиц. Также необходимо отметить, что если сравнить положения, регламентирующие как ограничение, так и право частной детективной деятельности в отношении сведений, касающихся частной жизни граждан, то в Законе «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» обнаруживаются определенные несоответствия. Эти несоответствия связаны с тем, что ст. 3 данного Закона предоставляет право частным детективам на выяснение биографических и других характеризующих личность данных об отдельных гражданах (с их письменного согласия) при заключении ими трудовых и иных контрактов и одновременно ст. 7 устанавливает запрет на сбор сведений, связанных с личной жизнью, с политическими и религиозными убеждениями отдельных лиц. Как мы видим из вышесказанного, ст. 3 Закона «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» требует письменного согласия, а в ограничениях законодатель однозначно устанавливает запрет на сбор сведений, связанных с личной жизнью граждан, независимо от их письменного согласия. Еще одним важным обстоятельством, касающимся ограничений в частной детективной деятельности, является запрет прибегать к действиям, посягающим на права и свободы граждан. Здесь уместно отметить, что данное ограничение является расплывчатым, не раскрывающим и не комментирующим сами действия, нарушающие права и свободы граждан, и, более того, как представляется автору, законодатель, вероятно, относит эти действия к остальным ограничениям, которые прописаны в законе, что делает данный запрет не в полной мере оправданным. Несмотря на все изложенные проблемы в осуществлении контроля лицензионно-разрешительных подразделений ОВД за частной детективной и охранной деятельностью, интересы личности, общества и государства требуют их разрешения. В рамках данной проблематики анализ практики применения Закона «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» за более чем пятнадцатилетний период показал, что в нем имеется ряд пробелов, отдельные нормы и положения противоречат друг другу и действующему законодательству. Наличие в Законе нечетких формулировок и положений затрудняет их понимание, допускает двоякое толкование, что в итоге создает серьезные затруднения в его применении на практике осуществления контроля лицензионно-разрешительными подразделениями за соблюдением прав и свобод граждан непосредственно в информационной сфере за этими видами деятельности. В связи с этим необходим ряд изменений, предлагаемых для внесения в Закон «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации»: — в ст. 3 Закона исключить такой вид предоставляемых частными детективными организациями услуг, как изучение рынка, определив, что результаты изучения рынка относятся к сведениям, составляющим коммерческую тайну; — дополнить ст. 5 Закона «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» следующим содержанием: «При осуществлении частной сыскной деятельности допускается использование видео — и аудиозаписи, кино — и фотосъемки, технических и иных средств, не причиняющих вреда жизни, здоровью и частной жизни граждан и окружающей среде, а также средств оперативной радио — и телефонной связи»; — в качестве одного из ограничений п. 4 ст. 7 Закона выделяет запрет осуществлять видео — и аудио запись, фото — и киносъемку в служебных или иных помещениях без письменного согласия на то соответствующих должностных или частных лиц. Выявив определенные недостатки законодательной формулировки, автор предлагает внести следующее примечание относительно данного ограничения: использование видео — и фотосъемки служебного и иного помещения вне его пределов также требует письменного согласия на то соответствующих должностных или частных лиц. Под иными помещениями следует понимать строения и сооружения, предназначенные для временного нахождения людей; — в целях исключения определенных несоответствий Закона предлагается дополнить п. 3 ст. 7 следующей формулировкой: «…собирать сведения, связанные с личной жизнью, с политическими и религиозными убеждениями отдельных лиц без их письменного согласия». Эти несоответствия, как было сказано выше, связаны с тем, что ст. 3 Закона «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» предоставляет право частным детективам на выяснение биографических и других характеризующих личность данных об отдельных гражданах (с их письменного согласия) при заключении ими трудовых и иных контрактов и одновременно ст. 7 устанавливает запрет на сбор сведений, связанных с личной жизнью, с политическими и религиозными убеждениями отдельных лиц. Как мы видим из вышесказанного, ст. 3 Закона «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» требует письменного согласия, а в ограничениях законодатель однозначно устанавливает запрет на сбор сведений, связанных с личной жизнью граждан, независимо от их письменного согласия; — п. 5 ст. 7 Закона ограничивает право частных детективных организаций прибегать к действиям, посягающим на права и свободы граждан. По мнению автора, данное ограничение является расплывчатым, не раскрывающим и комментирующим сами действия, нарушающие права и свободы граждан. Более того, законодатель, вероятно, относит эти действия к остальным ограничениям, которые прописаны в Законе, что делает данный запрет не в полной мере оправданным. Таким образом, наличие в законе нечетких формулировок и положений затрудняет их понимание, допускает двоякое толкование, что в итоге создает серьезные затруднения в его применении на практике осуществления контроля лицензионно-разрешительными подразделениями за соблюдением прав и свобод граждан непосредственно в информационной сфере.
