В. Ломовский, заведующий кафедрой конституционного права и прокурорского надзора Тверского госуниверситета, доктор юридических наук, профессор.
По действующему законодательству о прокуратуре прокурор участвует в рассмотрении дел судами в случаях, предусмотренных процессуальным законодательством Российской Федерации и другими федеральными законами. Осуществляя уголовное преследование, прокурор в суде теперь выступает в качестве государственного обвинителя (п. п. 1 и 2 ст. 35 Закона о прокуратуре).
Одновременно в соответствии со ст. 1 названного Закона прокуратура как единая федеральная централизованная система органов государства осуществляет от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории России.
Приведенные положения при близком рассмотрении противоречат друг другу. Непонятно, почему прокурор, приходя в суд, должен изменить свой правовой статус, другими словами, забыть о том, что он прокурор, орган надзора за исполнением законов, причем на всей территории Российской Федерации. Причины такого положения, считаю, лежат на поверхности. Они непосредственно связаны с традиционной неясностью положения прокурора в системе российской государственности, а следовательно, и в правоохранительной и судебной деятельности. Это хроническое заболевание прокурорского надзора трудно поддается лечению, хотя и влияет негативно на отношения прокурора с иными государственно — правовыми органами, на содержание и организацию прокурорской деятельности.
Всероссийское совещание прокуроров (2001 г.) и выступление на нем Президента РФ только подтверждают этот вывод и одновременно обязывают вернуться к рассмотрению проблем прокурорского надзора. На совещании В. Путин говорил о том, что Конституция РФ оставила открытым вопрос о месте прокуратуры в системе органов власти. Не восполняет этот пробел и Закон о прокуратуре. Предложенная в середине 90-х годов так называемая Концепция прокурорского надзора не дает ответов на многие теоретические и практические вопросы, в том числе относительно положения прокурора в судебной деятельности, а они все также непосредственно зависят от решения главного вопроса — о сущности прокурорской власти и ее значении в целом.
Впрочем, для Генерального прокурора РФ здесь как будто бы вопросов не возникает. Например, в одном из своих приказов он указывает, что исключение из закона требования к прокурору осуществлять надзор за исполнением законов непосредственно в судебном разбирательстве ни в коей мере не означает, что прокурор может безразлично относиться к допускаемым нарушениям. Государственный обвинитель, оставаясь представителем органа, на который возложен надзор за законностью, обязан реагировать на любое нарушение закона, в том числе, очевидно, допущенное судом.
Как видно, круг замкнулся, однако выход из него все-таки имеется, но не в разработке концепции прокурорского надзора и не в слишком вольном обращении с Законом о прокуратуре, а в ответе на вопрос о том, что представляет собою прокуратура в современных условиях, что и как должен делать прокурор, каковы его социальная ценность и задачи и каков порядок их осуществления.
Напомню знакомое, но нередко забываемое положение о том, что в России, на всей ее территории, необходимо единство законности, одинаковое ее понимание и осуществление и что единственным органом государства, способным обеспечить это единство, может быть прокуратура. Для этого она была создана, в этом состоит ее главная задача, потому она и централизована и независима от органов власти и управления.
Единство законности — следствие ее осуществления, реализации законов, актов выражения народной воли. Верховная законодательная власть после принятия законов не может, как и не должна, оставаться безучастной к их исполнению. Поэтому она сохраняет за собой функцию обеспечения единства законности, выполняет ее непосредственно, а также с помощью Конституционного Суда, Уполномоченного по правам человека, Правительства, всей исполнительно — распорядительной, судебной деятельности, а также через прокуратуру, которой она передает большую часть принадлежащей ей функции, оставляя за собой право и обязанность на ее осуществление, в том числе с целью обеспечения единства законности в деятельности прокуратуры.
С этих позиций прокуратура как орган надзора за исполнением законов должна находиться при законодательной власти России. Прокуратура не может быть в государстве совершенно одинокой при выполнении ею своих обязанностей. Закон — выражение народной воли. Одновременно он — творение законодательной власти. Прокурор вместе с этой властью заботится о претворении его в жизнь, о точном и неуклонном его исполнении. Сам действует на основе закона и подчиняется только закону, а следовательно, в своей деятельности независим и от законодательных органов. Однако прокурору нужна поддержка или, говоря языком Екатерины II из ее записки князю Вяземскому, «подпора», которая должна исходить прежде всего от законодательной власти. Прокурору приходится нередко сопротивляться «наисильнейшим людям», поэтому прокуратура в одиночестве не справится с задачей обеспечения единства законности. Исполнительная власть в этом ей плохой помощник. Разумеется, ей нужна и поддержка Президента РФ как главы государства и гаранта законности. С другой стороны, законодательной власти для реального осуществления ею функции высшего контроля за исполнением законов нужна собственная или близкая к ней государственно — правовая структура, в качестве которой может выступать опять-таки только прокуратура.
Отмечу, что Закон о прокуратуре, наделяя прокуроров некоторыми полномочиями, далек от совершенства. В нем есть пробелы, связанные с главным содержанием прокурорского надзора, что мешает его пониманию, затрудняет применение в практике обеспечения единства законности. Закон до сего времени рассматривает прокурорский надзор в качестве дополнительного (или даже основного) средства контроля за исполнением законов. Понятия контроля и надзора в современной теории, законодательстве и практике не разделены. Прокуроры на деле постоянно, вопреки закону и своему назначению в правоохранительной системе, подменяют администрацию, проводя так называемые прокурорские проверки исполнения законов. Очевидно, Правительство, как и законодатель, не очень доверяет своим чиновникам, если понуждает прокурора к систематическим прокурорским проверкам исполнения законов, а по существу — к постоянному вторжению в их законную деятельность.
Исполнение законов предполагает только законную деятельность, а в ней прокурору, считаю, делать нечего, и если он здесь время от времени еще появляется, то, очевидно, только потому, что в практике слишком часты правонарушения и их нужно выявлять непременно прокурору с учетом традиционно низкой активности администрации и ее контролирующих органов. Конечно, при производстве проверок прокуроры находят немало нарушений законов, однако чаще тратят время впустую или выявляют незначительные нарушения, создавая тем самым видимость активности. Может быть, прокуроры потому и находят правонарушения, что общество и государство привыкли к такой их деятельности?
Считаю, что организация прокурорского надзора нуждается в принципиальном изменении. Его предмет, цели и направления не могут быть успешно реализованы вследствие их широты и неопределенности. Все они при близком рассмотрении есть общее, которое реально и успешно существует только в отдельном. Единство законности невозможно обеспечить с помощью постановки прокурору общей цели. Сделать это реально только в результате целенаправленной конкретной деятельности прокурора путем выявления (изучения) обстоятельств определенного правонарушения.
Одним из главных направлений прокурорского надзора, по моему мнению, является не надзор (наблюдение) с его неопределенными (общими) целями, предметом и направлениями, а прокурорско — надзорный процесс или конкретная деятельность прокурора и других участников надзора, направленная на выявление (изучение) правонарушений, восстановление нарушенных прав в каждом случае обнаружения признаков правонарушения и принятия им к своему производству материалов (информации) о нарушении закона.
Прокурорско — надзорный процесс в настоящее время — потребность, а во многом и реальность, с которыми нельзя не считаться, и если он еще не получил полного признания, то только потому, что специалисты, занимающиеся прокурорским надзором, не очень внимательны к переменам, происходящим в жизни и законодательстве.
Прокуроры, как следует из ст. 21 Закона о прокуратуре, вправе проводить проверки только на основании поступившей информации о фактах нарушения закона, требующих принятия мер. Здесь уже вырисовывается невозможность надзора, носящего неконкретный, отвлеченный характер. Более того, в соответствии со ст. ст. 22, 23, 24 и 25 Закона прокуроры должны устанавливать факты нарушений законов как основу прокурорского реагирования. Именно в этих целях они вправе проводить проверки исполнения законов, которые не являются контрольными, а выступают исследованием конкретных материалов о правонарушениях. Прокурорская проверка — не поиск информации о нарушении закона, а изучение сведений о правонарушении, выявление его фактических обстоятельств.
Современный прокурорский надзор — это уже не надзор в собственном смысле слова, а только прокурорско — надзорный процесс, существующий в различных формах и включающий общее прокурорско — надзорное производство о правонарушении, надзорное производство по уголовным и гражданским делам, осуществляемые на основе Закона о прокуратуре в уголовно — и гражданско — процессуальной формах. Эти формы могут развиваться, и в перспективе при условии развитой нормативной основы возможно появление его уголовно — исполнительной, административной, арбитражной форм. Другим важным направлением прокурорско — надзорной деятельности является изучение преступности, иных правонарушений и координация прокуратурой деятельности по борьбе с преступностью и другими правонарушениями.
Прокурорско — надзорный процесс, изучение преступности и иных правонарушений и координация правоохранительной деятельности составляют главное содержание прокурорского надзора, его современное понимание как особой формы государственной правоохранительной деятельности, обязанной везде связывать себя с фактами правонарушений. Именно правонарушение — условие обязательности прокурорского надзора. Выявление и изучение конкретных нарушений закона — ключ к пониманию прокурорского надзора, направление его правового строительства, в этом и состоит его социальная ценность.
Сказанное приводит еще к одному радикальному, но, уверен, обоснованному выводу. С учетом того, что прокурорский надзор перестает считать себя надзором за исполнением законов и постепенно переходит к выявлению фактов нарушения закона, их исследования, необходимо подумать об изменении названия прокурорской системы.
Необходимы исследования сущности прокурорской деятельности, прокурорско — надзорного процесса, его стадий, организации, вопросов, связанных с правовым обеспечением, организацией в системе прокуратуры собственного учета преступности и иных правонарушений (с созданием необходимых структурных подразделений, например отделов, отделений, групп по изучению преступности, других нарушений законов и координации правоохранительной деятельности). Сила государственной власти, авторитет и сила прокурорской деятельности заключаются прежде всего в юридической и фактической обоснованности действий, их законности в каждом случае выявления прокурором правонарушений и привлечения виновных к ответственности.
Очевидно, вслед за исследованиями в области прокурорско — надзорной деятельности должны последовать изменения в законодательстве о прокуратуре. В нем должны найти место положения, действительно необходимые в настоящее время, которые помогут прокуратуре обеспечить единство законности.
