(Бакаева О. Ю., Кочубей И. С.) («Право и экономика», 2008, N 5)
ЛЬГОТЫ В ТАМОЖЕННОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ <1>
О. Ю. БАКАЕВА, И. С. КОЧУБЕЙ
——————————— <1> Данная работа выполнена при информационной поддержке компании «КонсультантПлюс».
Бакаева Ольга Юрьевна, заведующая кафедрой публичного права Саратовского государственного социально-экономического университета. Доктор юридических наук, профессор. Специалист по таможенному праву. Родилась 22 июля 1970 г. в г. Саратове. В 1992 г. окончила Саратовский юридический институт. Автор учебника «Таможенное право России» (в соавторстве с Г. В. Матвиенко) (2007); монографий «Правовое регулирование финансовой деятельности таможенных органов Российской Федерации» (2004); «Таможенные фискальные доходы: правовое регулирование» (2005).
Кочубей Иван Сергеевич, аспирант Саратовского государственного социально-экономического университета.
Правовое регулирование тех или иных отношений, возникающих и функционирующих в обществе, осуществляется в рамках политических приоритетов, вырабатываемых публичной властью. В области таможенного дела первостепенной задачей государства выступает развитие внешнеторговых отношений, активизация международного товарообмена, расширение возможностей для сбыта отечественной продукции. Продуманные, обоснованные политические установки в большинстве случаев приводят к развитию экономически выгодного производства, процветанию государства, повышению благосостояния его граждан. Наряду с таможенно-тарифным и нетарифным регулированием внешнеторговой деятельности, а также широким спектром таможенных процедур действенным инструментом государственного воздействия на отношения, складывающиеся в процессе перемещения через таможенную границу товаров и транспортных средств, являются льготы. При этом данный институт, как никакой другой в таможенном праве, учитывает в большей степени частные интересы и востребован хозяйствующими субъектами в целях минимизации потерь при взаимоотношениях с таможенными органами. В Таможенном кодексе РФ (далее — ТК РФ) понятие таможенных льгот не содержится, однако в некоторых его нормах присутствуют упоминания о возможности применения льготного порядка либо об условиях предоставления льгот. Данный нормативный акт оперирует исключительно термином «льготы», не употребляя смежных с данной категорией понятий преимуществ, иммунитетов, стимулов, поощрений и пр. Полагаем, что не будет ошибкой объединить их общим определением льготы и понимать под ними преимущества, установленные законодательством и применяемые в процессе функционирования отношений по перемещению через таможенную границу товаров и транспортных средств. В соответствии со ст. 34 Закона РФ «О таможенном тарифе» эти льготы именуются тарифными либо тарифными преференциями. Однако они являются разновидностью широкого спектра преимуществ в области таможенного дела, которые, помимо льгот по уплате таможенных платежей, могут касаться осуществления таможенного оформления и производства таможенного контроля. При классификации таможенных льгот следует учесть, что они могут предоставляться различным субъектам: физическим лицам (при перемещении ими товаров не для коммерческой деятельности); беженцам или вынужденным переселенцам; дипломатическим, консульским и иным представительствам, а также их сотрудникам; юридическим лицам (при наличии оснований, установленных законом); государствам (в соответствии с международными соглашениями). Кроме того, по времени действия льготы могут быть постоянными (бессрочными) и временными (устанавливаемыми на определенный срок). В отношении физических лиц, перемещающих товары для личного пользования в пределах установленных количественных и стоимостных ограничений, льготы применяются на постоянной основе. Установление льгот на определенный период времени характерно, например, для некоторых таможенных режимов. Например, товар может храниться на таможенном складе без уплаты таможенных пошлин, налогов и без применения запретов и ограничений экономического характера, как правило, не более трех лет (ст. ст. 216, 218 ТК РФ). Это значит, что льготы в данном случае будут действовать лишь в течение этого срока. Введение льгот временного характера может быть продиктовано мероприятиями по реализации каких-либо государственных программ, которые, как правило, рассчитаны на определенный период. Так, Постановлением Правительства РФ были установлены льготы, действующие с 1 января 2007 г. по 31 декабря 2008 г., в виде освобождения от обложения налогом на добавленную стоимость при ввозе некоторых категорий товаров сельскохозяйственными товаропроизводителями <2>. ——————————— <2> См.: Постановление Правительства РФ от 24 апреля 2007 г. N 244 «Об утверждении Перечня кодов товаров в соответствии с Товарной номенклатурой внешнеэкономической деятельности Российской Федерации, ввоз которых на таможенную территорию Российской Федерации с 1 января 2007 г. по 31 декабря 2008 г. включительно освобождается от обложения налогом на добавленную стоимость при осуществлении его сельскохозяйственными товаропроизводителями, отвечающими критериям, предусмотренным пунктом 2 статьи 346.2 Налогового кодекса Российской Федерации, и российскими организациями, занимающимися лизинговой деятельностью, с последующей поставкой их сельскохозяйственным товаропроизводителям, отвечающим критериям, предусмотренным пунктом 2 статьи 346.2 Налогового кодекса Российской Федерации» // СЗ РФ. 2007. N 18. Ст. 2233.
При выборе таможенного режима субъект нередко получает возможность получения льгот, касающихся уплаты (возврата) таможенных пошлин, налогов, а также применения запретов и ограничений, установленных законодательством о государственном регулировании внешнеторговой деятельности. Таковы режимы переработки, таможенного склада, временного ввоза, реимпорта, реэкспорта, перемещения припасов, беспошлинной торговли и др. Льготная политика в области таможенного дела не может быть реализована без участия таможенных органов в процессе льготирования. Такое участие может выражаться в следующих действиях: устное согласие таможенного органа с получением льгот лицами (например, при перемещении физическими лицами товаров для личного пользования); предоставление льгот по заявлению лица или иному документу, им представляемому (например, в рамках тарифных преференций); издание таможенным органом индивидуального акта управления, предоставляющего право воспользоваться льготами (например, при применении специальных упрощенных процедур таможенного оформления). Эти действия совершаются в рамках правоприменения, которое представляет собой «деятельность таможенных органов и их должностных лиц, осуществляемую в установленной законодательством форме и направленную на образование благоприятных условий по перемещению товаров и транспортных средств через таможенную границу, обеспечение режима законности такого перемещения и оказание воздействия на таможенные правоотношения…» <3>. ——————————— <3> Матвиенко Г. В. Административные процедуры в таможенном праве: Монография / Под ред. С. В. Запольского. М., 2008. С. 71.
В первом случае таможенный орган не предпринимает особых действий, направленных на разрешение участнику таможенных правоотношений воспользоваться льготой. Так, при соблюдении физическим лицом установленных ограничений на ввоз товаров, предназначенных для личного пользования, субъект освобождается от уплаты таможенных платежей автоматически. Для этого не требуется ни заявления лица, ни письменного разрешения таможенного органа. Во втором случае субъект может подать в таможенный орган заявление, в котором указываются имеющиеся у него основания получения той или иной таможенно-правовой льготы. Так, если физическое лицо при ввозе на территорию России транспортных средств претендует на получение таможенных льгот, то одновременно с таможенной декларацией необходимо представить в таможенный орган заявление с указанием фактов и обстоятельств, наличие которых является основанием для получения таможенных льгот. Такое заявление составляется в произвольной форме. К заявлению должны быть приложены документы, подтверждающие сведения, указанные в заявлении <4>. ——————————— <4> См.: пункт 4.3.1 Правил перемещения в упрощенном, льготном порядке транспортных средств физическими лицами через таможенную границу Российской Федерации, утв. Приказом ГТК России от 24 ноября 1999 г. N 814 (в ред. от 17 июня 2004 г.) // БНА ФОИВ. 2000. N 10; 2004. N 29.
Вместо заявления лицом для вступления в льготный режим могут быть представлены и иные документы. При этом в них должны быть отражены сведения, свидетельствующие о возможности предоставления тех или иных преимуществ. Так, для получения участником внешнеэкономической деятельности льгот по уплате таможенных платежей при ввозе на территорию России товаров в качестве вклада в уставный капитал обществ с ограниченной ответственностью в таможню на дату таможенного оформления должны быть представлены зарегистрированные учредительные документы общества с ограниченной ответственностью о предстоящем (будущем) наполнении уставного капитала общества за счет внесения неденежных вкладов в течение установленного учредительными документами срока <5>. ——————————— <5> См.: письмо ФТС России от 4 октября 2006 г. N 01-06/34547 «О льготах по уплате таможенных платежей при ввозе товаров в качестве вклада в уставный каптал организации, имеющей организационно-правовую форму общества с ограниченной ответственностью» // Таможенный вестник. 2006. N 21.
Особого внимания заслуживает последний вариант получения субъектами соответствующих льгот. В ряде случаев льготы предоставляются по специальному акту таможенных органов, представляющему собой основную правовую форму управленческой деятельности. Такие акты не должны противоречить положениям закона, в соответствии с которым они принимаются; должны быть приняты в рамках компетенции того или иного органа исполнительной власти; должны соответствовать необходимым требованиям и форме; быть юридически обоснованными. Примером принятия акта такого рода выступает распоряжение Федеральной таможенной службы Российской Федерации (далее — ФТС России), позволяющее субъекту пользоваться специальными упрощенными процедурами таможенного оформления. В распоряжении указываются: сведения о заявителе, для которого установлены специальные упрощенные процедуры; специальные упрощенные процедуры, установленные для субъекта, и срок их применения; места совершения таможенных операций при применении специальных упрощенных процедур; таможенные органы, в которых может производиться таможенное оформление товаров с использованием специальных упрощенных процедур; документы (транспортные (перевозочные), коммерческие и другие документы), которые должны представляться заявителем в таможенный орган для выпуска товаров; порядок действий должностных лиц таможенных органов при применении специальных упрощенных процедур таможенного оформления, связанных с хранением товаров, находящихся под таможенным контролем (при необходимости) <6>. ——————————— <6> См.: пункт 12 Порядка установления специальных упрощенных процедур таможенного оформления для отдельных лиц, утв. Приказом Минэкономразвития России от 27 января 2005 г. N 9 // БНА ФОИВ. 2005. N 11.
Отмена данной льготы также происходит по распоряжению ФТС России. Итак, участие таможенных органов в процессе льготирования вариативно, однако во всех случаях оно предполагает производство ими контрольных мер, направленных на подтверждение оснований и условий предоставления субъектам конкретных видов льгот. Рассмотрим различные виды льгот в таможенном законодательстве и условия их предоставления. Льготы по таможенному оформлению, как правило, предполагают прохождение субъектами данной процедуры в упрощенном порядке, что отражается на объеме требуемых таможенными органами документов и сведений. Они могут выражаться в следующих аспектах: упрощенный вид и первоочередной порядок таможенного оформления; специальные упрощенные процедуры таможенного оформления; освобождение от таможенного оформления. Упрощенный вид и первоочередной порядок таможенного оформления предусмотрен ст. 67 ТК РФ и распространяется на товары, необходимые для ликвидации последствий стихийных бедствий, аварий и катастроф, а также товары, подвергающиеся быстрой порче, живых животных, радиоактивные материалы, международные почтовые отправления и экспресс-грузы, сообщения и иные материалы для средств массовой информации и другие подобные товары. Упрощенный порядок декларирования упоминается и в ст. 137 ТК РФ. Особенностями его применения выступают: вывоз товаров с таможенной территории Российской Федерации; использование по желанию декларанта; непрепятствование осуществлению таможенного контроля; обязательность соблюдения декларантом установленных законодательством требований и условий в части полноты и своевременности уплаты таможенных платежей, соблюдения запретов и ограничений, а также соблюдения таможенных режимов. Первоочередной порядок таможенного оформления имеет место быть в зависимости: от видов товаров (скоропортящиеся товары, живые животные, радиоактивные материалы и другие товары); от особенностей перемещения товаров (экспресс-грузы <7>, международные почтовые отправления); ——————————— <7> Под экспресс-товаром понимается товар, перевозимый любым видом транспорта с целью доставки до получателя в течение ограниченного промежутка времени (от 12 до 72 часов), за исключением товаров, запрещенных к ввозу и вывозу, а также товаров, пересылаемых в рамках международного почтового обмена.
от целей перемещения товаров (ликвидация последствий стихийных бедствий, аварий и катастроф, ввоз товаров для средств массовой информации) <8>. ——————————— <8> См.: Халипов С. В. Таможенные льготы по действующему законодательству // http://www. rapps. ru/main. mhtml? Part=48&PubID;=528.
В отличие от процедур, составляющих содержание упрощенного вида таможенного оформления, названный порядок предусматривает как уменьшение количества требуемых таможенными органами документов, так и сокращение времени прохождения всех таможенных формальностей. Например, ФТС России установлен срок принятия решения о помещении плодоовощной продукции, перевозимой автомобильным транспортом, под процедуру внутреннего таможенного транзита. Он составляет 25 минут <9>. ——————————— <9> См.: письмо ФТС России от 30 мая 2006 г. N 01-06/18485 «О таможенном оформлении плодоовощной продукции, ввозимой из Республики Узбекистан» // Таможенный вестник. 2006. N 13.
Ярким примером предоставления льгот в процессе таможенного оформления являются специальные упрощенные процедуры таможенного оформления, предусмотренные ст. 68 ТК РФ. Они выражаются в возможности лиц, зарекомендовавших себя как законопослушные участники внешнеэкономической деятельности, производить подачу периодической таможенной декларации, выпуск товаров при представлении сведений, необходимых для идентификации товаров, проведение таможенного оформления на объектах таких лиц, хранение товаров на своих складах и другие упрощенные процедуры, предусмотренные ТК РФ. К таким лицам следует отнести субъектов: не имеющих на день обращения в таможенный орган вступивших в силу и неисполненных постановлений по делам об административных правонарушениях в области таможенного дела и не считающихся подвергнутыми административному наказанию за совершение административных правонарушений, предусмотренных ст. ст. 16.2, 16.7, ч. 1 ст. 16.9, ч. 3 ст. 16.12, ст. 16.15 КоАП РФ; ведущих систему учета в порядке, определяемом федеральным министерством, уполномоченным в области таможенного дела, своей коммерческой документации способом, позволяющим таможенным органам сопоставлять сведения, содержащиеся в ней, и сведения, представленные таможенным органам при производстве таможенного оформления товаров; осуществляющих внешнеэкономическую деятельность не менее трех лет. Если первые два фактора вполне объяснимы, то последний критерий является весьма спорным. Представляется, что трехлетний срок ведения внешнеэкономической деятельности велик, поскольку существенно ограничивает круг претендентов. Устанавливая такую норму, законодатель, видимо, хотел ограничить круг кандидатов, исключив фирмы-однодневки. Сами таможенники считают, что именно трехлетний срок добросовестной работы на российском рынке — достаточная гарантия для того, чтобы рассмотреть вопрос об установлении упрощенных процедур. При этом ФТС России проверяет заявленные данные, исходя из информации, содержащейся в базе грузовых таможенных деклараций, смотрит, когда и какие объемы товаров лицо ввозило в период трехлетней деятельности <10>. ——————————— <10> См.: Лайков С. Специальные упрощенные процедуры: что нужно знать участнику ВЭД? // Таможня. 2008. N 4 (195). С. 4.
Не умаляя такой перспективы, представляется достаточным установление годичного срока для возможности применения к лицу специальных упрощенных процедур таможенного оформления. Кроме того, законодательным пробелом можно считать отсутствие указания при решении вопроса предоставления льготы на факт возможной реорганизации юридического лица. Пользуется ли правопреемник правом на применение специальных упрощенных процедур таможенного оформления — не ясно. Думается, что данный вопрос может быть разрешен в методических рекомендациях по поводу применения данной нормы. Лицо, претендующее на применение специальных упрощенных процедур таможенного оформления, обращается в таможенный орган с заявлением в письменной форме об их применении. В этом заявлении указываются сведения о заявителе и его внешнеэкономической деятельности. Кроме того, представляется обязательство в письменной форме о согласии вести систему учета своей коммерческой документации указанным способом, а также о согласии обеспечивать доступ должностных лиц таможенных органов к такой системе учета. Срок рассмотрения заявления не может превышать 30 календарных дней со дня его регистрации. Правом установления специальных упрощенных процедур обладает Федеральная таможенная служба РФ, а в случае планирования их применения в отдельно взятом регионе — региональное таможенное управление. Освобождение от таможенного оформления производится в исключительных случаях. Во-первых, согласно ст. 297 ТК РФ, таможенное оформление международных почтовых отправлений, перемещаемых транзитом по территории Российской Федерации, не производится. Во-вторых, не подлежит таможенному оформлению продукция морского рыбного промысла, выловленная и (или) произведенная судами за пределами территориального моря и поставляемая за пределы таможенной территории Российской Федерации без захода перевозящего ее судна в российские порты (на рейды) <11>. ——————————— <11> См.: Инструкция о совершении отдельных таможенных операций в отношении продукции морского промысла, перемещаемой через таможенную границу Российской Федерации российскими рыбопромысловыми судами, утв. Приказом ГТК России от 9 марта 2004 г. N 283 // БНА ФОИВ. 2004. N 16.
Льготный таможенный контроль чаще всего выражается в освобождении от различных его форм (как правило, таможенного досмотра). В соответствии со ст. 386 ТК РФ таможенному досмотру не подлежит личный багаж Президента РФ, в том числе прекратившего свои полномочия, и следующих вместе с ним членов его семьи. Такая льгота применяется в отношении личного багажа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, судей, неприкосновенных в соответствии с законодательством РФ, если все они пересекают границу в связи с исполнением служебных или депутатских обязанностей. Не подлежат таможенному досмотру иностранные военные корабли, боевые воздушные суда и военная техника, следующая своим ходом. В случае освобождения от каких-либо форм таможенного контроля условиями международных договоров Российской Федерации, такая льгота применяется после их ратификации. Интересна законодательная формулировка: руководитель ФТС России или лицо, его замещающее, вправе освобождать отдельных лиц, отдельные товары и транспортные средства от определенных форм таможенного контроля в случаях, когда это связано с обеспечением безопасности России. Указанное положение противоречит ряду основополагающих начал института льгот: льготы не должны быть индивидуализированными. Они предоставляются не отдельным лицам, а определенным категориям лиц. Анализируемая законодательная норма казуальна, поскольку может распространить свое действие на конкретных субъектов; льготы, как правило, вводятся законодательными актами, а не ведомственными нормативными приказами. Из смысла же названного положения вытекает, что руководитель ФТС России может издать правовой акт управления, позволяющий тому или иному лицу воспользоваться льготами при прохождении таможенного контроля; в законодательстве должны быть сформулированы четкие условия (основания) предоставления льгот. В данной же норме содержится весьма абстрактная, расплывчатая формулировка: «случаи, когда это связано с обеспечением безопасности России». В связи с изложенным предлагается исключить названную норму из ст. 386 ТК РФ. Законодательными нормами предусмотрены также основания освобождения физических лиц от такой формы таможенного контроля, как личный досмотр. В соответствии со ст. 373 ТК РФ он является исключительной формой таможенного контроля, поскольку связан с ограничением прав и свобод гражданина (посягательством на личную неприкосновенность). Личный досмотр проводится при наличии достаточных оснований полагать, что гражданин скрывает при себе и не выдает предметы, являющиеся объектами совершения правонарушения и преступления. Личному досмотру может быть подвергнуто любое физическое лицо независимо от гражданства. Не могут быть подвергнуты данной форме таможенного контроля: Президент Российской Федерации (в соответствии со ст. 91 Конституции РФ), в том числе прекративший свои полномочия <12>; ——————————— <12> См.: пункт 1 ст. 3 Федерального закона от 12 февраля 2001 г. N 12-ФЗ «О гарантиях Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи» (в ред. от 24 июля 2007 г.) // СЗ РФ. 2001. N 7. Ст. 617; 2007. N 31. Ст. 4011.
депутаты Совета Федерации и Государственной Думы <13>, а также судьи Конституционного Суда Российской Федерации <14>, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей; ——————————— <13> См.: часть 1 ст. 98 Конституции РФ, ч. 1 ст. 19 Федерального закона от 8 мая 1994 г. N 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (в ред. от 12 апреля 2007 г.) // СЗ РФ. 1994. N 2. Ст. 74; 2007. N 16. Ст. 1828. <14> См.: часть 1 ст. 15 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» (в ред. от 5 февраля 2007 г.) // СЗ РФ. 1994. N 13. Ст. 1447; 2007. N 7. Ст. 829.
прокуроры и следователи органов прокуратуры, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других лиц, а также задержания при совершении преступления <15>; ——————————— <15> См.: часть 2 ст. 42 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (в ред. от 24 июля 2007 г.) // СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 4472; 2007. N 31. Ст. 4011.
судьи Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом в целях обеспечения безопасности других людей <16>, а также присяжные заседатели <17>; ——————————— <16> См.: часть 5 ст. 16 Закона РФ от 26 июня 1992 г. N 3132-1 «О статусе судей Российской Федерации» (в ред. от 24 июля 2007 г.) // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 30. Ст. 1792; 2007. N 31. Ст. 4011. <17> См.: часть 1 ст. 12 Федерального закона от 20 августа 2004 г. N 113-ФЗ «О присяжных заседателях федеральных судов общей юрисдикции в Российской Федерации» (в ред. от 31 марта 2005 г.) // СЗ РФ. 2004. N 34. Ст. 3528; 2005. N 14. Ст. 1211.
сотрудники органов федеральной службы безопасности при исполнении ими служебных обязанностей — без официального представителя данных органов или решения суда <18>; ——————————— <18> См.: часть 4 ст. 17 Федерального закона от 3 апреля 1995 г. N 40-ФЗ «О Федеральной службе безопасности» (в ред. от 4 декабря 2007 г.) // СЗ РФ. 1995. N 15. Ст. 1269; 2007. N 50. Ст. 6241.
сотрудники федеральных органов государственной охраны при исполнении ими служебных обязанностей — без представителя соответствующего федерального органа государственной охраны или без решения суда <19>; ——————————— <19> См.: часть 1 ст. 20 Федерального закона от 27 мая 1996 г. N 57-ФЗ «О государственной охране» (в ред. от 4 декабря 2007 г.) // СЗ РФ. 1996. N 22. Ст. 2594; 2007. N 50. Ст. 6241.
уполномоченные по правам человека, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других лиц <20>; ——————————— <20> См.: пункт 1 ст. 12 Федерального конституционного закона от 26 февраля 1997 г. N 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» (в ред. от 16 октября 2006 г.) // СЗ РФ. 1997. N 9. Ст. 1011; 2006. N 43. Ст. 4411.
лица, обладающие иммунитетом на территории Российской Федерации в соответствии с Венской конвенцией о дипломатических сношениях 1961 г.; иные лица, освобожденные от проведения личного досмотра в соответствии с актами законодательства Российской Федерации и международными договорами. Освобождение данных лиц от личного досмотра вытекает из их правового статуса или служебного положения. К сожалению, в ТК РФ не установлен перечень лиц, пользующихся льготами в данной области. Категории таких субъектов «разбросаны» по отдельным, самостоятельным законам. Представляется целесообразным объединить их путем указания в положении ТК РФ. Таможенные льготы по уплате таможенных платежей могут касаться таможенной пошлины, НДС, акцизов, таможенных сборов. Льготы, выраженные либо в возврате таможенной пошлины, либо в полном или частичном освобождении от ее уплаты, либо в установлении тарифных ограничений на перемещение товара, именуются тарифными преференциями. Они предоставляются на условиях взаимности или в одностороннем порядке в отношении товара, перемещаемого через таможенную границу Российской Федерации, исключительно по решению Правительства РФ. Одним из основных критериев предоставления тарифных преференций выступает страна происхождения товара. Влияние данного фактора на объем таможенных пошлин проиллюстрировано таблицей.
Страна происхождения товара как критерий установления льгот по уплате таможенных пошлин
Страна Вид льготы Условия Необходимые происхождения предоставления льготы документы
Страны Полное Происхождение товара — страна Сертификат о СНГ <21> освобождение СНГ происхождении от уплаты Отправитель товара — участник товара СТ-1; таможенных ВЭД, созданный и зарегистри — Декларация о пошлин рованный в стране СНГ происхождении товара
Развивающиеся Снижение Происхождение товара — Сертификат о страны <22> ввозной развивающаяся страна происхождении таможенной товара пошлины формы «А» на 25%
Наименее Полное Происхождение товара — Сертификат о развитые освобождение наименее развитая страна происхождении страны <23> от уплаты товара таможенных формы «А» пошлин
——————————— <21> См.: Постановление Правительства РФ от 27 ноября 2003 г. N 716 «Об определении случаев представления сертификата о происхождении товара при ввозе его на таможенную территорию Российской Федерации» (в ред. от 30 декабря 2006 г.) // СЗ РФ. 2003. N 48. Ст. 4684; 2007. N 1 (ч. 2). Ст. 290. <22> См.: Постановление Правительства РФ от 13 сентября 1994 г. N 1057 «Об утверждении Перечня стран — пользователей схемой преференций Российской Федерации». <23> См.: Постановление Правительства РФ от 25 мая 2000 г. N 414 «Об утверждении Перечня товаров, происходящих из развивающихся и наименее развитых стран, в отношении которых при ввозе на территорию Российской Федерации предоставляются тарифные преференции» (в ред. от 27 ноября 2006 г.) // СЗ РФ. 2000. N 22. Ст. 2321; 2006. N 50. Ст. 5341.
Анализируя указанную систему преференций, следует отметить, что в ее основе находится уровень развития страны, ее экономическое положение. При этом в России список развивающихся и наименее развитых стран формируется по принципам, принятым в ЕС, — в зависимости от дохода на душу населения. Средний показатель данного фактора в развивающихся странах принимается равным от 2 до 6 тыс. долл. США, что в 5 раз ниже среднеевропейских показателей <24>. При таком соотношении предоставление преференций со стороны развитых европейских государств развивающимся странам вполне оправданно. Однако соотношение между среднедушевым доходом в России и в названных развивающихся странах будет явно не в пользу нашего государства. Возникает вопрос: почему Российская Федерация должна предоставлять тарифные преференции в отношении товаров из стран с более высоким уровнем дохода на душу населения? Как представляется, такая льгота не является обоснованной с учетом действующих экономических реалий. В данной связи целесообразно было бы пересмотреть перечень стран-пользователей преференций, ограничив его лишь теми государствами, в которых принятый за основу показатель (среднедушевой доход) ниже российского. ——————————— <24> См.: Графова Е. М. Национальная система преференций // Ученые записки СПб. им. В. Б. Бобкова филиала РТА. 2007. N 1 (27). С. 110.
Перечень товаров, освобождаемых от уплаты налогов (НДС и акцизов) по отношению к перемещаемым через границу товарам, устанавливается Налоговым кодексом РФ (ст. ст. 150, 183). Кроме того, и в ТК РФ указываются основания освобождения от их уплаты. К ним, как правило, относятся условия определенных таможенных режимов. Примером тому может служить норма ст. 215 ТК РФ: таможенный склад — таможенный режим, при котором ввезенные на таможенную территорию Российской Федерации товары хранятся под таможенным контролем без уплаты таможенных пошлин, налогов. В таможенном законодательстве также предусмотрены случаи предоставления льгот по таможенным сборам. Так, согласно ч. 1 ст. 357.9 ТК РФ сборы за таможенное оформление не взимаются в отношении гуманитарной помощи; товаров, перемещаемых представительствами иностранных государств; временно ввозимых (вывозимых) культурных ценностей; товаров, перемещаемых для личного пользования в пределах установленных ограничений, и др. Затрагивая вопрос о таком виде таможенных платежей, как сборы за таможенное оформление, следует изложить позицию о необходимости их отмены. Общий принцип взимания сборов как обязательных платежей гласит: они должны покрывать издержки субъекта, в данном случае — стоимость трудозатрат должностных лиц таможенных органов, связанных с производством таможенного оформления и таможенного контроля. Однако таможенные органы — в первую очередь государственные органы. Они созданы для того, чтобы осуществлять данные таможенные процедуры, а за их совершение должностные лица таможенных органов получают заработную плату за счет средств федерального бюджета. Целевой характер указанного вида таможенных платежей предполагает, что полномочия таможенных органов в данной части должны оплачиваться физическими и юридическими лицами. При этом осуществление таможенного оформления — лишь одна из 11 функций таможенных органов, предусмотренных ст. 403 ТК РФ. Следуя логике законодателя, лица, перемещающие через таможенную границу товары и транспортные средства, должны оплачивать и другие направления деятельности таможенных органов. Почему бы в этом случае не ввести сборы за осуществление таможенного контроля, за взимание таможенных платежей, за валютный контроль, за ведение таможенной статистики и т. д.? Сравнив аналогичную деятельность таких фискальных органов, как налоговые органы, можно обнаружить, что они не взимают, например, сборы за подачу налоговой декларации и ее проверку. Такой вид платежа не предусмотрен налоговым законодательством и выглядит достаточно абсурдно. Кроме того, существование сборов за таможенное оформление усиливает тяжесть бремени обложения подконтрольного субъекта таможенными платежами. Вопрос правомерности уплаты таможенных сборов являлся и предметом рассмотрения судебных органов <25>, однако не в силах изменить законодательную норму, они признали их взимание легитимным. Суд пришел к выводу, что таможенные сборы подлежат уплате при каждом факте оказания таможенным органом публично-правовых услуг — принятия, проверки и оформления таможенной декларации. Каждое декларирование товара должно сопровождаться уплатой таможенного сбора. ——————————— <25> См., напр.: Постановления ФАС Северо-Западного округа от 27 сентября 2006 г. по делу N А05-16894/05-10 и от 4 октября 2006 г. по делу N А05-648/2006-10; ФАС Поволжского округа от 28 ноября 2006 г. по делу N А12-6670/06 // СПС «КонсультантПлюс».
Нормами международного права и актами таможенного законодательства ряда зарубежных государств введение сборов за таможенное оформление не предусмотрено. Исходя из изложенного, представляется целесообразней отмена такого вида таможенных платежей, как таможенные сборы за таможенное оформление товаров. Особого внимания заслуживает и вопрос о таком способе уплаты таможенных платежей, как отсрочка или рассрочка. Изменение срока уплаты таможенных платежей предусмотрено гл. 30 ТК РФ и по своей сути, как представляется, выступает одной из форм льгот в части таможенного обложения. Государство кредитует субъектов внешнеэкономической деятельности, предоставляя им возможность перенести срок уплаты таможенных платежей на более позднее время. В соответствии со ст. 334 ТК РФ основаниями для предоставления отсрочки (рассрочки) являются: причинение лицу ущерба в результате стихийного бедствия, технологической катастрофы или иных обстоятельств непреодолимой силы; задержка лицу финансирования из федерального бюджета или оплаты выполненного этим лицом государственного заказа; перемещение через таможенную границу товаров, подвергающихся быстрой порче; осуществление лицом поставок по межправительственным соглашениям. Между тем ТК РФ предусмотрено взимание процентов за предоставление отсрочки или рассрочки уплаты таможенных пошлин, налогов, тогда как ст. 4.16 Киотской конвенции установлено, что при отсрочке взимания таможенных платежей проценты, по мере возможности, не взимаются <26>. На наш взгляд, правило, используемое в международной практике, следовало бы распространить и на российской территории. Поскольку отсрочка и рассрочка имеют характер правовой льготы, ценность ее нивелируется ввиду применения процентных ставок. В этом случае смысл существования института изменения срока уплаты таможенных платежей сводится к нулевой отметке. ——————————— <26> См.: Таможенный кодекс Российской Федерации с постатейными материалами Международной конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур в редакции Протокола 1999 г. / Под ред. Л. А. Лозбенко. М., 2004. С. 290.
Таким образом, повышение уровня эффективности реализации льготной политики в области таможенного дела предопределяет необходимость решения двух основных задач: совершенствование правового обеспечения данной области отношений и оптимизация таможенного администрирования. Эти два столпа тесно взаимосвязаны и влияют друг на друга. Представляется целесообразным систематизировать законодательство о льготах, инкорпорировать по тематическому принципу нормативные акты и опубликовать их для всеобщего сведения и контроля над соблюдением. В данной связи предлагается внести в ТК РФ норму, в которой следует отразить все виды льгот в таможенной сфере. Такая статья может занять свое место в гл. 2 Кодекса «Основные принципы перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу». В этой главе содержится, например, ст. 13 «Соблюдение запретов и ограничений при перемещении товаров через таможенную границу», а также установление запрета на пользование и распоряжение товарами и транспортными средствами во время таможенного оформления (ст. 15). Поэтому было бы логичным с целью установления баланса между публичными и частными интересами внести в нее и положения о льготах в области таможенного дела. В данной связи требуется дальнейшая дифференциация льгот, их глубокая специализация. В настоящее время наблюдается более или менее четкое разграничение в установлении финансово-правовых льгот в области таможенного дела. Лицо, заинтересованное в получении льгот по уплате таможенной пошлины, обращается к Закону «О таможенном тарифе», а по налогообложению в области таможенного дела — к Налоговому кодексу РФ. Запутаннее выглядит ситуация с системой льгот по таможенному оформлению и таможенному контролю. Неясность содержания понятия «упрощенный вид таможенного оформления», сложности в понимании неполного и периодического таможенного декларирования, отсутствие четкого перечня лиц, освобождаемых от проведения личного досмотра, — все это требует адекватного правового обеспечения, наличия четкой законодательной базы, не допускающих противоречий в толковании таможенно-правовых норм. Важно также ввести в действие механизм реализации льгот. Законодательные положения, в которых установлены права субъектов на получение льгот, должны коррелировать обязывающим нормам, которыми субъектам предписаны полномочия по претворению в жизнь этих льгот. В данной связи целесообразно и установление мер ответственности за ненадлежащее исполнение таких обязанностей должностными лицами таможенных органов. Права И. С. Морозова, признающая важность установления мер ответственности для обязанных лиц с целью повышения эффективности льгот. Она отмечает, что «фиксация мер ответственности для лиц и организаций, умышленно или из-за халатности препятствующих получению и использованию субъектами льгот, является непременным условием действенной реализации правовых преимуществ» <27>. ——————————— <27> Морозова И. С. Правовые льготы: Учеб. пособие / Под ред. А. В. Малько. Саратов, 2004. С. 53.
В настоящее время для отношений власти — подчинения характерен акцент на обязанности со стороны частных субъектов и на права — для органов управления. Так, Порядком установления специальных упрощенных процедур таможенного оформления для отдельных лиц определяется, что ФТС России может устанавливать такие процедуры, что однозначно толкуется как право данного органа. Отсюда следует, что наличие достаточных для этого оснований (установленных ст. 68 ТК РФ) еще не означает предоставления такому лицу законных преимуществ. Данный вопрос, как видим, решается не законодателем, а исполнителем закона. Срок рассмотрения заявления на установление специальных упрощенных процедур не может превышать 30 календарных дней со дня регистрации этого заявления в ФТС России или региональном таможенном управлении соответственно (п. 11 названного Порядка). При этом данным нормативным актом не установлена ответственность за нарушение данного срока, тогда как законодатель к соблюдению сроков со стороны хозяйствующих субъектов относится достаточно ревностно. Например, административная ответственность для них предусмотрена и за несоблюдение сроков декларирования (ст. 16.12 КоАП РФ), и за нарушение сроков временного хранения товаров (ст. 16.16 КоАП РФ), и за нарушение срока уплаты таможенных платежей (ст. 16.22 КоАП РФ). Данный пример свидетельствует о недостаточной проработанности механизма реализации правовых льгот в области таможенного дела. При совершенствовании законодательных норм в данной части следует обратить внимание на такие составляющие правового статуса таможенных органов и их должностных лиц, как юридические обязанности и ответственность. Только в этом случае можно будет оценить достаточный уровень гарантий физических и юридических лиц при пользовании льготами в области таможенного дела. В заключение хотелось бы обратить внимание и на проблему поддержки малого бизнеса. К сожалению, в нашем государстве, ориентированном на глобализацию в различных аспектах жизнедеятельности, поддержку со стороны государства получают крупные предприятия, тогда как мелкий и средний бизнес не имеет возможностей пользования льготами, а соответственно, и развития. Небольшие предприятия не выдерживают конкуренции на рынке товаров, работ, услуг со стороны более крупных структур, что приводит к их ликвидации, банкротству, реорганизации. Нередки случаи их рейдерского захвата. С 1 января 2008 г. вступил в силу Федеральный закон от 24 июля 2007 г. N 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» (в ред. от 18 октября 2007 г.) <28>. В нем (ст. 24) устанавливаются и меры поддержки субъектов, осуществляющих внешнеэкономическую деятельность: ——————————— <28> СЗ РФ. 2007. N 31. Ст. 4006; N 43. Ст. 5084.
сотрудничество с международными организациями и иностранными государствами в области развития малого и среднего предпринимательства; содействие в продвижении на рынки иностранных государств российских товаров (работ, услуг), результатов интеллектуальной деятельности, а также создание благоприятных условий для российских участников внешнеэкономической деятельности; создание организаций, образующих инфраструктуру поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства и оказывающих поддержку субъектам малого и среднего предпринимательства, осуществляющим внешнеэкономическую деятельность, и обеспечение деятельности таких организаций; реализация иных мероприятий по поддержке субъектов малого и среднего предпринимательства, осуществляющих внешнеэкономическую деятельность. Однако все эти меры носят во многом декларативный характер. Отсутствует и механизм их реализации.
