(Самсонов В. Н., Собин А. Н.) («Административное право и процесс», 2011, N 9)
ПОНЯТИЕ И ОСНОВНЫЕ ЧЕРТЫ ЛИЦЕНЗИОННО-РАЗРЕШИТЕЛЬНОГО ПРОИЗВОДСТВА ПОЛИЦИИ
В. Н. САМСОНОВ, А. Н. СОБИН
Самсонов Валерий Николаевич, профессор кафедры управления, административного права и административной деятельности ОВД Белгородского юридического института МВД России, доктор юридических наук.
Собин Алексей Николаевич, аспирант кафедры управления, административного права и административной деятельности ОВД Белгородского юридического института МВД России.
В статье на основе теории административного права и действующего законодательства сформулировано и обосновано понятие лицензионно-разрешительного производства.
Ключевые слова: административный процесс, лицензионно-разрешительное производство полиции, лицензионно-разрешительные отношения полиции.
The notion and characteristic features of licensing activities of police V. N. Samsonov, A. N. Sobin
This article deals with the theoretical aspects of licensing activities of police. On the basis of the analysis of the federal legislation the author proves and offers the own notion of licensing activities of police, describes its main features.
Исходя из соответствующих положений Конституции Российской Федерации, так или иначе имеющих отношение к лицензионно-разрешительной деятельности современного общества и государства (ст. 2, ст. 34 и др.), с учетом ее специфики и разновидностей, а также передового отечественного и зарубежного опыта ее правового регулирования, ст. 12 Федерального закона «О полиции» от 7 февраля 2011 г. N 3-ФЗ <1> прямо возложила на полицию целый ряд обязанностей по лицензированию и разрешению. ——————————— <1> Российская газета. N 25. 08.02.2011.
Тем самым законодатель отнес полицию к органам, уполномоченным самостоятельно осуществлять соответствующую лицензионно-разрешительную деятельность. При этом он разработал и принял большое число различных по наименованию, юридической силе, содержанию и форме нормативно-правовых актов, регулирующих эту деятельность, нормы которых являются административно-правовой основой лицензионно-разрешительного производства полиции. Однако полиции непросто применять административно-правовые нормы, регулирующие ее лицензионно-разрешительные отношения. Причина этого кроется в том числе в отсутствии в действующем законодательстве норм, четко описывающих понятие и основные черты лицензионно-разрешительного производства полиции. Данный нормативный пробел, вне всякого сомнения, отрицательно сказывается не только на практике лицензионно-разрешительной деятельности полиции, но и на разработке стратегии дальнейшего развития законодательства об этой деятельности. Его ликвидация требует от ученых административного права создания такого определения лицензионно-разрешительного производства полиции и выделения и рассмотрения таких его черт, которые отвечают достижениям современной правовой науки в познании юридического процесса и могут быть восприняты и применены соответствующими правотворческими органами в правовом регулировании этого производства. Актуальность формулирования понятия и основных черт лицензионно-разрешительного производства полиции подтверждается и состоянием их разработки в административно-правовой науке. В настоящее время эти проблемы не только не рассмотрены, но и не поставлены учеными административного права в качестве таковых, поскольку данное производство находится в начале своего пути, а следовательно, и в начале своего исследования и познания. В связи со сказанным возникает острая необходимость в проведении научного анализа, специально посвященного формулированию понятия и рассмотрению основных черт лицензионно-разрешительного производства полиции, основанного на действующем законодательстве, последних процессуальных достижениях современной юридической науки, опыте рассмотрения лицензионно-разрешительной деятельности милиции в науке административного права <2> и традициях юридической науки в познании других юридических процессов и производств. ——————————— <2> Лицензионно-разрешительная деятельность милиции в той или иной мере охарактеризована, например, в трудах: Алексеева А. А. Организационно-правовые основы лицензионно-разрешительной деятельности органов внутренних дел в Российской Федерации. Саратов, 2007; Бакаева А. А. Совершенствование деятельности подразделений лицензионно-разрешительной работы органов внутренних дел по контролю за оборотом гражданского и служебного оружия (организационно-правовой аспект): Автореф. дис. … к. ю.н. СПб., 1996.
Понятие лицензионно-разрешительного производства полиции должно быть производным от понятия «административный процесс». Вопрос о понятии административного процесса в юридической науке до сих пор остается дискуссионным. В нашу задачу не входит обстоятельный разбор многообразных точек зрения, высказанных учеными административного права о понятии административного процесса. Ограничимся лишь выбором среди них той точки зрения, которая, на наш взгляд, может стать основой создания комплексного определения лицензионно-разрешительного производства полиции. К ней мы относим признаки административного процесса, о которых пишет В. Д. Сорокин <3>. Они развивают теорию юридической деятельности и отражают особенности административно-процессуальной деятельности, а также подчеркивают единство административного процесса и процедуры и тем самым создают необходимые теоретические предпосылки для разработки комплексного понятия лицензионно-разрешительного производства полиции. ——————————— <3> Сорокин В. Д. Административно-процессуальное право: Учебник для юридических вузов. СПб., 2004. С. 171 — 187.
Опираясь на признаки административного процесса, разработанные В. Д. Сорокиным, под лицензионно-разрешительным производством полиции будем понимать, прежде всего и главным образом, лицензионно-разрешительную деятельность полиции. В этой связи рассмотрение и описание черт лицензионно-разрешительной деятельности полиции выступает ключевой задачей науки административного права при формировании понятия лицензионно-разрешительного производства полиции. Однако прежде чем непосредственно приступить к выполнению этой научной задачи, необходимо определить место лицензионно-разрешительной деятельности полиции в исследуемом производстве, поскольку от этого зависят все иные выводы и характеристики о лицензионно-разрешительном производстве полиции. Дать ответ на этот знаковый вопрос теории лицензионно-разрешительного производства полиции можно с помощью таких категорий материалистической диалектики, как содержание и форма. Их применение — путь к разработке комплексного определения лицензионно-разрешительного производства полиции, охватывающего и выражающего все его основные содержательные и внешние характеристики. При этом в процессе познания содержания и формы лицензионно-разрешительного производства полиции необходимо использовать опыт юридической науки в исследовании содержания и формы юридического процесса. В юридической литературе, понимающей под юридическим процессом юридическую деятельность, к его содержанию относят, как правило, ту или иную ее разновидность <4>. ——————————— <4> См., напр.: Деев В. Т. Взаимосвязь уголовного права и процесса. Л., 1982. С. 7; Элькинд П. С. Категории содержания и форма в сфере уголовно-процессуального регулирования. Развитие и совершенствование уголовно-процессуальной формы. Воронеж, 1979. С. 44.
Руководствуясь приведенным опытом познания содержания юридического процесса и по аналогии с ним, под содержанием лицензионно-разрешительного производства полиции будем понимать лицензионно-разрешительную деятельность полиции. Она отражает взаимосвязанное и внутреннее существование для качественной характеристики лицензионно-разрешительного производства полиции, его черты и признаки, а их поиск, познание и применение в ходе разработки понятия этого производства составляют главную исследовательскую цель. В связи со сказанным выработку понятия лицензионно-разрешительного производства полиции начнем с рассмотрения признаков лицензионно-разрешительной деятельности полиции. Эта деятельность полиции является разновидностью юридической деятельности. Ей присущи все признаки этой деятельности, поэтому при описании признаков лицензионно-разрешительной деятельности полиции следует учитывать существующие в юридической науке представления о признаках юридической деятельности. Среди точек зрения, посвященных характеристике признаков юридической деятельности, на наш взгляд, исходной для рассмотрения признаков лицензионно-разрешительной деятельности полиции выступает та, которая высказана и обоснована В. Д. Сорокиным, поскольку она основана на последних достижениях юридической науки и отражает их оптимальное число <5>. ——————————— <5> Сорокин В. Д. Административно-процессуальное право: Учебник для вузов. СПб., 2004. С. 171 — 187.
Названные и описанные этим ученым административного права признаки юридической деятельности (государственно-властный характер, юридическая природа и т. д.) характерны и для лицензионно-разрешительной деятельности полиции. Однако в перечень признаков лицензионно-разрешительной деятельности не следует, на наш взгляд, включать такой признак юридической деятельности, как метод правового регулирования, поскольку он является одной из главных характеристик отрасли административного права. С учетом сказанного к признакам лицензионно-разрешительной деятельности полиции как особой разновидности (части) юридической деятельности можно отнести ее государственно-властный характер, юридическую (административно-правовую) природу; динамизм и специальное правовое регулирование <6>. ——————————— <6> Сорокин В. Д. Там же.
Эти признаки отражают взаимосвязь лицензионно-разрешительной деятельности полиции с иными видами юридической деятельности. В то же время в их содержании отражается специфика этой деятельности, а их перечень дополняется еще двумя признаками — особым назначением лицензионно-разрешительной деятельности полиции и ее первичностью в деятельности полиции, связанной с лицензиями и разрешениями. Признаки лицензионно-разрешительной деятельности полиции, перечисленные выше, целесообразно расположить, исходя из их значимости, в следующем порядке: назначение; государственно-властный характер; юридическая природа; динамизм; специальное правовое регулирование; первичность в лицензионно-разрешительной системе полиции. Назначение лицензионно-разрешительной деятельности полиции. Его выяснение имеет немаловажное значение для характеристики лицензионно-разрешительной деятельности полиции. Анализ этой деятельности говорит о том, что по своему назначению она представляет собой деятельность полиции, направленную на применение юридических норм, регулирующих отношения лицензионно-разрешительного производства полиции. Здесь бездействие полиции недопустимо, а ее право на применение названных юридических норм связано с ее обязанностью по их осуществлению. Причем применение полицией одних норм, регулирующих отношения лицензионно-разрешительного производства полиции, одновременно требует от нее соблюдения, исполнения и использования других их видов. Отсюда лицензионно-разрешительная деятельность полиции — есть комплексная праворегулирующая деятельность, имеющая своей целью, с одной стороны, содействие заявителям в реализации их прав, о которых говорит закон, а с другой стороны, недопущение в случаях, предусмотренных нормой права, выдачи лицензий и разрешений, о которых они просят полицию. Государственно-властный характер лицензионно-разрешительной деятельности полиции. Он выражается в том, что органы и должностные лица полиции, осуществляющие лицензионно-разрешительную деятельность, действуют от имени и по поручению государства, выполняют публичные задачи и исполняют те обязанности по лицензированию и разрешению, о которых говорят соответствующие предписания ст. 12 Федерального закона «О полиции». Так, п. 20 этой статьи обязывает полицию выдавать гражданам и организациям при наличии оснований, предусмотренных Федеральным законом, во-первых, лицензии на приобретение гражданского и служебного оружия; лицензии на осуществление деятельности по торговле оружием и основными частями огнестрельного оружия и патронами к нему; лицензии на осуществление деятельности по экспонированию и (или) коллекционированию оружия, основных частей огнестрельного оружия и патронов к нему, во-вторых, разрешения на хранение или хранение и ношение гражданского и служебного оружия, на транспортировку и т. д. При этом наиболее ярко государственно-властный характер лицензионно-разрешительной деятельности полиции выражается в тех ее государственно-властных полномочиях, которыми она обладает и которые она принимает в ходе лицензирования и разрешения. К таким полномочиям полиции относятся, например, ее полномочия принимать у заявителей документы о лицензировании и разрешении, устанавливать личность заявителя, истребовать у него те документы о лицензировании и разрешении, о которых говорит Закон, и т. д. Причем объем государственно-властных полномочий органов и должностных лиц полиции, уполномоченных осуществлять лицензионно-разрешительную деятельность, не одинаков. Он зависит, например, от вида лицензионно-разрешительного производства полиции, в котором участвуют органы и должностные лица полиции, и конкретной стадии этого производства, субъектом которой является полиция. Юридическая природа лицензионно-разрешительной деятельности полиции заключается, прежде всего и главным образом, в ее юридическом результате, который выражает главный смысл лицензионно-разрешительного производства полиции и который оформляется в виде правового акта уполномоченного органа (должностного лица) полиции, о котором говорят нормы права (мотивированного заключения о лицензированном приобретении оружия и патронов к нему, мотивированного заключения о лицензировании торговли оружием и патронами к нему и т. д.). Эти правовые акты являются юридическим основанием оформления полицией тех лицензий и разрешений, которые она обязана выдавать на основании ст. 12 Федерального закона «О полиции». В случаях, предусмотренных законом, полиция издает правовые акты, отказывающие в выдаче лицензии или разрешения. Ими является, например, мотивированное заключение полиции об отказе в выдаче лицензии на приобретение оружия. Динамизм лицензионно-разрешительной деятельности полиции имеет двойственную природу. С одной стороны, он выражается в функциональных лицензионно-разрешительных стадиях полиции, а с другой стороны, в логических лицензионно-разрешительных стадиях полиции. Сущность и специфика функциональных лицензионно-разрешительных стадий полиции обусловлены, главным образом, тем видом лицензионно-разрешительной деятельности полиции, который возникает в начальный ее момент и протекает в порядке, установленном соответствующей лицензионно-разрешительной процедурой. К этим стадиям мы относим: стадию приема полицией заявителя и документов о выдаче лицензий и разрешений; стадию рассмотрения заявления о лицензировании и разрешении и документов, прилагаемых к ним по существу; стадию вынесения решения о лицензировании и разрешении; стадию переоформления документов, подтверждающих наличие лицензий и разрешений. Каждая указанная стадия имеет свои пространственно-временные границы, образует относительно-самостоятельную разновидность лицензионно-разрешительной деятельности полиции, последовательно следует одна за другой и представляет совокупность действий полиции органического единства. Стадии логической лицензионно-разрешительной последовательности полиции представляют собой относительно замкнутую и обособленную совокупность мыслительных операций сотрудников полиции, протекающих во времени и направленных на правовое разрешение выдачи ими лицензий и разрешений. Все мыслительные операции сотрудников полиции, как и мыслительные операции лидирующих субъектов других юридических процессов и производств, направлены на осознание самого факта, идут к норме права, снова возвращаются к факту и лишь после установления связи между нормой права и фактом моделируются и формализируются в соответствующие решения <7>. При разрешении вопроса о лицензировании или разрешении сотрудник полиции может знакомиться с фактическими обстоятельствами этого лицензирования и разрешения сугубо предварительно. Затем он выбирает норму, регулирующую конкретное лицензионно-разрешительное отношение, изучает ее и в зависимости от ее содержания еще раз детально рассматривает фактические обстоятельства лицензирования и разрешения, которые имеют правовое значение. Иными словами, логические лицензионно-разрешительные стадии полиции представляют сложный комплексный процесс познания, который совершается при помощи таких ее мыслительных операций, как: установление фактических обстоятельств лицензирования и разрешения; поиск нормы, регулирующей лицензионно-разрешительные отношения, и документальное оформление лицензионно-разрешительной деятельности полиции. ——————————— <7> Теория юридического процесса / Под общ. ред. проф. В. М. Горшенева. Харьков, 1986.
Однако названные виды стадий лицензионно-разрешительного производства полиции (функциональные и логические) в реальной жизни, в повседневной лицензионно-разрешительной практике полиции друг без друга не существуют. Они действуют одновременно. Поэтому в дальнейшем при исследовании конкретных разновидностей стадий лицензионно-разрешительного производства полиции будем исходить из их целостности. Такой подход к характеристике функциональных и логических стадий используется учеными, например, уголовного процесса. Специальное правовое регулирование лицензионно-разрешительной деятельности полиции с разной степенью детализации призвано закреплять общие положения лицензионно-разрешительного производства полиции (его цели, задачи, признаки и принципы), а также определять специфику его разновидностей (производство полиции по лицензированию и разрешению оборота оружия и патронов к нему, производство полиции по лицензированию частной сыскной и охранной деятельности и т. д.) и состоять, главным образом, из процессуальных норм. Сегодня эти нормы еще не кодифицированы и содержатся в большом числе различных по своему наименованию, юридической силе и форме нормативно-правовых актов. При этом в их системе нет норм с общим уровнем действия (норм целей, норм задач и норм процессов). Первичность лицензионно-разрешительной деятельности полиции. Данный признак означает, что все иные виды деятельности полиции, неразрывно связанные с ее лицензионно-разрешительной деятельностью, возникают, как правило, после выдачи полицией заявителю соответствующей лицензии или разрешения. Их можно назвать постлицензионно-разрешительной деятельностью и отнести к ним контроль полиции за соблюдением законов теми лицами, которые получили лицензии и разрешения и т. д. Таковы основные черты лицензионно-разрешительной деятельности полиции. Они выражают сущность, т. е. главное в лицензионно-разрешительном производстве, и, вне всякого сомнения, должны быть отражены в понятии этого производства. Однако, как уже отмечалось, это понятие должно быть комплексным, охватывающим не только содержательные признаки лицензионно-разрешительного производства полиции, но и основные характеристики его формы. В юридической литературе укоренились представления о юридической процессуальной форме. При этом одни авторы призывают отказаться от теории юридической процессуальной формы <8>, а другие, напротив, призывают к дальнейшему ее развитию <9>. ——————————— <8> Протасов В. Н. Основы правовой процессуальной теории. М.: Юрид. лит., 1991; Проблемы соотношения материального и процессуального права: труды ВЮЗИ / Отв. ред. М. С. Шекирен. М.: Всесоюзный юридический заочный институт, 1980. <9> Недбайло П. Е. О юридических гарантиях правильного применения норм советского права // Советское государство и право. 1957. N 6. С. 22; Витрук Н. В. Основы теории правового положения личности в социалистическом обществе. М.: АН СССР; Институт государства и права. М., 1979. С. 213 — 215; Лейст О. Э. Теоретические проблемы санкций и ответственности по советскому праву: Автореф. дис. … д. ю.н. М., 1978. С. 17; Касумов Ф. З. Конституционные основы юридического процесса // Советское государство и право. 1985. N 3. С. 138.
В разрешении проблем юридической процессуальной формы мы поддерживаем мнение тех ученых, которые говорят о необходимости ее дальнейшего научного анализа, хотя бы потому, что ее критика главным образом направлена на ту юридическую процессуальную форму, которая рассматривается учеными-юристами в виде научной конструкции <10>. Что касается других ее определений, то они остались вне поля зрения тех, кто призывает отказаться от использования юридической процессуальной формы. ——————————— <10> Протасов В. П. Основы общеправовой процессуальной теории. М., 1991. С. 142.
При характеристике форм лицензионно-разрешительного производства полиции будем исходить из положений философии о том, что содержание явления предопределяет его форму, но она имеет относительную самостоятельность, влияет на содержание, способствуя или мешая его реализации и развитию, и делится на внутреннюю и внешнюю <11>. Эти положения распространяют свое действие, естественно, и на форму лицензионно-разрешительного производства полиции. Она предопределена содержанием лицензионно-разрешительного производства, к которому, как уже было сказано, относится лицензионно-разрешительная деятельность полиции. Эта деятельность полиции отражает взаимосвязанные и внутренние, существенные для качественной характеристики лицензионно-разрешительного производства полиции, признаки, о которых шла речь выше, и потому предопределяет свою форму. Однако форма лицензионно-разрешительного производства полиции имеет относительную самостоятельность и потому, в свою очередь, влияет на лицензионно-разрешительную деятельность полиции, способствуя или мешая ее практическому осуществлению, и делится, как форма любого явления, на внутреннюю и внешнюю. ——————————— <11> Руткевич М. Диалектический материализм. М., 1973. С. 473; Философский энциклопедический словарь. М., 1983. С. 621.
Внутренняя форма лицензионно-разрешительного производства полиции. В административно-правовой литературе под внутренней формой обычно понимают организационное оформление управляющей системы <12>. И это, конечно же, правильно. Однако применить данный подход к определению внутренней формы лицензионно-разрешительного производства полиции нецелесообразно. Дело здесь в том, что это производство не является управляющей системой в ее классическом смысле и потому его внутренняя форма не может быть тождественной организационному строению аппарата государственного управления. ——————————— <12> См., напр.: Лазарев Б. М. Государственное управление на этапе перестройки. М., 1988. С. 173.
Анализ действующего законодательства о лицензионно-разрешительном производстве полиции и практики его применения свидетельствует о том, что роль внутренней формы в лицензионно-разрешительном производстве полиции выполняют процессуальные отношения, складывающиеся между участниками этого производства. Названные отношения выполняют функцию внутренней формы лицензионно-разрешительного производства полиции, так как они выражают те связи, которые возникают, развиваются и прекращаются в этом производстве, а также придают ему необходимую целенаправленность и упорядоченность и тем самым обеспечивают взаимодействие его субъектов друг с другом. Как автономное явление лицензионно-разрешительного производства полиции его процессуальные отношения характеризуются такими признаками, как назначение, фактический состав и структура. Названные признаки придают относительную самостоятельность отношениям лицензионно-разрешительного производства полиции и обеспечивают выполнение задач, которые стоят перед их участниками. Внешняя форма лицензионно-разрешительного производства полиции. На наш взгляд, внешняя форма лицензионно-разрешительного производства полиции представлена его процедурами. Данный вывод основан на мнении ученых-юристов, которые прямо относят процедуры к форме юридического процесса <13>. Кроме того, он соответствует положениям философии о форме явления и позволяет с учетом уже имеющегося опыта исследования процессуальной формы отнести к внешней форме лицензионно-разрешительного производства полиции его процедуры и понимать под ними порядок реализации лицензионно-разрешительной деятельности полиции и отношений, складывающихся в этом производстве. ——————————— <13> См., напр.: Бобылев А. И., Горшкова Н. Г., Ивакин В. И. Исполнительная власть России: теория и практика ее осуществления. М., 2003. С. 103; Якимов А. Ю. Административно-процессуальный процесс и административно-процессуальное производство // Государство и право. 1999. N 3. С. 6; Лукьянчикова Е. Ф. Производство по принятию нормативных правовых актов законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации (конституционно-правовые исследования): Дис. … к. ю.н. Белгород, 2009. С. 31.
Таким образом, понятие лицензионно-разрешительного производства полиции должно охватывать признаки лицензионно-разрешительной деятельности полиции и подчеркивать наличие в нем соответствующих отношений и процедур их осуществления. С учетом сказанного под лицензионно-разрешительным производством полиции можно понимать комплексную правоприменительную, юридическую, государственно-властную, динамичную, урегулированную соответствующими нормами административно-процессуального права деятельность уполномоченных органов и должностных лиц полиции, обязанных выдавать в целях удовлетворения законного и обоснованного заявления уполномоченного лица те лицензии и разрешения, о которых говорит ст. 12 Федерального закона «О полиции», а также отношения и процедуры этого производства.
