В. Бессарабов, заведующий отделом прокурорского надзора и укрепления законности в сфере конституционных прав и свобод человека и гражданина НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ, доктор юридических наук.
Т. Ашиткова, старший научный сотрудник отдела.
Необходимость обеспечения межведомственной координации проверочно-контрольных действий, осуществляемых государственными службами, преодоления дублирования контрольных действий, а также предотвращения использования проверок для оказания административного давления на бизнес делает актуальным вопрос об упорядочении контрольных проверок юридических лиц различными контрольными (надзорными) органами.
Представляется, что для развития предпринимательства в первую очередь следует создать соответствующие политические, экономические и социальные условия. Это касается не только федеральных органов власти, но и субъектов Федерации. В частности, ФЗ от 14 июня 1995 г. «О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации» предусматривает, что субъекты Федерации в соответствии со своими полномочиями решают все вопросы в области поддержки малого предпринимательства, в том числе могут применять дополнительные меры по развитию малого предпринимательства за счет собственных средств и ресурсов.
Для того чтобы национальное предпринимательство вошло в русло цивилизованных отношений, потребуются соответствующие политические средства защиты интересов предпринимателей, в числе которых необходимость преодоления сложившегося негативного отношения к предпринимателям, которое долгие годы формировалось командно-административной системой, а также было связано с некоторыми особенностями проявления предпринимательской деятельности — коррупцией, недобросовестной приватизацией, распространением различных «пирамид» и т. д.
Федеральным законом от 8 августа 2001 г. N 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» установлен комплекс ограничительных мер, в том числе определен порядок проведения мероприятий по контролю, осуществляемых органами государственного контроля (надзора); закреплены права юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора), меры по защите их прав и законных интересов; определены обязанности органов государственного контроля (надзора) и их должностных лиц при проведении мероприятий по контролю.
В соответствии с ФЗ от 8 августа 2001 г. мероприятия по контролю проводятся на основании распоряжений (приказов) органов государственного контроля (надзора); продолжительность мероприятия по контролю не должна превышать одного месяца; в отношении одного юридического лица или индивидуального предпринимателя каждым органом государственного контроля (надзора) плановое мероприятие по контролю может быть проведено не более чем один раз в два года; в отношении субъекта малого предпринимательства плановое мероприятие по контролю может быть проведено не ранее чем через три года с момента его государственной регистрации; проведение внеплановых проверок ограничено закрепленным в Федеральном законе закрытым перечнем случаев.
То есть на первый взгляд в российском законодательстве предусмотрен комплекс мер по защите прав предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора). Однако применение названных ограничительных мер не исключает ситуаций, при которых субъекты предпринимательской деятельности несут бремя чрезмерного давления со стороны контрольно-надзорных органов, которых в России несколько десятков и их число неуклонно увеличивается. Кроме того, положения Федерального закона не применяются к отдельным отношениям (по проведению налогового, бюджетного, банковского, страхового и других видов контроля и надзора). А как результат — остается возможность использования контрольно-надзорных полномочий для необоснованного давления на бизнес.
Как показывают социологические опросы, субъекты предпринимательской деятельности не уверены в своей правовой защищенности, в том числе со стороны государственных структур: администраций, правоохранительных или контролирующих органов.
Актуальность проблемы защиты прав субъектов предпринимательской деятельности отмечалась и в Приказе Генерального прокурора РФ от 17 августа 2005 г. N 29 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о защите прав субъектов предпринимательской деятельности».
Таким образом, большинство субъектов предпринимательской деятельности нуждается в дополнительных мерах правовой защиты своего бизнеса. Поэтому представляется, что российское законодательство, регулирующее предпринимательскую деятельность, нуждается в дальнейшем развитии и совершенствовании.
При этом для обеспечения надежной правовой защиты и свободного развития российского предпринимательства, с нашей точки зрения, имеет значение использование положительного зарубежного опыта, в частности интерес представляет деятельность Комитета по правовой статистике и специальным учетам Генеральной прокуратуры Республики Казахстан.
Комитет образован по инициативе прокуратуры Республики Казахстан Указом Президента Республики от 28 марта 2003 г. N 1050 с передачей ему функций и полномочий упраздненного Центра правовой статистики и информации при Генеральной прокуратуре Республики Казахстан.
Сочетание функций формирования правовой статистики, ведения специальных учетов, осуществление контроля и надзора в этой сфере является государственной мерой по систематическому обеспечению заинтересованных государственных структур максимально достоверной информацией о состоянии криминогенной ситуации и количественно-качественных показателях уголовно-процессуальной деятельности органов уголовного преследования и суда, работы государственных органов по защите и поддержке предпринимательства, а также их борьбе с административными правонарушениями, выведению правовой статистики и специальных учетов на совершенно новый уровень.
Правовую основу деятельности Комитета по пресечению фактов незаконного вмешательства в предпринимательскую деятельность и ущемления прав предпринимателей составляют: ст. 26 Конституции Республики Казахстан, регламентирующая право частной собственности и свободы предпринимательской деятельности; п. 6 ст. 4 Закона Республики «О прокуратуре», устанавливающий в качестве одного из направлений деятельности органов прокуратуры формирование государственной правовой статистики; п. 6 ст. 6 Закона Республики «О государственной правовой статистике и специальных учетах» от 22 декабря 2003 г., возлагающий на Комитет ведение учета проверок, проводимых уполномоченными государственными органами, осуществляющими контрольные и надзорные функции.
Проведение государственными органами проверок деятельности субъектов малого предпринимательства осуществляется в соответствии с Правилами, утвержденными Постановлением Правительства Республики Казахстан от 17 июня 2003 г. N 572.
Действие Правил не распространяется на налоговые проверки, оперативно-розыскную деятельность, исполнительное производство, а также на проверки по выполнению обязательств, вытекающих из гражданско-правовых отношений.
Акты о назначении проверки должны содержать отметку о регистрации в Комитете по правовой статистике и специальным учетам Генеральной прокуратуры Республики Казахстан или его территориальных органах в соответствии с Инструкцией о представлении, регистрации и ведении информационных учетных документов всех проверок деятельности хозяйствующих субъектов, утвержденной Приказом Генерального прокурора Республики Казахстан N 12 от 1 марта 2004 г. Субъекты учета — все государственные органы, осуществляющие контрольные и надзорные функции в отношении хозяйствующих субъектов.
Если такого акта нет, проверяющие могут быть не допущены на территорию или в помещение для проведения проверки. Исключениями из этого правила служат лишь случаи, когда проверка вызвана необходимостью принятия незамедлительных мер по предотвращению нарушений, создающих угрозу жизни и здоровью людей, а также в случаях обнаружения нарушений непосредственно в момент их совершения и необходимости проведения неотложных действий для закрепления доказательств.
Правила напоминают, что неправомерные действия должностных лиц контролирующих органов при проведении проверок влекут ответственность, предусмотренную законодательными актами Республики Казахстан. В частности, ст. 153 Кодекса Республики об административных правонарушениях от 30 января 2001 г. предусматривает за нарушение порядка проведения проверок, а равно необоснованное назначение проверок, производство проверки без вынесения специального акта и регистрации его в уполномоченном органе наложение штрафа на должностное лицо в размере от десяти до пятнадцати месячных расчетных показателей. Те же действия, совершенные повторно в течение года после наложения административного взыскания, влекут наложение штрафа на должностное лицо от двадцати до двадцати пяти месячных расчетных показателей.
Отметим, что применение органами правовой статистики и специальных учетов права отказа в регистрации актов о назначении проверок деятельности хозяйствующих субъектов в случаях выявления нарушений законодательства Республики Казахстан уже стало действенной мерой защиты конституционных прав и свобод предпринимателей. Только за 2006 г. Комитетом зарегистрировано 248312 актов о назначении проверок деятельности хозяйствующих субъектов, 1059 раз отказано в регистрации актов о назначении проверок, из них в отношении субъектов малого предпринимательства — 583 раза, что позволило предотвратить незаконное вмешательство в деятельность хозяйствующих субъектов со стороны государственных органов.
В то же время необходимо отметить, что опыт Казахстана пока не воспринят другими государствами, в том числе странами — участниками СНГ.
Тем не менее представляется, что положительный опыт Комитета по правовой статистике и специальным учетам Республики Казахстан по пресечению фактов незаконного вмешательства в предпринимательскую деятельность и ущемления прав предпринимателей заслуживает внимания и изучения с целью возможного использования российской прокуратурой, в том числе для рассмотрения вопроса о возможности наделения ее в законодательном порядке полномочиями по регистрации всех видов проверок, проводимых уполномоченными контрольно-надзорными ведомствами, и создания в ее структуре соответствующего подразделения.
При рассмотрении этого вопроса необходимо учитывать, что деятельность специальных контролирующих служб, ведомственных аппаратов и иных органов исполнительной власти нашей страны по контролю за исполнением федерального законодательства пока не отвечает современным потребностям. Действующее в Российской Федерации законодательство, призванное регулировать основную массу отношений, складывающихся в процессе государственного контроля, определяющего компетенцию органов, осуществляющих этот контроль, их права, порядок финансирования, гарантии прав объектов контроля, гарантии защиты должностных лиц, органов государственного контроля, ответственность за нарушения законодательства о государственном контроле, не лишено недостатков. В связи с этим создание действенной системы государственного контроля, отвечающей потребностям общества на современном этапе, предполагает реализацию мер, направленных на совершенствование нормативно-правовой базы и организации контроля.
А поскольку надзор, осуществляемый прокуратурой РФ, — одна из форм государственного контроля, то наряду с президентским, парламентским, судебным контролем и контролем органов исполнительной власти он представляет собой самостоятельный элемент (подсистему) единой системы государственного контроля. Поэтому осуществление главной функции прокуратуры — надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ, предоставляет прокуратуре возможность получать всю необходимую информацию о состоянии законности в стране, играть особо значимую правозащитную роль среди правоохранительных органов.
