(Купреев С. С.) («Административное и муниципальное право», 2009, N 10)
МЕРЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРИНУЖДЕНИЯ, ПРИМЕНЯЕМЫЕ К ИНОСТРАННЫМ ГРАЖДАНАМ И ЛИЦАМ БЕЗ ГРАЖДАНСТВА ЗА НАРУШЕНИЕ ПРАВИЛ ПРЕБЫВАНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
С. С. КУПРЕЕВ
Купреев Сергей Сергеевич — кандидат юридических наук, доцент кафедры административного и муниципального права Института международного права и экономики им. А. С. Грибоедова.
Ежегодно Российскую Федерацию с личными и деловыми целями посещают миллионы иностранных граждан и лиц без гражданства, правовое положение которых определяется национальным законодательством с учетом принципов и норм международного права. В нашей стране установлен и реализуется административно-правовой режим пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства, который представляет собой в общем и целом совокупность правовых норм и основанных на них организационных мер, определяющих порядок поведения иностранных граждан и лиц без гражданства в связи с реализацией ими права на проживание и передвижение по территории России, а также определенный порядок деятельности государственных и негосударственных органов, должностных лиц и граждан России в сфере действия режимных норм. Данный режим устанавливается рядом федеральных законов и подзаконных нормативных актов, основными из которых являются Федеральный закон от 25 июля 2002 г. «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», Федеральный закон от 18 июля 2006 г. «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» и некоторые другие. Российское законодательство устанавливает для иностранных граждан и лиц без гражданства конкретные права и обязанности, связанные с их пребыванием и проживанием на территории России. Иностранцы должны знать и соблюдать правила, установленные нормативными актами и определяющие правила их поведения в период пребывания на территории нашей страны. Однако приходится констатировать, что иностранные граждане далеко не всегда готовы соблюдать установленные нормами права правила пребывания в Российской Федерации. В этом случае государство вынуждено применять к ним определенные меры правового воздействия в целях недопущения нарушения установленного порядка и обеспечения общественной и государственной безопасности. Поэтому важнейшее место в обеспечении правил пребывания иностранцев в России имеет установление ответственности за их нарушение. Рассмотрим некоторые виды административно-правового принуждения, применяемые к иностранцам за нарушение правил пребывания в Российской Федерации. При этом необходимо иметь в виду, что в международно-правовых актах используется общее понятие «высылка иностранных граждан» <1>, которая согласно национальному законодательству может осуществляться в различных формах. ——————————— <1> См. напр.: статья 13 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 года; ст. 7 Декларации о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают, 1985 года.
Иностранный гражданин, виновный в нарушении законодательства РФ, привлекается к ответственности в соответствии с законодательством РФ <2>. ——————————— <2> Статья 33 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации».
Как известно, иностранцы являются специальными субъектами административной ответственности. В соответствии со ст. 18.8 Кодекса РФ об административных правонарушениях (КоАП РФ) нарушение иностранным гражданином режима пребывания (проживания) в Российской Федерации, выразившееся в нарушении установленных правил въезда в Российскую Федерацию, либо в отсутствии документов, подтверждающих право на пребывание (проживание) в Российской Федерации, либо в утрате таких документов при неподаче заявления об их утрате в соответствующий орган, либо в несоблюдении установленного порядка регистрации либо передвижения или порядка выбора места жительства, в уклонении от выезда из Российской Федерации по истечении определенного срока пребывания, а равно в несоблюдении правил транзитного проезда через территорию РФ, влечет наложение административного штрафа с административным выдворением за пределы РФ или без такового. Понятие административного выдворения дается в ст. 3.10 КоАП РФ. Административное выдворение за пределы РФ является мерой административного наказания и заключается в принудительном и контролируемом перемещении иностранных граждан и лиц без гражданства через Государственную границу РФ за пределы РФ, а в случаях, предусмотренных законодательством РФ, — в контролируемом самостоятельном выезде иностранных граждан и лиц без гражданства из Российской Федерации. Административное выдворение за пределы РФ как мера административного наказания устанавливается в отношении иностранных граждан или лиц без гражданства и назначается судьей, а в случае совершения иностранным гражданином или лицом без гражданства административного правонарушения при въезде в Российскую Федерацию — соответствующими должностными лицами. Основаниями для административного выдворения могут явиться следующие административные правонарушения: — нарушение режима Государственной границы РФ (ч. 2 ст. 18.1 КоАП РФ); — нарушение режима в пунктах пропуска через Государственную границу (ч. 2 ст. 18.4 КоАП РФ); — нарушения режима пребывания в Российской Федерации (ст. 18.8 КоАП РФ); — нарушение иммиграционных правил (ст. 18.11 КоАП РФ); — несоблюдение иностранным гражданином или лицом без гражданства установленных в соответствии с федеральным законом в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства ограничений на осуществление отдельных видов деятельности (ч. 2 ст. 18.17 КоАП РФ). Порядок административного выдворения раскрывается в Федеральном законе «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». Административное выдворение иностранного гражданина за пределы РФ осуществляется за счет средств выдворяемого иностранного гражданина, а в случае отсутствия таких средств либо в случае, если иностранный работник принят на работу с нарушением установленного законом порядка привлечения и использования иностранных работников, — за счет средств пригласившего его органа, дипломатического представительства или консульского учреждения иностранного государства, гражданином которого является выдворяемый иностранный гражданин, международной организации либо ее представительства, физического или юридического лица. В случае если установление приглашающей стороны невозможно, мероприятия по административному выдворению иностранного гражданина за пределы РФ являются расходными обязательствами РФ. Порядок расходования средств на указанные цели определяется Правительством РФ <3>. ——————————— <3> Правила расходования средств на мероприятия по депортации либо административному выдворению иностранных граждан и лиц без гражданства за пределы РФ при невозможности установления приглашающей стороны (утверждены Постановлением Правительства РФ от 24 октября 2002 года N 769).
При этом при осуществлении административного выдворения учитываются следующие положения: — коллективное выдворение иностранных граждан запрещено без индивидуального принятия решения о выдворении в отношении каждого иностранного гражданина; — иностранный гражданин не высылается в иностранное государство, если существуют серьезные основания полагать, что ему может угрожать там применение пыток. Подтверждением наличия таких оснований является существование в данном иностранном государстве постоянной практики грубых, вопиющих и массовых нарушений прав человека; — иностранный гражданин, признанный беженцем, не высылается или не возвращается в иностранное государство, из которого он прибыл, где его жизни или свободе угрожает опасность вследствие его расы, религии, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений. Это положение, однако, не может применяться к беженцам, рассматриваемым в силу уважительных причин как угроза безопасности страны, в которой они находятся, или осужденным вошедшим в силу приговором в совершении особенно тяжкого преступления и представляющим общественную угрозу для страны <4>. ——————————— <4> См.: Приказ ФСБ России от 23 декабря 2008 года N 631 «Об утверждении Инструкции об организации деятельности пограничных органов по административному выдворению за пределы Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства».
В ряде случаев применение административного выдворения к иностранцам невозможно в силу особых международных обязательств РФ. Так, необходимо иметь в виду, что в соответствии с международными договорами РФ с рядом стран СНГ не могут быть выдворены граждане этих государств, постоянно проживающие на территории РФ (например, граждане Туркменистана, Армении <5>). Кроме того, административное выдворение не может применяться к военнослужащим — иностранным гражданам <6>. ——————————— <5> Договор между РФ и Республикой Армения о правовом статусе граждан РФ, постоянно проживающих на территории Республики Армения, и граждан Республики Армения, постоянно проживающих на территории РФ (Москва, 29 августа 1997 г.); Договор между РФ и Туркменистаном о правовом статусе граждан РФ, постоянно проживающих на территории Туркменистана, и граждан Туркменистана, постоянно проживающих на территории РФ (Москва, 18 мая 1995 г.). <6> Статья 3.10 Кодекса РФ об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ.
Еще одной мерой государственного принуждения, которой могут быть подвергнуты иностранные граждане и лица без гражданства, является депортация. Основания депортации закреплены в Федеральном законе «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», Федеральном законе «О беженцах», Федеральном законе «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию». Согласно ст. 2 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» депортация — это принудительная высылка иностранного гражданина из Российской Федерации в случае утраты или прекращения законных оснований для его дальнейшего пребывания (проживания) в Российской Федерации. В ст. 31 того же Закона перечисляются обязанности иностранных граждан, при невыполнении которых они подвергаются депортации. Во-первых, это обязанность выехать из Российской Федерации в течение трех дней в случае, если срок проживания или временного пребывания иностранного гражданина в Российской Федерации сокращен. Вторая обязанность — выехать из Российской Федерации в течение пятнадцати дней в случае, если разрешение на временное проживание или вид на жительство, выданные иностранному гражданину, аннулированы. В соответствии с п. 4 Наставления по организации деятельности органов внутренних дел Российской Федерации и Федеральной миграционной службы по депортации либо административному выдворению за пределы РФ иностранного гражданина или лица без гражданства <7>, депортации подлежит не выехавший из Российской Федерации в установленные законом сроки иностранный гражданин: ——————————— <7> Утверждено Приказом МВД России от 26 августа 2004 г. N 533 «Об организации деятельности органов внутренних дел РФ и Федеральной миграционной службы по депортации либо административному выдворению за пределы РФ иностранного гражданина или лица без гражданства».
— срок проживания или временного пребывания которого в Российской Федерации сокращен либо у которого аннулированы разрешение на временное проживание или вид на жительство; — в отношении которого принято решение о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации; — совместно с членами семьи, получивший уведомление об отказе в рассмотрении ходатайства о признании беженцем по существу или об отказе в признании беженцем либо уведомление об утрате или о лишении статуса беженца либо утративший временное убежище или лишенный временного убежища, не использовавший право обжалования вынесенного решения или получивший отказ на жалобу и не имеющий иных законных оснований для пребывания на территории РФ, а также лишенный статуса беженца или временного убежища в связи с его осуждением за совершение преступления на территории РФ, — после отбытия наказания, если иные правила не предусмотрены международными договорами РФ. В соответствии со ст. 31 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» депортация иностранных граждан осуществляется ФМС России и ее территориальными органами во взаимодействии с МВД России и его территориальными органами, а также с иными федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами в пределах их компетенции. Депортация осуществляется за счет средств депортируемого иностранного гражданина, а в случае отсутствия таких средств либо в случае, если иностранный работник принят на работу с нарушением установленного порядка привлечения и использования иностранных работников, — за счет средств пригласившего его органа, дипломатического представительства или консульского учреждения иностранного государства, гражданином которого является депортируемый иностранный гражданин, международной организации либо ее представительства, физического или юридического лица. В случае если установление приглашающей стороны невозможно, мероприятия по депортации являются расходными обязательствами РФ. ФМС России или ее территориальный орган направляет информацию о депортации иностранного гражданина в МИД России. МИД России уведомляет о депортации иностранного гражданина дипломатическое представительство или консульское учреждение иностранного государства в Российской Федерации, гражданином которого является депортируемый иностранный гражданин. Иностранные граждане, подлежащие депортации, по решению суда содержатся в специально отведенных помещениях органов внутренних дел либо в специальных учреждениях, создаваемых в порядке, установленном законом субъекта РФ, до исполнения решения о депортации. Так, например, в Москве для содержания таких граждан созданы специальные учреждения на базе приемников-распределителей, являющихся подразделениями милиции общественной безопасности <8>. ——————————— <8> См.: Закон г. Москвы от 8 декабря 2004 г. N 84 «О специальных учреждениях города Москвы для содержания иностранных граждан, подлежащих депортации или административному выдворению за пределы РФ».
Организация депортации и административного выдворения за пределы РФ иностранных граждан и лиц без гражданства регулируется Приказом МВД России от 26 августа 2004 года N 533 «Об организации деятельности органов внутренних дел Российской Федерации и Федеральной миграционной службы по депортации либо административному выдворению за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства» и Приказом ФСБ России от 23 декабря 2008 года N 631 «Об утверждении Инструкции об организации деятельности пограничных органов по административному выдворению за пределы Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства». Необходимо отметить, что за первые шесть месяцев 2009 года органами федеральной миграционной службы было выявлено 142320 лиц, незаконно находящихся на территории России. При этом было вынесено 4494 решения о сокращении срока временного пребывания в Российской Федерации, 15465 человек были фактически выдворены и 27 человек — депортированы <9>. ——————————— <9> Материалы с сайта www. fms. gov. ru.
Наконец, еще одной, новой для России мерой государственного принуждения, применяемой к иностранным гражданам и лицам без гражданства за нарушение правил пребывания в Российской Федерации, является реадмиссия. Реадмиссия является сходным с депортацией институтом, но при этом обладает существенными особенностями. Главным отличием реадмиссии от всех иных принудительных процедур, применяемых к иностранцам, является то, что иностранный гражданин (лицо без гражданства), не имеющий законных оснований для пребывания на территории РФ либо въехавший с нарушением установленных правил, подлежит высылке в ту страну, с территории которой он въехал, а не в страну своего гражданства, как это практикуется при других принудительных мерах. Еще одной особенностью реадмиссии является то, что для ее реализации необходимо наличие международного соглашения между двумя или несколькими государствами. На сегодняшний день Российской Федерацией заключены и вступили в силу соглашения о реадмиссии с Европейским сообществом <10>, Литовской Республикой <11>, Республикой Узбекистан <12> и Королевством Норвегия <13>. Очевидно, что передача и прием иностранных граждан и лиц без гражданства в таком порядке предполагает официальное, заранее оформленное согласие обоих государств. ——————————— <10> См. Соглашение между РФ и Европейским сообществом о реадмиссии (Сочи, 25 мая 2006 года). <11> Соглашение между Правительством РФ и Правительством Литовской Республики о приеме и возврате лиц, незаконно находящихся на территории Российской Федерации и территории Литовской Республики (Соглашение о реадмиссии) (Вильнюс, 12 мая 2003 года). <12> Соглашение между Правительством РФ и Правительством Республики Узбекистан о реадмиссии (Ташкент, 4 июля 2007 г.). <13> Соглашение между Правительством РФ и Правительством Королевства Норвегия о реадмиссии (Москва, 8 июня 2007 г.).
Что касается определения реадмиссии, то различные нормативные акты предлагают разные варианты таких определений. Так, например, в Соглашении между Российской Федерацией и Европейским сообществом говорится, что реадмиссия означает «передачу запрашивающим государством и принятие запрашиваемым государством лиц (граждан запрашиваемого государства, граждан третьих стран или лиц без гражданства), чей въезд, пребывание или проживание в запрашивающем государстве признаны незаконными в соответствии с положениями настоящего Соглашения» <14>. В соглашении с Правительством Республики Узбекистан дается следующее определение реадмиссии: «реадмиссия — передача компетентными органами государства запрашивающей Стороны и прием компетентными органами государства запрашиваемой Стороны в порядке, на условиях и в целях, предусмотренных настоящим Соглашением, лиц, въехавших или находящихся на территории государства запрашивающей Стороны в нарушение его законодательства по вопросам въезда, выезда и пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства» <15>. При этом в Федеральном законе «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» определение реадмиссии пока отсутствует. ——————————— <14> См.: п. «а» ст. 1 Соглашения между Российской Федерацией и Европейским сообществом о реадмиссии. <15> См.: п. «а» ст. 1 Соглашения между Правительством РФ и Правительством Республики Узбекистан о реадмиссии.
Таким образом, в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства применяются три основные меры административно-правового принуждения за нарушение правил пребывания в Российской Федерации: административное выдворение за пределы РФ, депортация и реадмиссия. Разница между этими понятиями заключается в следующем. Во-первых, указанные меры предусмотрены различными нормативно-правовыми актами. Административное выдворение является видом административного наказания и регламентируется Кодексом РФ об административных правонарушениях. Основания депортации закреплены в Федеральном законе «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», Федеральном законе «О беженцах», Федеральном законе «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию». Порядок реадмиссии регламентируется международными соглашениями РФ. Различны основания данных процедур. Основаниями для административного выдворения могут явиться административные правонарушения, предусмотренные ч. 2 ст. 18.1, ч. 2 ст. 18.4, ст. ст. 18.8, 18.11 и ч. 2 ст. 18.17 КоАП РФ. Депортации подлежат: — не выехавший из Российской Федерации в установленные законом сроки иностранный гражданин или лицо без гражданства, срок проживания или временного пребывания которого в России сокращен; — не выехавший из Российской Федерации в установленные законом сроки иностранный гражданин или лицо без гражданства, у которого аннулированы разрешение на временное проживание или вид на жительство; — не выехавший из Российской Федерации в установленные законом сроки иностранный гражданин или лицо без гражданства, в отношении которого приняты решения о нежелательности пребывания в Российской Федерации; — лица, получившие уведомление об отказе в рассмотрении ходатайства по существу или об отказе в признании беженцем либо уведомление об утрате статуса беженца или о лишении статуса беженца и отказывающиеся от добровольного выезда, если у них отсутствуют иные законные основания для нахождения на территории России; — лица, утратившие временное убежище или лишенные временного убежища, если у них отсутствуют иные законные основания для нахождения на территории России, но они отказываются от добровольного выезда; — члены семей указанных лиц, если у них отсутствуют иные законные основания для нахождения на территории России, но они отказываются от добровольного выезда. При этом лица, лишенные статуса беженца или временного убежища в связи с осуждением за совершение преступления на территории России, депортируются после отбытия наказания. Реадмиссии может быть подвергнуто лицо, чей въезд (пребывание, проживание) на территорию России будет признан незаконным в соответствии с соглашениями, принятыми РФ и страной, которой данное лицо будет передано, либо лицо, переданное России в соответствии с международным договором о реадмиссии, которое Россией передается третьему государству. В третьих, наказание в виде административного выдворения может быть назначено судьей либо должностными лицами пограничных органов (за административные правонарушения, предусмотренные ч. 2 ст. 18.1, ч. 2 ст. 18.2 КоАП РФ). Решение о депортации принимается ФМС России по мотивированному представлению руководителя регионального подразделения этой службы. Решение о реадмиссии также принимается во внесудебном порядке.
Библиографический список
1. Административное право России: Учебник / Под ред. П. И. Кононова, В. Я. Кикотя, И. Ш. Килясханова. 4-е изд., перераб. и доп. М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2009; Административное право России: Курс лекций / Под ред. Н. Ю. Хаманевой. М., 2008. 2. Аскеров М. С. Некоторые проблемы правового регулирования административного выдворения за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства // Закон и право. 2006. N 11. 3. Дугенец А. С. Проблемы применения административной ответственности к иностранным гражданам и лицам без гражданства // Российский следователь. 2007. N 18. 4. Ивашин А. Б. Административное выдворение или депортация иностранного гражданина или лица без гражданства? // Туризм: право и экономика. 2008. N 3. 5. Куракин А. В. К вопросу об административной ответственности иностранных граждан и лиц без гражданства как специальных субъектов административного права // Юрист. 1999. N 9. 6. Куракин А. В. Иностранные граждане и лица без гражданства как субъекты административного права // Государство и право. 2001. N 6. 7. Куракин А. В. Административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства // Юрист. 2000. N 9. 8. Сандугей А. Н. Депортация: наказание или процедура // Административное право и процесс. 2005. N 1. —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Статья В. Е. Степенко, А. В. Степенко, О. А. Черновой «Меры административного принуждения, применяемые к нарушителям специального правового режима пребывания в Российской Федерации» включена в информационный банк согласно публикации — «Миграционное право», 2007, N 4. —————————————————————— 9. Степенко В. Е., Степенко А. В. Меры административного принуждения, применяемые к нарушителям режима пребывания в Российской Федерации // Закон и право. 2005. N 10. 10. Степенко В. Е. Административная ответственность иностранных граждан и лиц без гражданства за нарушение правил пребывания в Российской Федерации // Закон и право. 2003. N 11. 11. Шерстобоев О. Н. Административное выдворение иностранных граждан и лиц без гражданства за пределы Российской Федерации: сущностные характеристики // Современное право. 2007. N 12.
