Сергей Чаннов, канд. юрид. наук, заместитель завкафедрой административного права и государственного строительства ПАГС.
Коррупция — хроническое заболевание современного российского общества. Серьезная борьба с «недугом» началась с принятия в 2008 г. Федерального закона «О противодействии коррупции». Однако некоторые нормы этого основополагающего антикоррупционного Закона сами являются несокрушимым препятствием в борьбе со взяточничеством в России.
Российское антикоррупционное законодательство пока еще находится в стадии становления. Важным этапом его формирования можно считать принятие Федерального закона от 25.12.2008 N 273-ФЗ «О противодействии коррупции», который по своей природе является программным. В то же время он содержит и нормы прямого действия, рассчитанные на непосредственное применение в рамках государственной и муниципальной службы. В частности, более детально раскрыты вопросы предотвращения и урегулирования конфликта интересов.
В ст. 11 Закона о противодействии коррупции выделяются два субъекта предотвращения и урегулирования конфликта интересов: государственный (муниципальный) служащий и представитель нанимателя. Что касается государственных служащих, то они в сфере противодействия конфликтам интересов наделяются Законом следующими обязанностями:
— принимать меры по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов;
— уведомить своего непосредственного начальника о возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения, как только об этом станет известно.
Первая из них подразумевает необходимость государственного или муниципального служащего воздерживаться от контактов с различными организациями, сферы деятельности которых пересекаются с его должностными обязанностями (кроме тех случаев, когда такое взаимодействие, наоборот, входит в его должностные функции), а также максимально дистанцироваться от личных предпочтений при принятии управленческих решений и т. п.
Обязанность государственного или муниципального служащего информировать о возникновении или угрозе возникновения конфликта интересов актуализируется в тот момент, когда он узнает о таковых. Применение данной нормы на практике вполне очевидно вызовет определенные трудности, поскольку оценочный характер конфликта интересов далеко не всегда позволяет служащему осознать не только угрозу его возникновения, но и сам возникший конфликт. В этом плане представляется перспективным закрепление в подзаконных актах, устанавливающих особенности предотвращения и разрешения конфликта интересов в различных государственных органах, перечня так называемых предконфликтных ситуаций.
Кого информировать?
Другая сложность в применении рассматриваемой нормы связана с тем, что после принятия Закона о противодействии коррупции наметилось некоторое противоречие между его положениями и нормами законодательства о государственной гражданской и муниципальной службе. Так, ч. 3 ст. 19 Федерального закона от 27.07.2004 N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» указывает, что «в случае возникновения у гражданского служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, гражданский служащий обязан проинформировать об этом представителя нанимателя в письменной форме». Пункт 11 ч. 1 ст. 12 Федерального закона от 02.03.2007 N 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» утверждает обязанность муниципального служащего «сообщать представителю нанимателя (работодателю) о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, и принимать меры по предотвращению подобного конфликта».
Таким образом, перечисленные законодательные акты предписывают государственному гражданскому и муниципальному служащему уведомить о возникновении или угрозе конфликта интересов представителя нанимателя, а Закон о противодействии коррупции — своего непосредственного начальника.
Однако непосредственный начальник далеко не всегда является представителем нанимателя для конкретного служащего. В соответствии с п. 2 ст. 1 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» представитель нанимателя — руководитель государственного органа, лицо, замещающее государственную должность, либо представитель указанных руководителя или лица, осуществляющие полномочия нанимателя от имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации. На практике представителем нанимателя для государственных гражданских служащих обычно выступает руководитель государственного органа или его структурного подразделения.
Если же говорить обо всех остальных служащих, то исходя из Закона о противодействии коррупции в совокупности с законодательством о государственной гражданской и муниципальной службе при возникновении конфликта интересов или угрозы его возникновения они должны проинформировать и своего непосредственного начальника, и представителя нанимателя. Целесообразность уведомления обоих в таком случае достаточно спорна, однако, по крайней мере до внесения изменений в указанные акты, можно порекомендовать государственным и муниципальным служащим исполнять данную обязанность.
Неисполнение проанализированных выше обязанностей государственным или муниципальным служащим должно рассматриваться как дисциплинарный проступок и может привести к привлечению его к дисциплинарной ответственности. Но при этом следует помнить, что во всех подобных случаях необходимое условие привлечения служащего к ответственности — установление его вины. Применительно к обеим обязанностям это выглядит довольно сложно в силу оценочного характера конфликта интересов и соответственно мер, которые могут быть предприняты с целью его недопущения.
Кроме этого, исходя из п. 13 ч. 1 ст. 33 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» во взаимосвязи с п. 12 ч. 1 ст. 15 того же Закона неисполнение гражданским служащим перечисленных обязанностей может повлечь его увольнение с гражданской службы.
Принимаем меры
Вторым субъектом, на которого Закон возлагает обязанность принимать меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов, является представитель нанимателя. Главным способом получения представителем нанимателя сведений о возникновении конфликта интересов выступает, по-видимому, уведомление его самим служащим, у которого возник конфликт интересов, либо непосредственным начальником такого служащего. Помимо этого, источниками информации могут быть:
— декларации о доходах, подаваемые государственными и муниципальными служащими, и иные представляемые ими сведения;
— заявления, включая анонимные, граждан и организаций, в том числе считающих себя пострадавшими от неправомерных действий государственного или муниципального служащего, связанных с конфликтом интересов;
— материалы публикаций в средствах массовой информации;
— результаты служебных проверок и т. п.
В ч. ч. 4 и 5 ст. 11 Закона о противодействии коррупции содержится указание на основные способы предотвращения и урегулирования конфликта интересов на государственной или муниципальной службе. Среди них следующие:
— изменение должностного или служебного положения государственного или муниципального служащего, являющегося стороной конфликта интересов (в том числе отстранение его от исполнения должностных (служебных) обязанностей);
— отказ государственного или муниципального служащего от выгоды, ставшей причиной возникновения конфликта интересов;
— отвод или самоотвод государственного или муниципального служащего.
Данные способы, как нам кажется, нельзя считать исчерпывающими. Цель предотвращения и урегулирования конфликта интересов может быть также достигнута с помощью:
— ограничения доступа служащего к конкретной информации;
— усиления контроля над государственным служащим в части тех обязанностей, в ходе выполнения которых возникает конфликт интересов;
— установления коллегиального порядка принятия решений по вопросам, обусловленным конфликтом интересов.
В определенных случаях, как представляется, конфликт интересов можно предотвратить или урегулировать только увольнением служащего (в отношении гражданских служащих — по п. 13 ч. 1 ст. 33 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»).
Применительно же к способам, прямо прописанным в Законе о противодействии коррупции, необходимо отметить, что изменение должностного или служебного положения государственного или муниципального служащего, являющегося стороной конфликта интересов, может носить временный или постоянный характер. Что касается временного отстранения, то по отношению к государственным гражданским и муниципальным служащим оно урегулировано соответственно ч. 4 ст. 19, ч. 2 ст. 32 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и ч. 3 ст. 14.1 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации». Указанные ситуации касаются отстранения гражданского или муниципального служащего на период урегулирования конфликта интересов, то есть когда, собственно говоря, еще только решается вопрос о наличии или отсутствии конфликта вообще.
С военными сложнее
В то же время вопросы вызывает реализация анализируемой меры на государственной военной и правоохранительной службе. Законодательство об этих видах службы не регулирует отстранение от исполнения должностных (служебных) обязанностей государственных служащих, выступающих стороной конфликта интересов. Правомерно предположить, что применение к ним отстранения от должности по данному основанию до внесения соответствующих изменений в законодательство об этих видах службы недопустимо.
Отказ от выгоды
Отказ государственного или муниципального служащего от выгоды, ставшей причиной возникновения конфликта интересов, как способ предотвращения и урегулирования конфликта интересов возможен, только если указанная выгода носит одномоментный характер, так как в противном случае нельзя точно быть уверенным, что конфликт интересов разрешен. Названный метод, очевидно, также применим при обязательном наличии согласия служащего.
Из содержания Закона о противодействии коррупции неясен способ отказа государственного или муниципального служащего от полученной или предполагаемой выгоды. По всей видимости, это может быть поданное в письменном виде на имя представителя нанимателя обязательство воздержаться от совершения определенных действий или возврат полученных денег (имущества), если выгода уже получена.
Однако неясными остаются юридическая сила такого обязательства и последствия его нарушения. Кроме того, если выгода уже получена, вернуть ее зачастую уже нельзя (например, когда организация, от которой служащий получил денежные средства, прекратила свое существование), что делает использование данного способа в подобном случае невозможным. Процедура отказа от выгоды, явившейся причиной возникновения конфликта интересов, по нашему мнению, должна быть более подробно урегулирована законодательством или подзаконными актами.
