ПРОТИВОДЕЙСТВИЕ КОРРУПЦИИ В СФЕРЕ УПРАВЛЕНИЯ ПУБЛИЧНОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ
А. В. ВИННИЦКИЙ
Винницкий А. В., старший преподаватель кафедры административного права УрГЮА, кандидат юридических наук.
Национальный план противодействия коррупции предусматривает совершенствование регламентации использования государственного и муниципального имущества, государственных и муниципальных ресурсов (в том числе при предоставлении государственной и муниципальной помощи), передачи прав на использование такого имущества и его отчуждение (п. 1 разд. II).
В связи с этим задача противодействия коррупции в области управления публичной собственностью приобретает особую актуальность, однако ее успешное решение невозможно без выявления наиболее проблемных вопросов, провоцирующих злоупотребления в рассматриваемой сфере. На наш взгляд, первоочередное внимание здесь должно быть уделено борьбе с распоряжением государственным и муниципальным имуществом в пользу конкретных физических и юридических лиц с предоставлением им необоснованных преимуществ (по сравнению с иными субъектами) либо в обход конкурсных процедур, т. е. обеспечению равного доступа граждан и организаций к объектам публичной собственности. Частный собственник, за исключением предусмотренных законом случаев, по своему усмотрению распоряжается принадлежащим ему имуществом, в том числе свободен в выборе контрагентов, способов распоряжения имуществом, определении условий договора и т. п. (ст. ст. 209, 421 ГК). Однако подобная модель непригодна для государственной и муниципальной форм собственности: вряд ли отвечают публичным интересам приоритетное предоставление земельных участков в центре города лишь определенным застройщикам, продажа публичного имущества по намеренно заниженной цене конкретному приобретателю при наличии других претендентов, готовых предложить существенно более выгодные условия, передача в аренду равноценных нежилых помещений одинаковым категориям арендаторов по различным ставкам арендной платы и т. д. Между тем общеизвестны случаи предоставления земельных участков и иного государственного и муниципального имущества в собственность, аренду, пользование «избранным» хозяйствующим субъектам на условиях, не выгодных для государства и (или) противоречащих публичным интересам. Порой чем большую привлекательность представляло собой публичное имущество, тем наименее рациональные и доходные способы распоряжения им практиковались, по-видимому, в силу особо теплых отношений с выгодоприобретателями. Следовательно, закрепленное в Конституции РФ равенство всех форм собственности и универсальное гражданско-правовое содержание права собственности не означают (вопреки расхожему в цивилистике мнению), что государство и муниципалитеты должны действовать в гражданском рыночном обороте по тем же правилам, что и частные лица, поскольку в основе соответствующих форм собственности лежат совершенно разные интересы. Как отмечается в доктринальной литературе, частная собственность используется так, чтобы не навредить интересам общества, а государственная — непосредственно в интересах общества <1>. ——————————— <1> См.: Талапина Э. В. Управление государственной собственностью. СПб., 2002. С. 68; Мазаев В. Д. Публичная собственность в России. Конституционные основы. М., 2004. С. 66, 78; и др.
Таким образом, равные возможности граждан и организаций при использовании и приобретении публичной собственности могут быть обеспечены только с помощью адекватного юридического инструментария в виде конкурентных процедур, отсутствие которых — серьезнейший коррупциогенный фактор. За последние годы в федеральное законодательство были внесены комплексные изменения, устанавливающие процедуры обязательных торгов, конкурсов при продаже государственного и муниципального имущества или предоставлении его в пользование. В частности, это: — аукционы по продаже земельных участков либо права на заключение договора аренды земельного участка для жилищного строительства; — аукционы по продаже права на заключение договора аренды лесного участка либо права на заключение договора купли-продажи лесных насаждений; — конкурсы на право заключения концессионного соглашения; — аукционы по приобретению права на заключение договора водопользования; — аукционы на право заключения инвестиционных договоров в отношении находящихся в федеральной собственности объектов недвижимого имущества; — аукционы по продаже недвижимого имущества, принадлежащего федеральным государственным унитарным предприятиям; — аукционы, конкурсы и иные публичные способы приватизации государственного имущества; — торги на право заключения договора аренды объектов недвижимости, находящихся в федеральной собственности; — конкурсы на право заключения договора доверительного управления акциями, закрепленными в федеральной собственности; — некоторые другие. Однако перечисленные процедуры, обеспечивающие конкуренцию и равный доступ к объектам публичной собственности, охватывают далеко не все варианты распоряжения имуществом в пользу частных лиц. Между тем такие варианты законодательством об управлении публичной собственностью прямо не запрещены, а следовательно, могут быть использованы (например, передача недвижимого имущества в безвозмездное пользование, доверительное управление, вложение в совместную деятельность, распоряжение основной массой движимого имущества без проведения конкурсов). Наряду с этим в нормативных правовых актах субъектов РФ и муниципальных образований сохраняется еще большее количество пробелов (или лазеек?): для значительного числа видов регионального и муниципального имущества не установлены способы распоряжения им и публичные конкурентные процедуры. В связи с этим за последние десятилетия назрела необходимость введения на федеральном уровне общего запрета на произвольный выбор органами государственной или местной администрации контрагента — физического или юридического лица, в пользу которого осуществляется распоряжение публичной собственностью, путем закрепления во всех случаях обязательного проведения аукционов, конкурсов и иных аналогичных процедур передачи имущества. Одновременно такие меры должны сделать невозможным предоставление индивидуальных льгот и преимуществ при приобретении и использовании государственного и муниципального имущества. Недавно законодатель решился на отнюдь не сложное, однако революционное изменение правового регулирования в этой сфере и дополнил ФЗ от 26 июля 2006 г. «О защите конкуренции» ст. 17.1, которая впредь не допускает заключение договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении казенного государственного или муниципального имущества, помимо конкурсов и аукционов. Аналогичные требования были распространены и на сделки унитарных предприятий и бюджетных учреждений в отношении закрепленного за ними имущества, распоряжение которым возможно только с согласия собственника. Вместе с тем это нововведение не учитывало некоторых обстоятельств, в результате чего уже в ноябре 2008 г. в ст. 17.1 ФЗ от 26 июля 2006 г. «О защите конкуренции» были внесены изменения. В частности, был уточнен перечень случаев, в которых общее правило о необходимости проведения конкурсов или аукционов не применяется. С некоторыми такими исключениями согласиться сложно. К примеру, не ясно, почему Правительство или Президент России вправе не руководствоваться закрепленными конкурентными процедурами. Вполне вероятно, что у них будут для этого весомые аргументы, однако не следует ли соответствующие основания закрепить в законе, ограничив их дискреционные полномочия? Стоит отметить, что и до введения рассматриваемого прямого запрета были определенные возможности для квалификации внеконкурсных распорядительных действий в отношении публичного имущества, которые в некоторых случаях имели откровенно коррупционную подоплеку, в качестве нарушений антимонопольного законодательства, руководствуясь общими нормами законодательства о защите конкуренции. Так, в соответствии с п. 1 ст. 15 ФЗ от 26 июля 2006 г. «О защите конкуренции» органам государственной власти запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции. Помимо этого ст. 20 Закона предусматривает необходимость получения предварительного согласия антимонопольного органа на оказание государственной помощи, под которой понимается предоставление органами исполнительной власти преимущества, обеспечивающего отдельным хозяйствующим субъектам по сравнению с другими участниками рынка (потенциальными его участниками) более выгодные условия деятельности на соответствующем товарном рынке, путем передачи имущества и (или) иных объектов гражданских прав, прав доступа к информации в приоритетном порядке. Судебная практика по затронутой проблеме, сложившаяся в основном в условиях прежнего антимонопольного законодательства, достаточно противоречива. Так, при рассмотрении конкретного дела судебные инстанции признали, что передача в доверительное управление юридическому лицу значительной части нежилого фонда, принадлежащего публичному образованию, не согласуется с антимонопольным законодательством, поскольку общество приобрело преимущество в предпринимательской деятельности <2>. По другому делу суд не усмотрел нарушений в том, что комитет по управлению областным имуществом передал нежилые помещения в аренду организации без проведения конкурса, поскольку такого требования региональным законодательством не установлено, а комитет не является монополистом на рынке товаров, работ и услуг <3>. ——————————— <2> См.: Постановления ФАС Уральского округа от 29.12.2004 по делу N Ф09-4313/04-ГК, от 30.12.2004 по делу N Ф09-4318/04-ГК. <3> См.: Постановление ФАС Центрального округа от 18.09.2001 по делу N А35-5241/00а.
Интересен и другой прецедент, в рамках которого арбитражный суд кассационной инстанции сделал вывод, что правоотношения, связанные с заключением и исполнением договора аренды нежилого помещения, в которых арендодателем выступает орган местного самоуправления, основаны на юридическом равенстве сторон и не предполагают властного подчинения одной стороны другой, в связи с чем антимонопольные требования к органам власти не могут быть распространены на эту сферу отношений <4>. Однако распространен и иной подход, в рамках которого отношения по аренде муниципального имущества оцениваются с точки зрения соблюдения органами публичной администрации требований антимонопольного законодательства <5>. ——————————— <4> См.: Постановление ФАС Северо-Западного округа от 16.02.2007 по делу N А66-5134/2006. Схожая позиция содержится в Постановлениях ФАС Западно-Сибирского округа от 25.10.2005 по делу N Ф04-7473/2005(16064-А45-23), от 02.02.2006 по делу N Ф04-3823/2005(19475-А03-23). <5> См., напр.: Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 26.03.2001 по делу N А28-6201/00-205/13, Постановление ФАС Дальневосточного округа от 17.05.2006 по делу N Ф03-А04/06-1/1107.
Представляется, что после включения в ФЗ «О защите конкуренции» специальной нормы (ст. 17.1) в судебно-арбитражной практике должен возобладать единственно верный подход к разрешению подобного рода дел. По крайней мере об этом свидетельствуют первые результаты применения нового закона <6>. Сделки, совершенные с нарушением требований анализируемой нормы, несмотря на отсутствие прямого указания в ФЗ «О защите конкуренции», следует квалифицировать как ничтожные по ст. 168 ГК РФ. ——————————— <6> См.: Постановление ФАС Уральского округа от 22.09.2008 N Ф09-6790/08-С1.
При этом во избежание совершения противозаконных сделок целесообразно усилить контроль за приведением в соответствие с новыми требованиями многочисленных федеральных, региональных и муниципальных нормативных правовых актов, которые в части, противоречащей законодательству о защите конкуренции, не подлежат применению и при необходимости могут быть признаны недействующими в судебном порядке. Однако общий запрет на внеконкурсное распоряжение публичным имуществом не способен заменить позитивных административных процедур, которые бы регламентировали проведение различных конкурсов и аукционов. В связи с этим п. 4 ст. 17.1 ФЗ «О защите конкуренции» предусматривает, что порядок проведения конкурсов или аукционов на право заключения договоров в отношении публичного имущества и перечень случаев заключения указанных договоров путем проведения торгов в форме конкурса устанавливаются Правительством РФ. До этого соответствующие конкурсы проводятся в порядке, установленном ФЗ от 21 июля 2005 г. «О концессионных соглашениях», а аукционы — в порядке, установленном ФЗ от 21 декабря 2001 г. «О приватизации государственного и муниципального имущества». По нашему мнению, в итоге должна быть создана единая система нормативных предписаний, сравнимая с положениями ФЗ от 21 июля 2005 г. «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», который устанавливает конкурсные процедуры расходования бюджетных средств. При этом порядок проведения соответствующих конкурсов и аукционов должен учитывать специфику различных распорядительных действий в отношении публичного имущества (аренда, безвозмездное пользование, доверительное управление и др.). Укреплению законности в этой сфере способствовало бы и включение в Кодекс РФ об административных правонарушениях специальных составов, предусматривающих ответственность виновных лиц за нарушение порядка проведения конкурсов или аукционов на право заключения договоров в отношении публичного имущества.
