(Нуртдинова А. Ф.) («Право и экономика», N 12, 1998)
РОССИЙСКАЯ ТРЕХСТОРОННЯЯ КОМИССИЯ И ГЕНЕРАЛЬНОЕ СОГЛАШЕНИЕ
А. Ф. НУРТДИНОВА
Нуртдинова Алия Фаварисовна Кандидат юридических наук. Заведующая отделом законодательства о труде и социальном обеспечении Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. Специалист по трудовому праву. Сфера научных интересов: коллективно — договорное регулирование трудовых отношений, коллективные трудовые споры, правовые вопросы заработной платы, сравнительное правоведение. Родилась 3 ноября 1955 г. в Москве. В 1979 г. окончила Всесоюзный юридический институт. Автор комментариев к законодательству о социальном партнерстве, ряда статей по проблемам совершенствования законодательства о труде и практики его применения.
Проводимые в стране масштабные социально — экономические реформы не обошли стороной и проблему социального партнерства — сотрудничества различных социальных групп и слоев общества, решение которой зависит от согласования интересов и выработки взаимоприемлемых решений. В сфере труда наиболее остро стоит вопрос разрешения объективных противоречий и учет порой взаимоисключающих стремлений. По этой причине, начиная с 1991 года, организация социального партнерства работодателей и работников включена в сферу государственной политики. В стране созданы постоянно действующие трехсторонние органы, которые осуществляют коллективно — договорное регулирование и проводят консультации с органами государственной власти. Важнейшим таким органом, сформированным на федеральном уровне, является Российская трехсторонняя комиссия по регулированию социально — трудовых отношений (РТК).
В состав РТК входят представители федеральных органов государственной власти <*>, общероссийских объединений профсоюзов и общероссийских объединений работодателей. Правовой статус РТК определен Указом Президента Российской Федерации от 21 января 1997 года N 29 «О Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально — трудовых отношений», утвердившим соответствующее Положение. ——————————— <*> В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 30 апреля 1997 г. N 518 «О порядке обеспечения деятельности Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально — трудовых отношений и порядке ротации представителей федеральных органов государственной власти в этой комиссии» состав представителей федеральных органов государственной власти в РТК формируется из представителей Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, а также Федерального Собрания РФ и органов судебной власти. // СЗ РФ. 1997. N 20. Ст. 2286.
В Положении о Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально — трудовых отношений отражены основные цели и задачи Комиссии, ее права, порядок формирования, правовой статус координатора и членов РТК. Основные цели Комиссии: — согласование социально — экономических интересов федеральных органов государственной власти, общероссийских объединений профессиональных союзов и общероссийских объединений работодателей при выработке общих принципов регулирования социально — трудовых отношений на федеральном уровне; — содействие договорному регулированию социально — трудовых отношений на федеральном уровне (п. 3 Положения об РТК). Таким образом, РТК сочетает в своей деятельности два начала: «совещательное» и «договорное». Однако анализ полномочий, предоставленных Комиссии, и ее практической деятельности позволяет сделать вывод о том, что как консультативный орган РТК еще не завоевала достаточного авторитета. Нет и четкого определения ее прав в этой форме социального сотрудничества. Так, РТК получает лишь информацию, необходимую для ведения коллективных переговоров (п. 5 «е» Положения об РТК), хотя приобретение информации и обмен ею признаются одним из направлений работы трехсторонних органов <*>. Не указаны вопросы, по которым государственные органы обязаны проводить предварительные консультации с РТК. Да и вообще проблема обязательных консультаций не затронута ни в Положении об РТК, ни в ее практической деятельности. Как отмечает М. Лушникова, «…вся деятельность Российской трехсторонней комиссии свелась к разработке и ежегодному подписанию генеральных соглашений…» <**>. Это, безусловно, слишком категорический вывод. Ведь РТК имеет право давать рекомендации о принятии нормативных правовых актов в области социально — трудовых отношений (п. 5 «а» Положения об РТК), сложилась практика направления для рассмотрения в Комиссии проектов законов, затрагивающих интересы трудящихся. Однако в том, что основным направлением работы РТК стало заключение генерального соглашения, автор приведенной цитаты, пожалуй, прав. ——————————— <*> Малютина Н. Н. Из опыта становления трехстороннего сотрудничества в странах Центральной и Восточной Европы. // Труд за рубежом. 1997. N 3. C. 19. <**> Лушникова М. В. Государство, работодатели и работники: история, теория и практика правового механизма социального партнерства (сравнительно — правовое исследование). — Ярославль: ЯрГУ, 1997. С. 57.
ГЕНЕРАЛЬНОЕ СОГЛАШЕНИЕ КАК ГЛАВНОЕ НАПРАВЛЕНИЕ РАБОТЫ РТК
Следует отметить одну особенность российского законодательства, связанную с заключением генерального соглашения. Несмотря на то, что ведение коллективных переговоров и подготовка проекта генерального соглашения являются одной из задач РТК (п. 4 «б» Положения об РТК), сторонами этого соглашения выступают не все участники Комиссии, а лишь общероссийские объединения работодателей и Правительство Российской Федерации (ст. 19 Закона РФ от 11 марта 1992 г. N 2490-1 «О коллективных договорах и соглашениях»). То есть представители органов исполнительной власти, Федерального Собрания и органов судебной власти не принимают участия в заключении генерального соглашения. Что же представляет собой генеральное соглашение? Это разновидность соглашений, заключаемых социальными партнерами, правовой акт, регулирующий социально — трудовые отношения между работниками и работодателями (ст. 2 Закона РФ от 11 марта 1992 г.). Однако в отличие от других соглашений, например от отраслевых тарифных, получивших широкое распространение, генеральное соглашение устанавливает не условия труда, а общие принципы регулирования социально — трудовых отношений на федеральном уровне (ст. 18 Закона от 11 марта 1992 г.). В соответствии с этим генеральное соглашение занимает особое место в механизме регулирования трудовых отношений. В нем нет регулятивных норм, и оно не оказывает непосредственного влияния на содержание трудовых отношений. Значение этого соглашения в том, что оно определяет согласованные направления осуществления социально — экономической политики и регулирования трудовых отношений. Генеральные соглашения заключаются в России с 1992 года. Задача, поставленная Указом Президента Российской Федерации от 15 ноября 1991 года «О социальном партнерстве и разрешении трудовых споров (конфликтов)» <*>, состояла в определении обязательств сторон в области занятости населения, поэтапного повышения социальных гарантий граждан, социальной защиты наиболее уязвимых групп населения, обеспечения роста доходов трудящихся по мере стабилизации экономики, реализации республиканских социально — экономических программ. Принимаемый социальными партнерами акт был, таким образом, направлен на создание системы взаимных обязанностей объединений работодателей, профессиональных союзов и Правительства. Выполнение регулятивной функции не предполагалось изначально. ——————————— <*> Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. N 47. Ст. 1611. В настоящее время утратил силу.
На основании Указа от 15 ноября 1991 года было заключено единственное соглашение — Генеральное соглашение между Правительством Российской Федерации, российскими объединениями профсоюзов и объединениями предпринимателей (работодателей) на 1992 год. Оно представляло собой перечень мер (обязательств) «в области экономики и проведения реформ, содействия занятости, регулирования уровня жизни и обеспечения социальных гарантий, условий и охраны труда, обеспечения экологической безопасности, правового обеспечения трудовых отношений и социального партнерства». Эти меры должны были реализовываться Правительством либо Российской трехсторонней комиссией, никаких конкретных обязательств на работодателей не возлагалось, хотя стороны и обязались сотрудничать в обеспечении выполнения включенных в соглашение мероприятий. Принятый документ напоминал Основные направления социально — экономического развития. Привлечение к разработке такого рода программы представителей работников и работодателей, безусловно, надо оценить как прогрессивное явление, свидетельствующее об общей демократизации управления. Для развития трудового законодательства имели значение обязательства, связанные с подготовкой проектов законов. Эти обязательства возлагались на Российскую трехстороннюю комиссию (рассмотрение на заседаниях) и Правительство (подготовка проектов и внесение в Верховный Совет Российской Федерации). Они представляли собой своеобразный план законопроектных работ по определенным направлениям: экономическая реформа и социальная политика. В частности, предусматривалось: внести на рассмотрение в Верховный Совет Российской Федерации предложения об ускорении принятия Законов Российской Федерации «Об охране труда», «Об отпусках», «О рабочем времени и времени отдыха» (п. 4.2); подготовить и внести на рассмотрение в Верховный Совет Российской Федерации проекты законов, регулирующих социально — трудовые отношения, создающих правовую основу социального партнерства, социальной защиты наемных работников: об индивидуальном трудовом договоре (контракте); о порядке разрешения индивидуальных трудовых споров; о порядке разрешения коллективных трудовых конфликтов; о правах и гарантиях деятельности профессиональных союзов (п. 5.2) и др. Принятый в марте 1992 года Закон о коллективных договорах и соглашениях несколько изменил цели генерального соглашения. В соответствии со статьей 18 в первоначальной редакции генеральное соглашение устанавливает общие принципы согласованного проведения социально — экономической политики (а не обязательства, как было предусмотрено Указом Президента РФ от 15 ноября 1991 г.). Генеральное соглашение между общероссийскими объединениями профсоюзов, общероссийскими объединениями работодателей и Советом Министров — Правительством Российской Федерации на 1993 год было заключено уже «О согласованных позициях, обязательствах и действиях сторон по основным вопросам проведения социально — экономической политики и регулирования трудовых отношений, обеспечении социальных гарантий гражданского мира и согласия в обществе». Содержание генерального соглашения на 1993 год, тем не менее, не отличалось от обязательств 1992 года. По существу, это план по подготовке предложений для законодательных решений и разработке проектов нормативных актов. Например, раздел III «Доходы и уровень жизни» включал следующие обязательства: подготовить и внести на рассмотрение в Верховный Совет Российской Федерации проект Закона Российской Федерации «О регулировании оплаты труда в Российской Федерации», а также изменения и дополнения в действующее законодательство, направленные на совершенствование системы налогового регулирования средств, предназначенных на оплату труда, увязав размер нормируемой величины указанных средств предприятий с ростом объема реализуемой продукции в сопоставимых ценах или в натуре (п. 3.4); внести в Правительство Российской Федерации предложение об установлении тарифной ставки (оклада) 1 разряда ETC с 1 апреля 1993 года в размере 4500 рублей в месяц (п. 3.6). Аналогичные положения содержатся и в других разделах. Таким образом, попытка законодателя придать генеральному соглашению более общий вид, сконцентрировать усилия социальных партнеров на определении принципов социально — экономической политики не удалась. Генеральное соглашение осталось своеобразной программой законопроектной деятельности Правительства и РТК. Принятые в последующие годы (1994 — 1997) генеральные соглашения продолжили эту традицию. В 1995 году Федеральный закон от 24 ноября 1995 года N 176-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О коллективных договорах и соглашениях» изменил редакцию статьи 18 Закона от 11 марта 1992 года. Теперь согласно части второй статьи 18 на генеральное соглашение возложена вполне конкретная и не такая широкомасштабная, как раньше, задача: устанавливать общие принципы регулирования социально — трудовых отношений на федеральном уровне. Основная цель генерального соглашения в соответствии с этим положением — направление и координация коллективно — договорного регулирования, осуществляемого на федеральном уровне отраслевыми и межотраслевыми соглашениями. Генеральное соглашение на 1998 — 1999 годы, заключенное после вступления в силу Закона от 24 ноября 1995 года, несмотря на предпринятые законодателем усилия, сохраняет привычную структуру и содержание. Так, оно предусматривает содействие принятию Федерального закона «Об основах государственного социального страхования в Российской Федерации» (п. 6.1); разработку предложений по внесению в законодательные акты положений, определяющих минимум необходимых работ, выполняемых в организациях в период проведения забастовок (п. 7.2); осуществление мер по принятию и реализации Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений… в Основы законодательства Российской Федерации об охране труда…», «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний», «О государственном надзоре и контроле за соблюдением законов о труде и охране труда» (п. 7.3). В итоге имеем складывающуюся на протяжении ряда лет тенденцию ограничения содержания генерального соглашения, придания ему большей конкретности и увязки исключительно с правовым регулированием трудовых отношений, а не с осуществлением социально — экономической политики в целом. Это явно прослеживающееся стремление законодателя. Практика, однако, избрала иной путь, в соответствии с которым генеральное соглашение устанавливает некоторые общие позиции, направления социально — экономической политики (например, провозглашается необходимость обеспечить соблюдение права граждан России на социальное страхование как одной из основных форм социальной защиты работающего населения) и перечень мер по ее реализации. Выработанный подход отражает сформировавшиеся общественные потребности: институты гражданского общества стремятся участвовать в определении направлений развития социума, сотрудничать с государственными структурами, пытаясь выразить и защитить интересы соответствующих социальных групп. В юридической литературе генеральное соглашение подчас подвергается критике за его декларативность и намечаются пути ее (декларативности) преодоления <*>. Думается, подобный, сугубо утилитарный, подход к оценке роли генерального соглашения в механизме правового регулирования не вполне обоснован. Во-первых, декларации генерального соглашения отражают достижение определенных согласованных позиций между правительством, работниками и работодателями, что само по себе в сложный переходный период имеет большое значение, способствует социальному миру и стабильности. Во-вторых, декларация в определенной мере свидетельствует о готовности социальных партнеров руководствоваться в своей деятельности теми положениями, которые закреплены в генеральном соглашении. И, наконец, «декларация о намерениях» формулирует социальную задачу, для решения которой стороны разрабатывают комплекс мероприятий. ——————————— <*> Лушникова М. В. Государство, работодатели и работники: история, теория и практика правового механизма социального партнерства (сравнительно — правовое исследование). — Ярославль: ЯрГУ, 1997. С. 137, 142.
В качестве иллюстрации приведем структуру раздела III генерального соглашения на 1998 — 1999 годы. Сначала определяется главная задача, выраженная в форме декларации: «Признавая, что эффективная занятость может быть обеспечена за счет структурной перестройки экономики, санации и повышения эффективности работы предприятий, Стороны Соглашения считают необходимым…». Далее следует перечень необходимых мер. Упрек в декларативности генерального соглашения не может быть принят и потому, что оно содержит не только и не столько декларации, сколько план, программу деятельности правительства и РТК. Надо признать, что по сложившейся практике этот план отражает возникшие в сфере труда и социальном развитии проблемы и предлагает их организационное и правовое решение, определяя, таким образом, законотворческую деятельность правительства и направляя усилия разработчиков альтернативных проектов нормативных актов. Собственно, это и определяет ту роль, которую генеральное соглашение выполняет в механизме правового регулирования. Оно выявляет и фиксирует пробелы в праве, проблемы, нуждающиеся в юридическом решении, и предлагает приблизительный план законопроектных работ, определяет направления правотворческой деятельности на период действия соглашения. Таким образом, генеральное соглашение осуществляет косвенное воздействие на правовое регулирование трудовых отношений. Причем не на договорное, а на государственное, в основном законодательное регулирование. Своеобразие выполняемой генеральным соглашением роли очевидно. Остается вопрос: как оценить сложившуюся практику? Представляется, что на данном историческом отрезке она вполне соответствует общественным потребностям. Планирование законопроектной деятельности в социальной сфере объективно необходимо. Привлечение к такому планированию представителей работников и работодателей не только демократизирует процесс управления, но и способствует получению достоверной информации о состоянии трудовых отношений, существующих пробелах в праве, необходимости регулирования новых видов общественных отношений. Стабилизация социально — экономической обстановки в стране может вытеснить задачи, выполняемые генеральным соглашением в настоящее время, на второй план. В перспективе, видимо, соглашение высшего уровня должно в большей степени сосредоточиться на предмете коллективно — договорного регулирования и определении актуальных направлений такого регулирования на разных уровнях. В ближайшее время необходимо извлечь уроки и из опыта законодательной регламентации отношений, связанных с заключением генерального соглашения. Законодателю не удалось четко определить понятие и содержание генерального соглашения. И теперь целесообразно не навязывать практике свои представления, раз уж они не воспринимаются социальными партнерами, а, учитывая сложившиеся традиции, установить, что генеральное соглашение определяет согласованные направления осуществления социально — экономической политики и регулирования социально — трудовых отношений.
——————————————————————
Вопрос: Имеет ли право Совет директоров ОАО утверждать штатное расписание; повышать либо понижать размер заработка работающим, в том числе по контракту, заключенному генеральным директором, являющимся единоличным исполнительным органом? Порядок обжалования. («Бизнес-адвокат», 1998, N 24)
Вопрос: Имеет ли право Совет директоров ОАО утверждать штатное расписание; повышать либо понижать размер заработка работающим, в том числе по контракту, заключенному генеральным директором, являющимся единоличным исполнительным органом? Порядок обжалования.
Ответ: Федеральным законом «Об акционерных обществах» от 26 декабря 1995 г. N 208-ФЗ (в ред. от 13 июня 1996 г.) предусматривается исключительная компетенция общего собрания акционеров, компетенция Совета директоров и исполнительного органа. Устав акционерного общества может расширить круг вопросов, решаемых органами управления, и решение вопросов, отнесенных Законом «Об акционерных обществах» к компетенции исполнительного органа, может быть передано Совету директоров. В данном случае необходимо руководствоваться как Законом, так и Уставом акционерного общества. Об изменении существенных условий труда, в том числе систем и размеров оплаты труда, работник должен быть поставлен в известность не позднее чем за два месяца. Если прежние существенные условия труда не могут быть сохранены, а работник не согласен на продолжение работы в новых условиях, то трудовой договор (контракт) прекращается по п. 6 ст. 29 КЗоТ РФ. Трудовые споры, возникающие между работником и администрацией предприятия по вопросам применения законодательных и иных нормативных актов о труде, а также условий трудового договора (контракта), рассматриваются комиссиями по трудовым спорам или районными (городскими) народными судами (ст. ст. 18, 25, 201 КЗоТ РФ).
