(Бессарабов В., Рыбчинский А.) («Законность», N 7, 2001)
ПРОКУРАТУРА РОССИИ: ФЕДЕРАЛИЗМ И КОНСТИТУЦИОННАЯ ЗАКОННОСТЬ
В. БЕССАРАБОВ, А. РЫБЧИНСКИЙ
В. Бессарабов, заместитель директора НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ, кандидат юридических наук.
А. Рыбчинский, заведующий отделом, кандидат юридических наук.
Проблемы становления современного федеративного государства — насущные и одни из важнейших для современной России. От того, удастся ли цивилизованный переход к подлинно федеративному государству, во многом зависит дальнейшая судьба России: сохранение единства государства, успешное проведение экономических реформ, демократизация политической жизни, интеграция с соседними государствами, эффективное функционирование законов и многое другое. В марте 2001 г. исполнилось девять лет юридическому закреплению федеративного государства в современной России. В подписанном 31 марта 1992 г. в Кремле Федеративном договоре (фактически включившем в себя три договора: с республиками; краями и областями; автономными образованиями) впервые в современной истории России был юридически провозглашен и гарантирован федеративный характер российского государства. Подписание Федеративного договора было в определенной мере вынужденным шагом, так как после распада СССР именно в силу отсутствия правовых рычагов федеративного регулирования начался процесс «приватизации» субъектами Федерации федеральных полномочий и принятия ими конституций и уставов. Причем подавляющее их число содержали нормы, противоречащие Конституции РФ. Поэтому работа по установлению конституционной законности проходит сложно и противоречиво. Безусловно, наиболее важным шагом на пути разрешения вставших перед российским государством и обществом проблем стало принятие в 1993 г. Конституции РФ. Причем многие авторы, обращавшиеся в последнее время к теме федерализма и конституционной законности, отмечают, что в принятой Конституции РФ положения Федеративного договора были развиты, систематизированы и закрепили в своей основе завершение процесса формирования подлинной федерации <*>. ——————————— <*> См., напр.: Лысенко В. Н. Развитие федерализма и Конституция РФ. — Государство и право, 1997, N 8, с. 14 — 20.
Однако, вопреки этому довольно распространенному мнению, представляется более обоснованным констатировать не завершение этого процесса, а только его начало. Проведенными органами прокуратуры проверками установлено, что негативное влияние на состояние конституционной законности оказывают и существенные несоответствия Конституции РФ и федеральному законодательству положений заключенных в 1994 — 1998 гг. 46 договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации. Более того, есть основания утверждать, что современная практика заключения договоров ни в коей мере не означает превращения нашей Федерации из конституционной в конституционно — договорную или договорную. Правовую основу нашего федеративного государства и его эффективного функционирования составляют федеральная Конституция, а также Федеративный и иные государственно — правовые договоры, но только в той мере, в какой они соответствуют федеральной Конституции. Анализ конституционных норм дает право сделать однозначный вывод о том, что, несмотря на вышесказанное, не может быть договора между Российской Федерацией в целом и субъектом Федерации как равноправными государствами. Конституция РФ закрепила равноправие субъектов Федерации между собой, а не их равноправие с федеральным государством, в котором они состоят. В этой связи не следует забывать и о том, что согласно ч. 1 ст. 15 Конституции РФ она имеет высшую юридическую силу и прямое действие на всей территории России. По предметам ведения Федерации также имеют прямое действие федеральные конституционные и федеральные законы (ч. 1 ст. 76). Анализ практики подготовки и процедуры заключения договоров и соглашений о разграничении предметов ведения и полномочий показывает, что инициатива принятия таких актов в подавляющем большинстве случаев исходила от субъектов Федерации. Подобная активность во многом объяснялась позицией «центра», который, предложив субъектам «брать суверенитета, сколько проглотят», пассивно, а порой и безучастно взирал на формирование и подготовку договоров, в которых субъекты смело вторгались в предметы исключительного ведения Федерации либо перераспределяли в свою пользу предметы совместного ведения. В условиях же недостаточности законодательной базы в период наибольшей активности договорного процесса (1993 — 1996 гг.) и отсутствия единых требований к подготовке договоров и соглашений подобная позиция нередко приводила к юридической несостоятельности договоров с точки зрения соответствия федеральному законодательству. Поэтому в целях упорядочения и создания единых условий подготовки договоров и соглашений был издан Указ Президента РФ от 12 марта 1996 г. «Об утверждении Положения о порядке работы по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и о взаимной передаче осуществления части своих полномочий федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации». Издание Указа было необходимо, однако он не мог в полной мере обеспечить ликвидацию законодательного пробела. Эту нишу призван был заполнить федеральный закон. И такой Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» вступил в силу 28 июля 1999 г. Именно он наряду с Конституцией РФ и Законом о прокуратуре стал правовой основой надзорной деятельности органов прокуратуры в этой сфере правоотношений. Наряду с порядком принятия договоров и заключения соглашений между федеральными органами и субъектами Федерации Федеральный закон определил и конкретные сроки приведения законодательных актов участников переговорного процесса в соответствие с ним и Конституцией РФ. Так, в соответствии со ст. 32 Федерального закона правовые акты федеральных органов должны быть приведены в соответствие с ним в течение шести месяцев — т. е. к 28 января 2000 г., а законы и иные нормативные акты субъектов Федерации — в течение двенадцати месяцев со дня вступления Закона в силу (к 28 июля 2000 г.). Одновременно было предусмотрено, что договоры и соглашения, заключенные до вступления в силу этого Закона, подлежали приведению в соответствие с ним в течение трех лет со дня его вступления в силу. К сожалению, следует отметить, что и названный Федеральный закон не решил всех проблем. Однако он, тем не менее, инициировал активизацию надзорной деятельности органов прокуратуры. Генеральной прокуратурой с привлечением ученых Научно — исследовательского института проблем укрепления законности и правопорядка при активной помощи и поддержке со стороны управлений Генеральной прокуратуры в федеральных округах и прокуроров субъектов Федерации в ноябре 2000 г. была изучена практика подготовки и заключения договоров и их соответствия федеральному законодательству. Проведенная работа позволила выявить более трех тысяч незаконных правовых актов органов государственной власти субъектов Федерации, около 2,5 тысячи из которых по требованию прокуроров было отменено или приведено в соответствие с федеральными законами. Объективности ради следует подчеркнуть, что в период 1993 — 1998 гг. прокуратура объективно не могла оказывать эффективного влияния на формирование регионального законодательства, поскольку правовая база этой сферы деятельности прокуратуры была явно недостаточна. И лишь после принятия в феврале 1999 г. изменений и дополнений в ст. 1 Закона о прокуратуре у прокуроров появились правовые основания и реальная возможность осуществлять свои полномочия в сфере надзора за соблюдением Конституции РФ. Дополнительным поводом для активизации надзорной деятельности послужил проведенный в 2000 г. анализ соответствия Конституции РФ и федеральным законам конституций и уставов субъектов Федерации, показавший, что подавляющее их большинство в той или иной мере выходили за пределы предоставленных Конституцией России полномочий по определенным им предметам ведения. Как отметил в своем выступлении на Всероссийском совещании прокуроров 11 января 2001 г. Президент РФ В. Путин, по инициативе прокуроров «… в соответствие с Конституцией России и федеральным законодательством были приведены 60 конституций и уставов субъектов Федерации, 2312 правовых актов. Просто невероятно, как нам удавалось нормально существовать в такой обстановке…». Изучение и анализ ситуаций, в которых принимались договоры и заключались соглашения, а также практики приведения их в соответствие с федеральным законодательством, дает основание высказать мнение о том, что какие бы меры ни принимались органами прокуратуры, завершить работу по приведению в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством конституций, уставов и других законодательных актов субъектов Федерации не представится возможным до тех пор, пока необходимость этого не поймут все стороны договорного процесса, заинтересованные в реальном укреплении конституционной законности, федерализма и реализации принципа верховенства федерального закона. А это, в первую очередь, предполагает отказ от претензий на полномочия, не закрепленные за субъектами Федерации Конституцией РФ, и незамедлительное принятие новых, адаптированных к ее требованиям договоров и основанных на них соглашений. Нельзя не отметить и то, что не всегда имела место адекватная реакция на антиконституционное правотворчество субъектов Федерации и со стороны органов прокуратуры. Значительно активизировалась эта работа только после селекторного совещания, проведенного 1 июня 2000 г. Генеральным прокурором РФ с прокурорами субъектов, и направления на места двух специальных указаний Генеральной прокуратуры: «О дополнительных мерах по усилению прокурорского надзора за законностью правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об организации прокурорского надзора за соответствием федеральному законодательству конституций и уставов субъектов Российской Федерации». Следующим этапом работы в этом направлении стали проверки соответствия Конституции РФ и федеральному законодательству договоров и соглашений между федеральным центром и субъектами Федерации о разграничении полномочий и предметов ведения. В развитие конституционных положений ст. 2 названного выше Федерального закона 1999 г. предусматривается, что между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации могут заключаться соглашения, которые являются правовой формой взаимной передачи друг другу осуществления части своих полномочий. При этом, подчеркивая принцип конституционности, ст. 3 Закона исключает возможность передачи либо перераспределения установленных Конституцией РФ предметов совместного ведения. Более того, ст. 18 Закона четко определяет круг вопросов, которые могут относиться к предметам соглашений. А это лишь передача осуществления части полномочий и обеспечивающие эту передачу мероприятия: порядок и условия, материально — финансовая основа, формы взаимодействия и сотрудничества и иные вопросы, связанные с исполнением положений соглашений. Однако, как показывают результаты изучения соглашений, очерченные законом рамки предметов ведения и полномочий на практике необоснованно расширялись и предметами соглашений фактически стали вопросы не передачи, а разграничения и перераспределения полномочий, которые даже после принятия Федерального закона 1999 г., как уже отмечалось, до настоящего времени в полной мере в соответствие с ним и Конституцией РФ не приведены. Например, при заключении соглашений Правительства РФ с Правительствами Республики Башкортостан, Республики Татарстан, Удмуртской Республики, с администрациями Краснодарского края, Ростовской, Свердловской и Оренбургской областей, регулирующих некоторые вопросы координации деятельности в борьбе с преступностью, были предусмотрены мероприятия по обеспечению согласованности действий в работе некоторых правоохранительных органов, однако прокуратура, как утвержденный федеральным законодательством координатор этой деятельности, вообще не упоминалась. Соглашения с Правительством Республики Ингушетия, администрациями Хабаровского края, Ростовской и Иркутской областей вопреки федеральному законодательству предусматривали вопросы назначения некоторых должностных лиц прокуратуры, управлений внутренних дел, нотариата и адвокатуры лишь по согласованию с Президентом Ингушской Республики и главами администраций указанных субъектов Федерации. Всего учеными НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ было изучено 166 соглашений, направленных на урегулирование отношений между органами исполнительной власти субъектов Федерации и центра в различных сферах, 139 из которых содержали более 240 нарушений федерального законодательства различной степени и лишь 27 в полной мере отвечали его требованиям. Остановимся на наиболее типичных нарушениях при заключении соглашений. Так, анализ 23 соглашений в экономической сфере показал, что 19 из них заключено с нарушением действующей Конституции РФ и федерального законодательства и нуждается в приведении в соответствие с ним. В частности, в сфере финансово — бюджетных отношений и налоговой политики было заключено 13 соглашений, 11 из них нуждаются в приведении в соответствие с действующим федеральным законодательством. Вместе с тем вопросы совместного ведения (международные и внешнеэкономические связи, иностранные инвестиции, банковские и коммерческие кредиты, проблемы владения, пользования и распоряжения землей, недрами и другими природными ресурсами) нередко необоснованно относились к исключительному ведению субъектов Федерации (Татарстан, Республика Бурятия, Краснодарский край, Оренбургская и Свердловская области). Вопреки действующему законодательству, в ряде случаев федеральная собственность относилась к собственности субъектов Федерации. Часто включались в соглашения положения, регулирующие вопросы, выходящие за пределы предметов соглашений, установленные законом. Так, соглашения с администрациями Вологодской и Ростовской областей вместо регулирования вопросов передачи полномочий вторгались в перераспределение предметов ведения. Не удалось избежать несоответствий Конституции РФ и нарушений федерального законодательства при заключении соглашений и в других сферах (образование, оборонное производство, внешнеэкономические связи, охрана окружающей среды и использование природных ресурсов). Упоминавшийся выше Федеральный закон 1999 г. фактически закрепил права субъектов Федерации на опережающее законотворчество по предметам совместного ведения, а возможные коллизии по этим вопросам предложил разрешать через договоренность сторон. Подобное решение, с одной стороны, инициирует региональное законотворчество, а с другой — ставит перед прокуратурой задачу более продуманных профессиональных действий по влиянию на издаваемые нормативно — правовые акты на ранней стадии их подготовки. Указанные выше многочисленные факты принятия в субъектах Федерации региональных законов и иных нормативных актов, заключение соглашений, противоречащих общероссийскому законодательству, свидетельствуют, что далеко не все прокуроры эффективно используют возможность активно и плодотворно влиять на законотворческий процесс на региональном уровне и своевременно реагировать на нарушения федерального законодательства. Следует отметить не всегда принципиальную и профессионально выверенную позицию федерального Правительства, представителей министерств и ведомств, участвующих в подготовке и подписании соглашений, содержащих значительное количество несоответствий и даже прямых нарушений федерального законодательства, так как именно на аппарат Правительства РФ Указом Президента РФ от 12 марта 1996 г. возложена обязанность осуществления контроля за соблюдением федерального законодательства при заключении соглашений. Как показывают результаты изучения, среди первостепенных задач, стоящих перед органами прокуратуры на анализируемом направлении деятельности, значительное место должна занимать работа по корректировке региональной законодательной базы. Это должно побуждать прокуроров к своевременному участию в подготовке разрабатываемых в регионе законодательных и нормативных актов и даче заключений об их соответствии федеральному законодательству. В случае же его игнорирования следует отстаивать принцип верховенства федерального законодательства, осуществлять все предусмотренные законом меры по противодействию неконституционному нормотворчеству, как одному из наиболее опасных факторов, размывающих единое правовое пространство и создающих угрозу российскому федерализму. Отсюда следует и необходимость установления делового сотрудничества прокуратуры с полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах.
