(Купреев С. С.) («Административное и муниципальное право», 2008, N 10)
ИНОСТРАННЫЕ ОРГАНИЗАЦИИ КАК СУБЪЕКТЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
С. С. КУПРЕЕВ
Административное право представляет собой одну из самых сложных и объемных отраслей российского права. Его с полным основанием можно характеризовать как центральную отрасль права, так как административно-правовыми нормами регулируется самый большой круг складывающихся общественных отношений. Одним из самых разработанных институтов данной отрасли является институт субъектов административного права. Под субъектом административного права традиционно понимается лицо (гражданин Российской Федерации, иностранный гражданин или лицо без гражданства) или организация (государственная или негосударственная), которые могут являться участниками (сторонами) регулируемых нормами административного права общественных отношений, возникающих, изменяющихся и прекращающихся в сфере государственного управления. Субъект административного права — это одна из сторон публичной управленческой деятельности, участник управленческих отношений, наделенный законодательством правами, обязанностями, способностью вступать в административно-правовые отношения <1>. ——————————— <1> Бахрах Д. Н., Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право: Учебник. М., 2004. С. 121.
В данной статье автору хотелось бы уделить внимание такой категории субъектов административного права Российской Федерации, как иностранные организации и их структурные подразделения. Обычно в научной и учебной литературе в качестве коллективных субъектов административного права называют органы исполнительной власти, государственные и негосударственные предприятия и учреждения, общественные объединения, органы местного самоуправления. Между тем необходимо учитывать, что на территории Российской Федерации действует целый ряд структурных подразделений иностранных коммерческих и некоммерческих организаций, которые, по мнению автора, также необходимо выделять в качестве особой категории субъектов административного права Российской Федерации. Им, как правило, свойственны все основные признаки субъекта административного права: они являются одной из сторон публичных управленческих отношений, российское законодательство наделяет их соответствующими правами и обязанностями в сфере государственного управления, они несут юридическую ответственность за нарушение российского законодательства, могут выступать в качестве субъекта административно-правовых отношений. Иностранные организации действуют на территории России через свои структурные подразделения: представительства, филиалы, отделения. Согласно ГК Российской Федерации <2> представительством является обособленное подразделение юридического лица, расположенное вне места его нахождения, которое представляет интересы юридического лица и осуществляет их защиту. Филиалом является обособленное подразделение юридического лица, расположенное вне места его нахождения и осуществляющее все его функции или их часть, в том числе функции представительства. Представительства и филиалы не являются юридическими лицами. Они наделяются имуществом создавшим их юридическим лицом и действуют на основании утвержденных им положений <3>. Федеральный закон «О некоммерческих организациях», кроме представительств и филиалов, называет и такой вид структурных подразделений иностранных неправительственных некоммерческих организаций, как отделение, которое признается формой некоммерческой организации и подлежит государственной регистрации в общем порядке, предусмотренном данным Федеральным законом <4>. ——————————— <2> Часть 1 ГК Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. N 32. Ст. 3301. <3> См.: ст. 55 ГК Российской Федерации. <4> См.: п. 5 ст. 2 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (с изм. и доп.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 3. Ст. 145.
Иностранные организации, которые имеют на территории Российской Федерации свои структурные подразделения, можно условно подразделить на коммерческие и некоммерческие. Порядок открытия и деятельности структурных подразделений иностранных коммерческих организаций на территории России регулируется различными нормативными актами, среди которых можно выделить: Федеральный закон «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации» <5>, до сих пор формально действующее Положение о порядке открытия и деятельности в СССР представительств иностранных фирм, банков и организаций 1989 года <6>, Приказ Центрального банка Российской Федерации от 7 октября 1997 года N 02-437 «О порядке открытия и деятельности в Российской Федерации представительств иностранных кредитных организаций» и некоторые иные. Ст. 4 Федерального закона «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации» устанавливает, что иностранные юридические лица могут создавать на территории Российской Федерации свои филиалы, которые выполняют часть функций или все функции, включая функции представительства, от имени создавших их иностранных юридических лиц (головных организаций) при условии, что цели создания и деятельность головной организации имеют коммерческий характер и головная организация несет непосредственную имущественную ответственность по принятым ею в связи с ведением указанной деятельности на территории Российской Федерации обязательствам. Филиал иностранного юридического лица создается в целях осуществления на территории Российской Федерации той деятельности, которую осуществляет за пределами Российской Федерации головная организация, и ликвидируется на основании решения иностранного юридического лица. Государственный контроль за созданием, деятельностью и ликвидацией филиала иностранного юридического лица осуществляется посредством его аккредитации в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации. Филиал иностранного юридического лица имеет право осуществлять предпринимательскую деятельность на территории Российской Федерации со дня его аккредитации. ——————————— <5> Федеральный закон от 9 июля 1999 г. N 160-ФЗ «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации» (с изм. и доп.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 28. Ст. 3493. <6> Постановление СМ СССР от 30 ноября 1989 г. N 1074 «Об утверждении Положения о порядке открытия и деятельности в СССР представительств иностранных фирм, банков и организаций» (с изм. и доп.) // СП СССР. 1989. N 1. Ст. 8.
Иностранные кредитные организации могут создавать на территории России свои представительства, порядок открытия и деятельности которых регулируется Федеральным законом «О банках и банковской деятельности» 1990 года <7> и Приказом Центрального банка Российской Федерации от 7 октября 1997 года N 02-437 «О порядке открытия и деятельности в Российской Федерации представительств иностранных кредитных организаций». Под представительством иностранной кредитной организации понимается обособленное подразделение иностранной кредитной организации, открытое на территории России и получившее разрешение Банка России на открытие представительства в соответствии с российским законодательством. Представительство создается иностранной кредитной организацией в целях изучения экономической ситуации и положения в банковском секторе России, для оказания консультационных услуг своим клиентам, поддержания и расширения контактов с российскими кредитными организациями, развития международного сотрудничества. Представительство не является юридическим лицом, не имеет права заниматься коммерческой деятельностью и выступает от имени и по поручению представляемой им кредитной организации, название которой указано в разрешении на открытие представительства. Представительство не является хозяйствующим субъектом и не получает прибыли от своей деятельности. Расходы представительства финансируются иностранной кредитной организацией. ——————————— <7> Федеральный закон от 2 декабря 1990 г. N 395-1 «О банках и банковской деятельности» (с изм. и доп.) // Ведомости съезда народных депутатов РСФСР. 1990. N 27. Ст. 357.
В то же время на территории Российской Федерации действует целый ряд структурных подразделений иностранных некоммерческих организаций. Их деятельность регулируется такими нормативными актами, как Федеральный закон «О некоммерческих организациях» <8>, Федеральный закон «О свободе совести и о религиозных объединениях» <9>, Положение о порядке регистрации, открытия и закрытия в Российской Федерации представительств иностранных религиозных организаций <10>. В соответствии с Федеральным законом «О некоммерческих организациях» под иностранной некоммерческой неправительственной организацией понимается организация, не имеющая извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распределяющая полученную прибыль между участниками, созданная за пределами территории Российской Федерации в соответствии с законодательством иностранного государства, учредителями (участниками) которой не являются государственные органы. Иностранная некоммерческая неправительственная организация осуществляет свою деятельность на территории Российской Федерации через свои структурные подразделения — отделения, филиалы и представительства. Эти структурные подразделения обладают различным статусом. Как уже указывалось выше, отделение иностранной некоммерческой неправительственной организации признается формой некоммерческой организации и подлежит государственной регистрации в едином государственном реестре юридических лиц в общем порядке, предусмотренном Федеральным законом «О некоммерческих организациях». Филиалы и представительства иностранных некоммерческих неправительственных организаций приобретают правоспособность на территории Российской Федерации со дня внесения в реестр филиалов и представительств международных организаций и иностранных некоммерческих неправительственных организаций сведений о соответствующем структурном подразделении в порядке, предусмотренном ст. 13.2 Федерального закона «О некоммерческих организациях». ——————————— <8> Федеральный закон от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (с изм. и доп.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 3. Ст. 145. <9> Федеральный закон от 26 сентября 1997 г. N 125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 39. Ст. 4465. <10> Утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 2 февраля 1998 г. N 130 // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 6. Ст. 754.
В соответствии со ст. 13 Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях» иностранной религиозной организацией именуется организация, созданная за пределами Российской Федерации в соответствии с законодательством иностранного государства. Иностранной религиозной организации может быть предоставлено право открытия своего представительства на территории Российской Федерации. Представительство иностранной религиозной организации не может заниматься культовой и иной религиозной деятельностью, и на него не распространяется статус религиозного объединения, установленный Федеральным законом «О свободе совести и о религиозных объединениях». Порядок регистрации, открытия и закрытия представительства иностранной религиозной организации установлен Положением о порядке регистрации, открытия и закрытия в Российской Федерации представительств иностранных религиозных организаций <11>. ——————————— <11> Утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 2 февраля 1998 г. N 130.
Согласно Положению представительством иностранной религиозной организации является создаваемое на территории Российской Федерации обособленное подразделение иностранной религиозной организации, действующее от ее имени и по ее поручению на основании предоставленных полномочий. Представительство не является юридическим лицом. Деятельность представительств независимо от их взаимоотношений с открывшей их иностранной религиозной организацией (организациями) осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации. Представительства иностранных религиозных организаций подлежат государственной регистрации и внесению в реестр представительств иностранных религиозных организаций, открытых в Российской Федерации. Регистрацию представительств осуществляет Министерство юстиции Российской Федерации. Таким образом, в настоящее время на территории Российской Федерации действует целый ряд структурных подразделений самых различных иностранных коммерческих и некоммерческих иностранных организаций. Все они являются субъектами административного права Российской Федерации. Для подтверждения данного вывода необходимо привести их конкретные правовые характеристики, которые составляют основу правового положения структурных подразделений иностранных организаций как субъектов административного права. Основными из этих характеристик являются следующие. 1. Установление в законодательстве целей деятельности структурного подразделения иностранной организации. Так, Федеральным законом «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации» установлено, что филиал иностранного юридического лица создается в целях осуществления на территории Российской Федерации той деятельности, которую осуществляет за пределами Российской Федерации головная организация <12>. Согласно п. 1.2 Положения о порядке открытия и деятельности в Российской Федерации представительств иностранных кредитных организаций, представительство создается иностранной кредитной организацией в целях изучения экономической ситуации и положения в банковском секторе России, для оказания консультационных услуг своим клиентам, поддержания и расширения контактов с российскими кредитными организациями, развития международного сотрудничества. Согласно Федеральному закону «О некоммерческих организациях», в уведомлении о создании в Российской Федерации структурного подразделения иностранной некоммерческой неправительственной организации должны быть указаны цели и задачи деятельности данного структурного подразделения <13>. ——————————— <12> Ст. 21 Федерального закона «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации». <13> Ст. 13.1 Федерального закона «О некоммерческих организациях»; см. также Приказ Минюста России от 17 апреля 2006 г. N 115 «Об утверждении форм уведомления о создании на территории Российской Федерации филиала или представительства международной организации, иностранной некоммерческой неправительственной организации, уведомления об изменении сведений, содержащихся в уведомлении о создании на территории Российской Федерации филиала или представительства международной организации, иностранной некоммерческой неправительственной организации или в прилагаемых к нему документах, и выписки из реестра филиалов и представительств международных организаций и иностранных некоммерческих неправительственных организаций».
Несоответствие характера деятельности структурного подразделения иностранной организации установленным целям, как правило, влечет сначала вынесение руководителю соответствующего структурного подразделения письменного предупреждения с указанием допущенного нарушения и срока его устранения, а затем и закрытие соответствующего структурного подразделения иностранной организации. 2. Особый порядок открытия и деятельности. Для структурных подразделений иностранных коммерческих и некоммерческих организаций в Российской Федерации законодательством установлен особый порядок их открытия и деятельности. Так, например, в соответствии со ст. 21 Федерального закона «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации» для открытия на территории России филиала иностранного юридического лица необходима процедура аккредитации. При этом филиалу иностранного юридического лица может быть отказано в аккредитации в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Согласно п. 2.1 Положения о порядке открытия и деятельности на территории Российской Федерации представительств иностранных кредитных организаций иностранная кредитная организация для открытия своего представительства должна получить разрешение в Банке России. При этом сама организация должна функционировать в своей стране не менее пяти лет, хорошо зарекомендовать себя в банковской системе своей страны и иметь устойчивое финансовое положение. Только после получения разрешения Банка России можно начинать следующую процедуру регистрации в уполномоченном органе. После регистрации представительство организует свою работу в соответствии с требованиями российского законодательства и указаниями Центрального банка Российской Федерации. Федеральным законом «О некоммерческих организациях» установлено, что иностранная некоммерческая неправительственная организация в течение трех месяцев со дня принятия решения о создании на территории Российской Федерации филиала или представительства уведомляет об этом уполномоченный орган, и сведения, содержащиеся в уведомлении и прилагаемых к нему документах, составляют реестр филиалов и представительств международных организаций и иностранных некоммерческих неправительственных организаций, ведение которого осуществляется уполномоченным органом. При этом иностранной некоммерческой неправительственной организации может быть отказано во внесении в реестр сведений о филиале или представительстве по следующим основаниям: 1) если сведения и документы, предусмотренные настоящей статьей, представлены не полностью либо данные документы оформлены в ненадлежащем порядке; 2) если установлено, что в представленных учредительных документах иностранной некоммерческой неправительственной организации содержится недостоверная информация; 3) если цели и задачи создания филиала или представительства иностранной некоммерческой неправительственной организации противоречат Конституции Российской Федерации и законодательству Российской Федерации; 4) если цели и задачи создания филиала или представительства иностранной некоммерческой неправительственной организации создают угрозу суверенитету, политической независимости, территориальной неприкосновенности, национальному единству и самобытности, культурному наследию и национальным интересам Российской Федерации; 5) если ранее внесенные в реестр филиал или представительство иностранной некоммерческой неправительственной организации были исключены из реестра в связи с грубым нарушением Конституции Российской Федерации и законодательства Российской Федерации <14>. ——————————— <14> См.: п. 7 ст. 13.2 Федерального закона «О некоммерческих организациях».
Таким образом, необходимо отметить, что особенностями порядка открытия и деятельности структурных подразделений иностранных организаций в Российской Федерации являются лежащая в основе этого порядка система разрешений и возможность отказа в открытии структурного подразделения по целому ряду оснований, зачастую даже без мотивировки такого решения. 3. Наделение структурных подразделений иностранных организаций особыми правами и обязанностями. В процессе своей деятельности на территории Российской Федерации структурные подразделения иностранных организаций обычно наделяются следующими общими правами: а) свободно распространять информацию о своей деятельности; б) осуществлять издательскую деятельность; в) обращаться в органы государственной власти с предложениями о принятии каких-либо решений; г) выступать с инициативами по различным вопросам. В то же время они, как правило, обязаны: а) соблюдать законодательство РФ, принципы и нормы международного права; б) ежегодно публиковать отчет о своей деятельности и информировать о ней регистрирующий орган; в) оказывать представителям регистрирующего органа содействие в ознакомлении с деятельностью структурного подразделения. 4. Возможность установления в нормативных правовых актах ограничений на отдельные действия (виды деятельности) структурных подразделений иностранных организаций в Российской Федерации. Так, например, Федеральный закон «О некоммерческих организациях» устанавливает, что в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства уполномоченный орган вправе вынести структурному подразделению иностранной некоммерческой неправительственной организации в письменной форме мотивированное решение о запрете направления денежных средств и иного имущества определенным получателям указанных средств и иного имущества. Кроме того, уполномоченный орган направляет структурному подразделению иностранной некоммерческой неправительственной организации в письменной форме мотивированное решение о запрете осуществления на территории Российской Федерации заявленной для осуществления на территории Российской Федерации программы или ее части. Структурное подразделение иностранной некоммерческой неправительственной организации, получившее указанное решение, обязано прекратить деятельность, связанную с осуществлением данной программы, в указанной в решении части <15>. Представительства иностранных религиозных организаций в Российской Федерации не могут заниматься культовой и иной религиозной деятельностью, и на них не распространяется статус религиозного объединения, установленный законодательством Российской Федерации <16>. Таким образом, в законодательстве зачастую устанавливаются конкретные ограничения (запреты) на определенные действия либо виды деятельности структурных подразделений иностранных организаций. Сами структурные подразделения обязаны придерживаться этих ограничений, в противном случае их деятельность может быть прекращена полностью. ——————————— <15> См.: п. 12 и п. 13 ст. 32 Федерального закона «О некоммерческих организациях». <16> См.: ст. 13 Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях».
5. Контроль за деятельностью структурных подразделений иностранных организаций со стороны государственных органов. Нормативными правовыми актами Российской Федерации установлены различные формы контроля за деятельностью структурных подразделений иностранных организаций со стороны государственных органов. Так, Федеральный закон «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации» установил, что государственный контроль за созданием, деятельностью и ликвидацией филиала иностранного юридического лица осуществляется посредством его аккредитации <17>. Согласно Федеральному закону «О некоммерческих организациях» структурное подразделение иностранной некоммерческой неправительственной организации информирует уполномоченный орган об объеме получаемых данным структурным подразделением денежных средств и иного имущества, их предполагаемом распределении, о целях их расходования или использования и об их фактическом расходовании или использовании, о предполагаемых для осуществления на территории Российской Федерации программах, а также о расходовании предоставленных физическим и юридическим лицам указанных денежных средств и об использовании предоставленного им иного имущества <18>. Кроме того, зачастую в нормативных правовых актах указывается, что представители регистрирующего органа имеют право посещать проводимые структурным подразделением иностранной организации мероприятия с целью проверки их соответствия основным целям деятельности этих структурных подразделений. ——————————— <17> Ст. 21 Федерального закона «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации». <18> Ст. 32 Федерального закона «О некоммерческих организациях».
6. Четкое установление ответственности структурных подразделений иностранных организаций и их персонала за нарушение российского законодательства. Так, Федеральный закон «О некоммерческих организациях» установил, что в случае непредставления филиалом или представительством иностранной некоммерческой неправительственной организации в установленный срок информации, предусмотренной законом, соответствующее структурное подразделение иностранной некоммерческой неправительственной организации может быть исключено из реестра филиалов и представительств международных организаций и иностранных некоммерческих неправительственных организаций по решению уполномоченного органа. В случае если деятельность филиала или представительства иностранной некоммерческой неправительственной организации не соответствует заявленным в уведомлении целям, а также представленным в соответствии с законом сведениям <19>, такое структурное подразделение может быть исключено из реестра филиалов и представительств международных организаций и иностранных некоммерческих неправительственных организаций по решению уполномоченного органа <20>. При этом, правда, иностранная некоммерческая неправительственная организация вправе обжаловать действия (бездействие) государственных органов в суд по месту нахождения государственного органа, действия (бездействие) которого обжалуются <21>. ——————————— <19> Имеются в виду сведения об объеме получаемых данным структурным подразделением денежных средств и иного имущества, их предполагаемом распределении, о целях их расходования или использования и об их фактическом расходовании или использовании, о предполагаемых для осуществления на территории Российской Федерации программах, а также о расходовании предоставленных физическим и юридическим лицам указанных денежных средств и об использовании предоставленного им иного имущества (см. п. 4 ст. 32 Федерального закона «О некоммерческих организациях»). <20> См.: ст. 32 Федерального закона «О некоммерческих организациях». <21> Там же.
В соответствии с Положением о порядке регистрации, открытия и закрытия в Российской Федерации представительств иностранных религиозных организаций деятельность представительства иностранной религиозной организации в Российской Федерации может быть прекращена по решению регистрирующего органа в случае осуществления представительством деятельности, запрещенной законом, или с нарушениями законодательства Российской Федерации <22>. ——————————— <22> См.: п. 18 Положения о порядке регистрации, открытия и закрытия в Российской Федерации представительств иностранных религиозных организаций, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 2 февраля 1998 года N 130.
В итоге можно констатировать, что рассмотренные правовые характеристики однозначно свидетельствуют о том, что иностранные организации и их структурные подразделения составляют особую категорию субъектов административного права Российской Федерации и регулярно вступают в административно-правовые отношения с органами исполнительной власти.
