(Нуртдинова А. Ф.) («Журнал российского права», N 2, 2000)
РОЛЬ ГОСУДАРСТВА В МЕХАНИЗМЕ СОЦИАЛЬНОГО ПАРТНЕРСТВА
А. Ф. НУРТДИНОВА
Нуртдинова Алия Фаварисовна — заведующая отделом ИЗиСП, доктор юридических наук.
Роль государства в функционировании механизма социального партнерства определяется общим характером взаимоотношений государства и гражданского общества в демократически организованном социуме. Государство как политическая организация публичной власти выполняет по отношению к гражданскому обществу две функции: а) осуществляет управление гражданским обществом, в том числе правовое регулирование общественных отношений; б) сотрудничает с институтами гражданского общества в рамках социального партнерства. В процессе реализации первой функции государство: — определяет правовое положение постоянно действующих трехсторонних органов; — устанавливает принципы и правила ведения коллективных переговоров; — определяет легитимных представителей сторон и их правовой статус; — закрепляет принципы и (в определенной степени) пределы коллективно — договорного регулирования; — регламентирует порядок разрешения коллективных трудовых споров. Правовое обеспечение коллективно — договорного регулирования создается на основе требований Конвенции МОТ N 154 о коллективных переговорах (1981), предусматривающей необходимость принятия мер для содействия коллективным переговорам, в частности, создание регулирующих коллективные переговоры правил, органов и процедур разрешения разногласий, возникших в процессе переговоров. Государственное регулирование коллективно — договорного процесса (включая разрешение коллективных трудовых споров) имеет целью: а) упорядочить отношения социальных партнеров; б) стимулировать развитие коллективно — договорного регулирования; в) способствовать достижению фактического равенства партнеров путем установления специальных гарантий для представителей работников. К государственным мерам, направленным на поддержку коллективных переговоров, относятся также законодательное закрепление минимума трудовых прав работников и участие государственных органов в разрешении коллективных трудовых споров. Государственный уровень гарантий выступает базовым для проведения переговоров, служит своего рода точкой отсчета. Существование установленных государством гарантий для работников рассматривается как стимул для их повышения в коллективно — договорных актах <*>. ——————————— <*> См.: Clegg Hugh A. Trade Unionism under Collective Bargaining. 1976. P. 101.
В России при довольно развитом трудовом законодательстве коллективно — договорное регулирование активно используется именно для повышения уровня гарантий трудовых прав, установления льгот и преимуществ. Второй косвенный регулятор, который направлен на достижение сторонами соглашения, — это существование государственной системы разрешения коллективных трудовых споров, возникших в процессе переговоров. В соответствии с действующим законодательством значительную роль в разрешении коллективных трудовых споров играет специальная государственная Служба по урегулированию коллективных трудовых споров, основным назначением которой является организация примирительных процедур (ст. 11 Федерального закона «О порядке разрешения коллективных трудовых споров»). Содействие независимой государственной Службы в создании примирительных органов, оказание консультационно — методической помощи, безусловно, вносят свой вклад в достижение взаимоприемлемых соглашений. Выполнение второй функции государства — сотрудничество с институтами гражданского общества — происходит путем участия соответствующих государственных органов в работе трехсторонних органов и заключении соглашений. В юридической литературе высказано мнение о том, что в механизме коллективно — договорного регулирования трудовых отношений государство выполняет особую роль — роль социального партнера <*>. При этом «государство как социальный партнер в правовом механизме социального партнерства властными функциями не наделяется» <**>. ——————————— <*> См.: Лушникова М. А. Государство, работодатели и работники: история, теория и практика правового механизма социального партнерства (сравнительно — правовое исследование). Ярославль: ЯрГУ, 1997. С. 68. <**> Там же.
Приведенное утверждение представляется несколько преувеличенным. Социальное сотрудничество предполагает наличие равноправных партнеров, однако означает ли это, что государство в коллективно — договорном процессе выступает в иной ипостаси, нежели носитель публичной власти? Ответ на этот вопрос, думается, должен быть отрицательным. Государство вступает в партнерские отношения добровольно, сознательно ограничивая свои властные полномочия, но никакого особого правового статуса социального партнера не приобретает. Его задачей в сфере заключения соглашений, равно как и в других областях деятельности, является представление и защита общественных интересов, то есть интересов общества в целом. Государство выполняет роль социального партнера, но партнерство это особого рода. В отличие от работодателей и работников, которые олицетворяют интересы соответствующих социальных групп и устремлены лишь к их удовлетворению, государство нацелено на согласование позиций сторон между собой и с общенациональными приоритетами. Таким образом, и выполняя роль социального партнера, государство сохраняет свою позицию «над обществом». Недаром главная его задача в механизме социального партнерства видится исследователям как задача посредничества, согласования разносторонних стремлений <*>. С этим, кстати, согласна и М. А. Лушникова. В качестве основных функций, которые осуществляет государство в механизме социального партнерства, она выделяет координацию совместных действий социальных партнеров, примирение сторон, защиту общественных интересов <**>. Очевидно, что такого рода функции может выполнять лишь партнер, занимающий особое положение в обществе. ——————————— <*> См.: Семигин Г. Ю. Социальное партнерство в современном мире. М., 1996. С. 99; Tripartism on Trial: A Comparative Analysis of Tripartite Consultations and Negotiations in Central and Eastern Europe. P. 11. <*> См.: Лушникова М. А. Указ. соч. С. 68 — 69.
Отметим также, что в системе социального партнерства участвует не государство как организация публичной власти, а лишь отдельные органы исполнительной власти, специально поименованные законом. При этом они не наделяются дополнительными полномочиями, а действуют в пределах своей компетенции. Поэтому предположение о существовании особого правового статуса государства как социального партнера вряд ли можно признать обоснованным. Речь, видимо, должна идти не об особом правовом статусе государства, а о новых направлениях деятельности и задачах государства в условиях становления гражданского общества. Роль государства в системе социального партнерства весьма своеобразна. Речь скорее идет о представлении интересов государства при осуществлении коллективно — договорного регулирования, нежели о реальном участии государственного аппарата в установлении условий труда для отрасли, региона и т. п. В коллективно — договорном процессе государство представлено органами исполнительной власти: Правительством, Министерством труда и социального развития, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации и органом по труду субъекта Российской Федерации. Все они защищают общегосударственные интересы. Определение их правового положения (а равно положения органа местного самоуправления) зависит от признания или непризнания их самостоятельными субъектами права. Возможны два подхода: 1) признать субъектом права государство как таковое, а государственные органы — действующими от его имени; 2) признать субъектами права органы государственной власти, которые по Конституции и законодательству представляют государственные интересы. В законодательстве (гл. 5 разд. I ГК РФ) и научных исследованиях последних лет избран первый вариант. В соответствии со ст. 124 ГК РФ Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования признаются субъектами гражданского права. От их имени действуют органы государственной власти в рамках их компетенции (ст. 125 ГК). Авторы «Курса российского трудового права» связывают процесс трансформации российского государства в правовое социальное государство с легализацией его в качестве особого субъекта права <*>. Еще более решительной является позиция М. А. Лушниковой, по мнению которой государство выступает в качестве субъекта трудового права и права социального обеспечения <**>. ——————————— <*> См.: Курс российского трудового права. В 3 томах / Под ред. Е. Б. Хохлова. СПб.: Изд-во С.- Петерб. ун-та. Том I. 1996. С. 523. <**> См.: Лушникова М. А. Указ. соч. С. 67.
Признание (или непризнание) государства особым субъектом трудового права имеет большое практическое значение. В частности, возникает вопрос об обязательности генерального соглашения, подписанного Правительством, для других «ветвей власти», или об ответственности государства за невыполнение Минтрудом своих обязательств по отраслевому соглашению. Должно ли государство по ним отвечать? Если государство выступает субъектом права, ответ в обоих случаях должен быть положительным. Такой подход несколько «тотализирует» даже сам механизм социального партнерства. На наш взгляд, в общественных отношениях, не связанных непосредственно с государственным управлением, органы государственной власти могут рассматриваться как самостоятельные субъекты права, которые своими действиями приобретают права и обязанности для себя, а не для государства в целом. Тем более, что в трехсторонних органах в большинстве стран мира участвуют лишь органы исполнительной власти, специально поименованные в законодательных актах. Роль этих органов, участвующих в коллективных переговорах, сводится к выполнению двух задач. Во-первых, они помогают сторонам достичь соглашения. Во-вторых, представляют и защищают на переговорах общественные интересы. Выполнение первой, посреднической, задачи подчеркивает организующее значение государственных органов (и органов местного самоуправления). На первый план выступают интересы труда и капитала, государство помогает сбалансировать эти интересы, добиться социального мира. Недаром зарубежные ученые рассматривают трехсторонние переговоры как процесс с участием социальных партнеров (то есть основных действующих лиц) и государства, занимающего позицию «независимого доброжелателя» <*>. ——————————— <*> Bean R. Comparative Industrial Relations. An introduction to crossnational perspectives. New York. St. Martin’s Press. 1985. P. 101.
Своеобразное посредничество, осуществляемое органами исполнительной власти и местного самоуправления, отражает процедурный аспект их участия в переговорах: создание комиссий по ведению коллективных переговоров, организация регулярных заседаний, предоставление необходимой информации и т. п. В противовес этому выполнение второй задачи — охраны общественных интересов — предполагает более серьезное вмешательство в процесс формирования конкретных положений соглашения. Стало аксиомой утверждение о том, что защита общественных интересов при заключении коллективных соглашений должна предотвращать серьезные экономические потрясения, которые могут стать последствием договоренностей, преследующих лишь групповые интересы <*>. ——————————— <*> См.: Collective Bargaining in Industrialised Market Economies: a reappraisal. Inter — national Labour Office. Geneva. First Published 1987. P. 125.
Приоритетами правительства (и других государственных органов) признается обеспечение экономического роста, полной занятости и стабильных цен. Эти цели достигаются в основном регулированием доходов трудящихся, а именно — путем сдерживания повышения заработной платы. Дело в том, что увеличение издержек на рабочую силу без адекватного повышения производительности труда обычно влечет рост цен, а следовательно, и ряд других негативных последствий, включая инфляцию и снижение конкурентоспособности страны на международном рынке. Последнее в условиях глобализации особенно опасно. Поэтому правительственные органы определяют максимально допустимый предел роста заработной платы на период действия соглашений. В России указанный подход к защите общенациональных интересов неприменим по целому ряду причин, главная из которых — отсутствие эффективно функционирующих рыночных механизмов. Экономические исследования подтверждают, что создание подлинно рыночной экономики и интеграция в международный рынок — дело будущего <*>. Уровень оплаты труда в стране чрезвычайно низок. Собственно, за счет фактического замораживания заработной платы и задержек ее выплаты решаются другие экономические проблемы. Кроме того, в соглашениях зачастую содержатся лишь рекомендательные положения о заработной плате или отсылки к коллективным договорам. В ряде отраслей сформировалась тенденция регулирования заработной платы на локальном уровне, что вполне соответствует общему правилу, отмеченному исследователями: при ухудшении экономической ситуации происходит «децентрализация» коллективно — договорного регулирования, его центр перемещается из отрасли или территории в организацию <**>. ——————————— <*> См.: Гордон Л. А. Положение наемных работников в России 90 годов / Социально — трудовые исследования. Вып. VII. М., 1997. С. 17 — 21. <**> См.: Collective Bargaining in Industrialised Market Economies. P. 70 — 71.
В чем же заключаются общегосударственные интересы, представляемые государственными органами и органами местного самоуправления России? В условиях переходного периода, кризисного состояния экономики и проявления негативных тенденций в виде формирования теневого трудового права и получивших массовый характер нарушений трудовых прав работников общенациональные интересы могут быть сформулированы лишь в контексте реализации активной социальной политики. Это — максимальная нейтрализация негативных последствий экономических реформ для трудящихся. Такое понимание государственных интересов отражают заключаемые генеральные соглашения, в которых неизменно выделяется раздел, посвященный социальной защите населения. Таким образом, в отличие от стран с развитой рыночной экономикой акцент переносится на решение социальных проблем. То есть государство скорее проводит патерналистскую политику, столь привычную как государственным структурам, так и большинству населения, нежели корректирует позиции партнеров с учетом общемировой экономической конъюнктуры. Это существенная особенность коллективно — договорного регулирования в нашей стране. В качестве еще одного аспекта охраны общегосударственных интересов на коллективных переговорах нужно назвать контроль за расходованием бюджетных средств. Федеральный закон от 24 ноября 1995 года внес в ст. 18 Закона РФ «О коллективных договорах и соглашениях» дополнение, предписывающее заключать соглашения, предусматривающие полное или частичное бюджетное финансирование, при обязательном участии соответствующих органов исполнительной власти. Это тоже особенность, свойственная лишь российскому обществу, сохранившему большое количество государственных предприятий и традиции их серьезной финансовой поддержки. Гипотетически можно предположить, что в число общенациональных приоритетов должна входить и определенная стандартизация условий труда. В России она обеспечивается главным образом законодательством о труде, но оно уже не предусматривает жестких правил определения системы и размера заработной платы. Поэтому в этой части проблема стандартизации начинает решаться через генеральное соглашение. Например, генеральным соглашением на 1998 — 1999 гг. предусмотрены мероприятия по совершенствованию единой нормативной базы для нормирования труда, приближению размеров оплаты труда работников бюджетной сферы к уровню оплаты труда в производственных отраслях и др. Пока рано говорить о том, что упомянутое направление получило свое развитие при заключении соглашений, но первые шаги уже сделаны. Определив роль органов государственной власти в процессе подготовки и заключения соглашений, необходимо уделить внимание юридическому опосредованию этой роли, а именно — правовым последствиям заключенного соглашения для упомянутых органов. В зарубежной литературе общепризнано, что государство, выполняя посредническую роль, способствует выработке согласованных решений, но никаких конкретных обязательств на себя не принимает. Редким исключением можно признать рамочное соглашение по заработной плате и трудовым отношениям, заключенное итальянским правительством, объединениями профсоюзов и объединениями работодателей <*>. Соглашение предусматривает обязанности правительства представить на рассмотрение парламента ряд законопроектов; предпринять меры, не допускающие роста цен более чем на 13 процентов; предполагается также ввести льготные сезонные билеты для проезда на городском и железнодорожном транспорте. ——————————— <*> International Encyclopaedia for Labour Law and Industrial Relations. Kluwer. Deventer. 1992. V. 3. P. 342 — 343.
В России все складывается несколько иначе. Статья 18 Закона «О коллективных договорах и соглашениях» предусматривает, что соглашения могут заключаться на двух — и трехсторонней основе. Статья 19 упомянутого закона перечисляет участников различного вида соглашений, в числе которых Правительство, Министерство труда и т. п. Анализ этих норм приводит к выводу о том, что органы государства (и местного самоуправления) являются «равноправными» участниками переговоров, хотя решение вопроса о заключении двух — или трехстороннего соглашения все-таки относится к компетенции сторон — работодателей и работников. Вместе с тем коллективный трудовой спор по поводу заключения, изменения или выполнения соглашений возникает между работниками и работодателями (ст. 2 Федерального закона «О порядке разрешения коллективных трудовых споров»). При этом не имеет значения, носит соглашение двух — или трехсторонний характер. Налицо попытка законодателя развести стороны коллективно — договорного акта, которые выполняют его, и представителей государства, которые участвуют в разработке соглашения, «освящают» коллективные переговоры своим авторитетом, но конкретных обязательств не несут. Надо ли говорить о взвешенности и логичности такой позиции? Практика, однако, по большей части основывается на положениях Закона РФ от 11 марта 1992 года. В качестве характерного примера следует привести Генеральное соглашение между общероссийскими объединениями профсоюзов, общероссийскими объединениями работодателей и Правительством Российской Федерации на 2000 — 2001 гг. Во-первых, все участники соглашения называются сторонами. Во-вторых, более половины задач и мероприятий, предусмотренных соглашением, должны выполняться Правительством. Это — формирование федерального бюджета с ориентацией его на развитие отечественного производства (п. 1.1); поддержка малого и среднего бизнеса (п. 1.3); подготовка проектов федеральных законов (п. 10, 11, 12) и т. д. Отраслевые и региональные соглашения также содержат аналогичные положения. Например, территориальное отраслевое соглашение между администрацией Балашихинского района, Балашихинским ГК профсоюза работников здравоохранения, муниципальным учреждением «Объединение учреждений здравоохранения Балашихинского района» предусматривает обязанность администрации района выделить определенное количество квартир для работников здравоохранения. Сложившееся положение в полной мере отражает укоренившиеся традиции государственного патернализма, от которого государство еще не может, а гражданское общество еще не хочет отказаться. С одной стороны, государственные органы стремятся сохранить контроль над ключевыми сферами общественной жизни. Следует подчеркнуть, что в переходный период существует и объективная необходимость активного государственного вмешательства как в экономику, так и в социальную сферу для смягчения последствий кардинальных реформ. С другой стороны, государственные структуры испытывают давление профсоюзов и работодателей, которые заинтересованы в осуществлении социальной защиты населения исключительно силами и средствами государства. Для профсоюзов государственные обязательства являются более надежными, чем обязательства работодателей, а работодателей они избавляют от лишних затрат <*>. ——————————— <*> Надо отметить, что подобную позицию занимали объединения предпринимателей в пореформенной России. (Лаверычев В. Я. Царизм и рабочий вопрос в России (1861 — 1917). М., 1972. С. 58.)
Сложившаяся ситуация хотя и имеет свои, вполне понятные, причины, заводит коллективно — договорный процесс в тупик. Договорное регулирование превращается в юридически необъяснимый феномен. На практике обязательственная часть соглашений исполняется не только работодателями, но и Правительством, Минтрудом, другими органами государственной власти. В то же время никакой юридической ответственности за невыполнение обязательств указанные органы не несут. В результате извращается сущность коллективно — договорного регулирования. Главным участником сотрудничества становится государство. Видимо, в сложившихся условиях целесообразно завершить законодательное закрепление роли государственных органов в заключении соглашений и подчеркнуть, что основными социальными партнерами являются все-таки работодатели и работники. Конкретные обязательства должны принимать на себя работодатели, но не государственные органы. Участие государства в социальном партнерстве имеет еще один, не упомянутый до сих пор, аспект. Некоторые исследователи отмечают, что государство по отношению к государственным служащим, а также работникам, занятым в государственном секторе экономики, выступает работодателем. Так, авторы «Курса российского трудового права» полагают, что «…способность государства быть работодателем является важнейшим условием и предпосылкой существования его в качестве субъекта, способного выполнять те функции и решать те задачи, которые на него возлагает общество..». По их мнению, государство выступает работодателем по отношению к своим служащим — государственным служащим <*>. М. А. Лушникова распространяет работодательскую правоспособность государства и на отношения государственных предприятий со своими работниками <**>. ——————————— <*> Курс российского трудового права: Т. 1. С. 526. <**> См.: Лушникова М. А. Указ. соч. С. 67.
Приведенные позиции основаны на признании государства особым юридическим лицом, что, на наш взгляд, несколько упрощает правовое положение государства как организации публичной власти. Рассматривать государство в качестве работодателя можно лишь в глобальном социально — экономическом контексте. В этом случае уместно упоминание о государственной собственности на средства производства и об общественной значимости работы, выполняемой государственными служащими, работниками бюджетной сферы, государственных предприятий. Такая работа в конечном счете производится для государства и для общества в целом. Однако в строго юридическом смысле работодателями в указанных случаях выступают конкретные учреждения или предприятия. Они вступают в трудовые отношения и несут ответственность за соблюдение законодательства и договоров о труде, они же ведут коллективные переговоры и определяют условия труда своих работников, разумеется, в пределах своей компетенции. Такой же позиции придерживался Р. З. Лившиц, полагавший, что государство не является стороной трудовых отношений и потому не может быть признано субъектом трудового права <*>. Добавим, что, не являясь стороной трудовых отношений — работодателем, государство не обладает (да и не нуждается в этом!) правом на коллективно — договорное регулирование. ——————————— <*> См.: Трудовое право России: Учебник для вузов // Отв. ред. Р. З. Лившиц, Ю. П. Орловский. М.: ИНФРА-М-Норма, 1998. С. 34.
Интересно отметить, что зарубежные ученые уделяют значительное внимание роли государства в трудовых отношениях и, в частности, в осуществлении коллективно — договорного регулирования на стороне работодателя. Так, Р. Бин в качестве одной из функций государства называет его участие в коллективно — договорном процессе «как работодателя для государственных служащих и других работников государственного сектора экономики» <*>. Однако далее уточняет, что непосредственное участие в коллективных переговорах принимают правительство или иные органы государственной власти. ——————————— <*> Bean R. Op. cit. P. 100 — 101.
Сандра Фредман и Уильям Моррис, посвятившие специальное исследование трудовым отношениям в государственном секторе, подчеркивают, что формально работодателем работников бюджетной сферы (учителей, врачей, полицейских, пожарных, государственных служащих) считается соответствующий государственный орган или орган местного самоуправления. Именно они заключают трудовой договор. Однако такой работодатель обладает весьма ограниченными возможностями в сфере установления условий труда. Поэтому проблемы решают иные, вышестоящие органы (министерство, госсекретарь, правительство) <*>. Они в ряде случаев вступают в коллективные переговоры или утверждают результаты переговоров. В итоге складывается некий парадоксальный альянс работодателей, которые не распоряжаются финансовыми средствами (и, следовательно, не могут решать вопросы повышения заработной платы и т. п.), и вышестоящих государственных органов, которые не являются работодателями, но обладают правом принимать решения <**>. ——————————— <*> См.: Fredman S., Morris Y. S. The State as Employer: Labour Law in the Public Services. Mansell, London, New York. 1989. P. 49 — 50. <**> См.: Fredman S., Morris Y. S. Op. cit. P. 167.
Такое положение характерно не только для Великобритании, на базе законодательства которой проведено исследование, но и для любой страны, где существует «государственный сектор трудовых отношений». Собственно, своеобразное положение «государственного работодателя», то есть ограничение его работодательской правосубъектности в сфере определения условий труда, и порождает возникновение концепций, направленных на «соединение» полномочий по организации труда и вступлению в трудовые отношения с полномочиями по установлению условий труда. В идеальной модели всеми этими полномочиями обладает один субъект права — работодатель. Однако для работников учреждений, финансируемых из бюджета, эта идеальная модель не подходит. Существующее противоречие носит объективный характер, и, пытаясь примирить юридические конструкции с реальной действительностью, следует это учитывать. Признание государства в целом работодателем вносит определенную стройность в представление о работодателе как о субъекте, обладающем неизменным набором полномочий, однако в практической плоскости противоречие между правами субъекта, фактически использующего труд, и правами вышестоящего государственного органа сохраняется. Существуют три решения этой проблемы. Во-первых, допустимо в законодательном порядке признать особый статус работодателя — государственного учреждения и исключить его из сферы коллективно — договорного регулирования, определив, что все условия труда работников бюджетной сферы устанавливаются законодательством. Во-вторых, можно внести уточнение в законодательство о коллективных договорах и соглашениях и предусмотреть заключение коллективного договора или соглашения не с работодателем, а с органом, финансирующим и контролирующим деятельность работодателя. И, наконец, в-третьих, возможно сохранение существующего положения: основная часть условий труда, в том числе зарплата, устанавливается законодательством и подзаконными актами, а коллективно — договорное регулирование допускается как вспомогательное строго в пределах компетенции работодателя. Видимо, при выборе одного из вариантов необходимо учитывать отсутствие сложившихся традиций и навыков коллективно — договорного регулирования, тем более с такими партнерами, как государственные органы. Надо иметь в виду и то, что даже там, где подобные коллективные переговоры проводятся, они зачастую носят формальный характер, поскольку заключенный акт должен утверждаться правительством или госсекретарем <*>. Таким образом, по существу все сводится к альтернативе: запретить коллективно — договорное регулирование в бюджетной сфере или сохранить, лишний раз подчеркнув, что оно может осуществляться только в границах полномочий, предоставленных работодателю. Думается, что в целях обеспечения стабильности законодательства можно сохранить существующий ныне порядок. Заключение коллективного договора, соглашения дает возможность демократическим путем установить некоторые дополнительные по сравнению с законодательством льготы и преимущества для работников. ——————————— <*> См.: Fredman S., Morris Y. S. Op. cit. P. 166 — 167.
