(Амбросьев А. В.) («История государства и права», 2012, N 5)
НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГЛАВНОГО УПРАВЛЕНИЯ ПО ДЕЛАМ ПЕЧАТИ МВД РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ ВТОРОЙ ПОЛОВИНЫ XIX — НАЧАЛА XX В. <*>
А. В. АМБРОСЬЕВ
——————————— <*> Ambros’ev A. V. Normative-law regulation of activity of the Main Department of Press Affairs of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Empire in the second half of the XIX — beginning of the XX centuries.
Амбросьев Андрей Валентинович, адъюнкт Академии управления МВД России.
В статье приводятся и анализируются основные организационно-штатные нормативные правовые документы Главного управления по делам печати МВД Российской империи второй половины XIX — начала XX в.
The article deals with and analyses fundamental organizational-personnel normative legal documents of the Main Department of Press Affairs of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Empire of the second half of the XIX — beginning of the XX centuries.
Key words: normative legal acts, censorship, decree, charter, statute, law Main Department, Ministry of Foreign Affairs, State Council.
В конце 1860-х — начале 1880-х гг. был принят ряд дополнительных законов о печати, направленных на ограничение действовавшего закона 1865 г., который освобождал периодическую печать от предварительной цензуры, предоставлял определенные гарантии для издательской деятельности. Новые нормативные акты сузили права редакторов периодических изданий, расширили комплекс экономических мер воздействия на печать, изъяли дела о печати из ведения суда и передали их в полное распоряжение администрации. Об этом свидетельствует утвержденное императором Постановление Государственного Совета от 17 октября 1866 г. «О воспрещении редакциям и сотрудникам газет и журналов, подвергнутых вследствие троекратного предостережения временной приостановке, выдавать подписчикам отдельные сочинения, переводы или сборники» <1>. Виновных, нарушивших этот запрет, подвергали взысканию до 500 руб., причем независимо от последствий ответственности, которой они могли быть подвергнуты по Уложению о наказаниях 1866 г. В 1872 г. судебный порядок уничтожения книг, признанных вредными, был заменен административным через Комитет министров. ——————————— <1> ПСЗ. Собрание 2. Т. 41. N 43747 от 17 октября 1866 г.
В связи с созданием Главного управления по делам печати обновлялась нормативная база в области цензуры. Так, например, 12 декабря 1866 г. Государственным Советом было вынесено Постановление, в котором целый ряд статей по делам печати Уложения о наказаниях был дополнен. Менялся и порядок рассмотрения дел <2>. Некоторые статьи Уложения должны были рассматриваться в конкретно определенных инстанциях. ——————————— <2> ПСЗ. Собрание 2. Т. 41. N 43978 от 12 декабря 1866 г. «О порядке судопроизводства по делам печати».
В случаях нарушения правил по содержанию заведений, производящих печатную продукцию, преследование производилось путем извещения мировых судей, в столицах — инспекторами для надзора о печати, в губернских городах — чиновниками, которые назначались для этого губернаторами, а в «прочих местностях» — уездными исправниками и полицмейстерами. Что касается дел об издании драматических сочинений, преследование осуществлялось путем извещения прокурора окружного суда, в столицах обер-полицмейстерами, а далее на общем основании. Покушение Д. В. Каракозова на царя 4 апреля 1866 г. вызвало не только значительные перемещения в составе высшей правительственной администрации, но и целый ряд мер, приведших к изменению правительственного курса во внутренней политики. Постепенный переход правительства на путь реакции в значительной степени сказался и на отношении его к делам, связанным с печатью и цензурой <3>. ——————————— <3> Оржеховский И. В. Администрация и печать между двумя революционными ситуациями (1866 — 1878 гг.) // Лекции по спецкурсу. Горький, 1973. С. 23.
Вместо П. А. Валуева на пост министра внутренних дел в 1868 г. был назначен бывший жандармский генерал А. Е. Тимашев. И если П. А. Валуев понимал важность воздействия печати на общественное мнение и пытался контролировать печать, то Тимашев в вопросах печати не отличался «административной границей». Цензурное давление на печать усилилось, многие вопросы общественной жизни, по существу, были исключены из сферы обсуждения в периодической печати. К началу 1870-х гг. несколько увеличивается численность Главного управления по делам печати. Если в 1865 — 1872 гг. в нем работало 87 человек, то к 1873 г. их стало 93. Ежегодные расходы на содержание цензурного ведомства возросли с 231,5 тыс. руб. до 266,3 тыс. руб. соответственно <4>. Как отмечалось в отчете Главного управления, «…возрастание бесцензурной периодической печати стало особенно заметным после 1868 г.». В 1869 г. число изданий, освобожденных от предварительной цензуры, увеличилось на 33%, в 1870 г. — на 35,5%, в 1871 г. — на 70% <5>. ——————————— <4> РГИА. Фонд 776. Главное управление по делам печати, оп. 3, д. 17, л. 2. <5> РГИА. Фонд 776. Главное управление по делам печати, оп. 11, д. 108а, л. 19 — 20.
Объем работы Главного управления по делам печати увеличился. Это было связано с тем, что росло число газет, журналов и книг, издававшихся в России. Широкое распространение в это время получают так называемые издания для народа, специально предназначенные для широкого распространения в народных массах, отличающиеся низкой ценой, общедоступностью и популярностью изложения. Подобные издания привлекали к себе особое внимание царского правительства <6>. ——————————— <6> Полянская Л. Архивный фонд Главного управления по делам печати // Литературное наследство. С. 625.
Поэтому было необходимо дополнить действующее законодательство о печати с целью исключить появления в печати неприемлемых для правительства сведений. Следствием этого явилось Постановление Государственного Совета от 7 июня 1872 г. «О дополнении и изменении некоторых из действующих узаконений о печати», утвержденное царем <7>. Этот документ отличался от других нормативных актов в области цензуры, принятых ранее, прежде всего тем, что в нем достаточно подробно были указаны конкретные причины его появления. Государственный Совет, рассмотрев представление Министра внутренних дел, констатировал факт того, что на основании действующих Временных правил о печати оригинальные сочинения объемом не менее 10 и переводные не менее 20 листов в обеих столицах освобождались от предварительной цензуры и не могли стать орудием пропаганды в виду небольшого числа образованных читателей, которые были готовы приобретать данные издания по предлагаемой цене. ——————————— <7> ПСЗ. Собрание 2. Т. 47. N 50958.
Принимая это во внимание, а также то, что царским распоряжением было приказано провести общий пересмотр действующих законов по делам печати, Государственный Совет согласился с заключением Министра внутренних дел о необходимости дополнить Временные правила о печати. Дополнением являлось определение порядка действий высшей административной власти в тех случаях, когда будет необходимо принять решительные меры по недопущению распространения учений, взглядов, враждебных официальной идеологии. Если в задержанном к выходу в свет произведении или номере повременного издания содержались признаки преступления, то могло быть возбуждено судебное преследование в отношении виновных лиц. Из официальных данных Главного управления по делам печати о числе начатых судебных преследований против непериодических изданий следует, что в 1868 г. судебных преследований по делам печати возбуждено не было; в 1869 г. возбуждено 2 судебных преследования; в 1870 г. — 3; в 1871 — 24, из них 7 с задержанием книг до выхода в свет; в 1872 г. — 11 <8>. ——————————— <8> РГИА. Фонд 776. Главное управление по делам печати, оп. 11, д. 108а, л. 53.
Следовательно, со времени вступления А. Е. Тимашева в должность министра внутренних дел и до принятия Закона от 7 июня 1872 г. судебные преследования были возбуждены против 40 непериодических изданий, как оригинальных, так и переводных, освобожденных от предварительной цензуры. Говоря о цензурной практике правительства в 1870-е гг., необходимо указать, что она основывалась почти исключительно на административных мерах воздействия на литературу и печать. Сразу же после принятия Закона от 7 июня 1872 г. судебные процессы по делам печати фактически были сведены к нулю. Первое место среди всех административных взысканий занимали предостережения и временные приостановки изданий после получения ими третьего предостережения. За 1870 — 1878 гг. 31 органу российской периодической печати было объявлено 109 предостережений, а 24 из них 25 раз подвергались временной приостановке, общий срок которой составил 108 месяцев, 3 недели и 2 дня <9>. ——————————— <9> Оржеховский И. В. Администрация и печать между двумя революционными ситуациями (1866 — 1878 гг.) // Лекции по спецкурсу. Горький, 1973. С. 84 — 85.
В 70-е годы возрастает внимание власти к проведению цензурной политики. Постановлением Государственного Совета от 16 июня 1873 г. было определено, что если правительством будет определена невозможность оглашения или обсуждения в печати какого-либо вопроса государственной важности, то редакторы изъятых от предварительной цензуры повременных изданий ставятся в известие об этом через Главное управление по делам печати <10>. За неисполнение этого распоряжения министр внутренних дел был вправе приостановить выпуск издания на срок до трех месяцев. ——————————— <10> ПСЗ. Собрание 2. Т. 48. N 52395 от 16 июня 1873 г. «О взыскании с периодических изданий, изъятых от предварительной цензуры, за оглашение вопросов, не подлежащих в течение известного времени опубликованию».
Неоднократно периодические издания подвергались приостановке на основании нарушения ими этого закона. В частности, за оглашение вопросов, которые не подлежали опубликованию в определенное время, в 1874 г. были приостановлены на три дня «Московские ведомости». В этом же году два раза по одному месяцу приостанавливалось издание газеты «Русский мир», а издание «Современные известия» было временно приостановлено на две недели. В 1877 г. за нарушение этого закона подверглись приостановке на два месяца «Судебный вестник» и на один месяц — газеты «Биржа», «Биржевые ведомости» и «Петербургская газета». В начале 1878 г. значительно усиливается деятельность революционных народников. 24 января Вера Ивановна Засулич стреляет в петербургского градоначальника Трепова, 1 февраля в Ростове-на-Дону был убит полицейский шпион Никонов, 25 февраля в Киеве произведено неудачное покушение на прокурора Котляревского. 30 января в Одессе при обыске на конспиративной квартире, в которой помещалась тайная типография, группой находившихся там революционеров было оказано вооруженное сопротивление. 31 марта 1878 г. в Петербурге перед зданием окружного суда происходит мощная демонстрация в поддержку оправдания В. И. Засулич. Буквально в этот день происходит первое заседание Совещательного присутствия, или Особого совещания, как оно стало именоваться несколько позднее. Председателем его был назначен Министр государственных имуществ П. А. Валуев <11>. Оно было создано по причине постоянно усиливающегося социально-революционного движения. ——————————— <11> Зайончковский П. А. Кризис самодержавия на рубеже 1870 — 1880-х гг. Московский университет, 1964. С. 58 — 59.
12 июня Александру II был предоставлен общий журнал Особого совещания. В журнале в общей форме констатируется факт нарушения прессой цензурных условий: «…в кругу так называемых научных статей преобладает стремление поколебать религиозные верования; в сфере вопросов политического и экономического свойства проводятся мысли и теории, направленные к поколебанию нынешних основ государственного строя» <12>. ——————————— <12> ГАРФ. Фонд III Отделения, 3-я экспедиция, 1878. Опись 163, д. 502, т. 1. Л. 280 — 287.
Образование Особого совещания для разработки мер борьбы с революционным движением свидетельствует прежде всего о развитии как революционной пропаганды, так и деятельности самих революционеров. Вместе с тем правительство было обеспокоено и известным ростом массовых выступлений. Все это находит свое отражение в решениях Особого совещания. Наряду с главной опасностью, которая, по мнению правительства, заключалась в деятельности революционных народников, оно было встревожено и выступлениями рабочих. Взрыв в Зимнем дворце, организованный С. Н. Халтуриным 5 февраля 1880 г., вызвал полное смятение в правительственных кругах и содействовал дальнейшему углублению политического кризиса. Одной из первых мер, предпринятых правительством непосредственно после взрыва, явилось стремление усилить контроль над печатью. Так, в Министерство внутренних дел были приглашены редакторы и издатели петербургских газет и журналов, где им было заявлено начальником Главного управления по делам печати В. В. Григорьевым о новых ограничениях прессы. Как отмечает присутствовавший там редактор «Русской старины» М. И. Семевский, В. В. Григорьев выдвинул перед собравшимися «самое нелепое и дикое требование, дабы ни единым словом не касаться не только учебной системы, действующей в нашем отечестве, но и вообще всех учебных заведений, подведомственных Министерству народного просвещения. Министерство внутренних дел с обычной ему близорукостью и ожесточением накинулось на печать, притащив ее за волосы как непотребную блудницу, вместо того, чтобы в ней искать опору и защиту» <13>. ——————————— <13> Зайончковский П. А. Кризис самодержавия на рубеже 1870 — 1880-х гг. Московский университет, 1964. С. 149.
Проявлением изменения внутриполитического курса стало назначение министром внутренних дел Д. А. Толстого, не скрывавшего своего предубеждения против реформ 60-х годов, в том числе и реформы цензурной. Характерным явлением для министерства Толстого было ограничение свободы печати. В 1882 г. цензурная политика была еще ужесточена. По представлению Министра внутренних дел, 27 августа Комитет министров принял Постановление «О временных мерах относительно периодической печати», утвержденное царем, ставшее ярким проявлением политики «контрреформ». Согласно этому документу редакции повременных изданий, продукция которых выходила не менее одного раза в неделю, получившие третье предостережение, были обязаны по истечении срока приостановки и по возобновлению представлять номера для пересмотра в цензурные комитеты не позже 11 часов вечера накануне до выпуска в свет. Цензорам предоставлялось право запрета выпуска номера, если они считали нужным, причем не возбуждая судебного преследования против виновных. Те редакции повременных изданий, которые выходили без предварительной цензуры по требованию Министра внутренних дел, обязаны были сообщать звания, имена и фамилии авторов статей, которые у них печатались. А остальные вопросы, связанные с приостановкой, прекращением выпуска изданий, а также запрет дальнейшей деятельности редакторов и издателей подобных редакций подлежали обсуждению и разрешению министров: внутренних дел, народного просвещения, юстиции и обер-прокурора Святейшего Синода. Вышеприведенные правила в одинаковой степени распространялись на повременные издания, которые были арендованы у правительства и ученых учреждений <14>. ——————————— <14> ПСЗ. Собрание 2. Т. 2. N 1072 от 27 августа 1882 г. «О временных мерах относительно периодической печати».
Чиновник особых поручений Министерства внутренних дел С. И. Уманец отмечал, что период конца XIX в. называли временем «избиения младенцев», так как «журналы и газеты жили изо дня в день под Дамокловым мечом, страшась за свою участь» <15>. ——————————— <15> Уманец С. И. Из прошлого нашей цензуры // Наша старина. 1915. N 10. С. 953 — 954.
Тем не менее количество печатной продукции увеличилось к 1885 г. до 8699 единиц, с общим количеством 35451446 экземпляров <16>. Главному управлению по делам печати было необходимо увеличивать штат цензоров. И Постановлением Государственного Совета от 11 января 1883 г. в Санкт-Петербурге были дополнительно назначены еще два младших инспектора, а в Москве еще один <17>. А учитывая, что в период с 1882 по 1891 г. в среднем штат цензоров в этих городах составлял 13 человек, это увеличение было существенным <18>. ——————————— <16> Рубакин Н. А. Книжный поток: факты и цифры из истории книжного дела в России за последние 15 лет // Русская мысль. 1903. N 3. С. 4. <17> ПСЗ. Собрание 3. Т. 3. N 1310 от 11 января 1883 г. «Об увеличении числа инспекторов типографий, литографий и т. п. заведений в С.-Петербурге и Москве». <18> РГИА. Фонд 776. Главное управление по делам печати, оп. 20, д. 1367-б, л. 100.
Цензурное давление на печать продолжало усиливаться. По воспоминаниям бывшего начальника Главного управления по делам печати, под тем предлогом, что «журналов и так достаточно», запрещалось издание не только журналов демократического и либерального направления, но и журналов, желающих поддерживать принципы самодержавия, но не «лакейски», а добровольно, сохраняя при этом видимость независимости суждений <19>. ——————————— <19> Феоктистов Е. М. За кулисами политики и литературы. Л.: Прибой, 1929. С. 184.
Ярким примером состояния дел в области цензуры является письмо академика В. И. Ламанского, известного ученого-слависта, написанное в 1901 г. на имя Санкт-Петербургского градоначальника. Главная мысль автора заключалась в убеждении того, что «цензура есть пережиток, наследие грубых, темных времен, что свобода мысли и исповедания, свобода печатного и устного слова есть необходимое условие прочного и здорового развития общества и государства» <20>. ——————————— <20> РГИА. Фонд 733. Департамент народного просвещения, оп. 195, д. 464, л. 20 — 22.
С тех пор как были утверждены «Временные правила о печати» 1865 г., прошло не только много времени, но и произошли существенные изменения во внутренней политике. За это время был издан не один десяток мнений и постановлений Государственного Совета, распоряжений министра внутренних дел, циркуляров Главного управления по делам печати. Возникла необходимость создания кодифицированного нормативного акта, который закрепил бы в себе все нормы и положения к изданию и распространению печатной продукции, в том числе и заменил бы «Временные правила о печати» 1865 г. Этим документом стал Устав о цензуре и печати 1890 г. Он вобрал в себя не только последние распоряжения и дополнения по делам печати и «Временные правила» 1865 г., но и положения уставов о цензуре и печати, действовавших ранее, когда еще цензура находилась в ведении Министерства народного просвещения <21>. Устав состоял из четырех глав, которые, в свою очередь, делились на отделения. В первой же статье Устава прописано, что общее заведование цензуры и печати в пределах империи и губернии Польского царства сосредотачивалось в Министерстве внутренних дел, в Главном управлении по делам печати. В содержании Устава присутствует весомое количество новых статей, ранее не существовавших. Но многие статьи устава повторяются полностью. К примеру, 9-е отделение устава практически ничем не отличается от 2 главы «Временных правил о печати», за исключением того, что статьи о предоставлении права министру внутренних дел делать предостережения в Уставе о цензуре и печати 1890 г. выделены в отдельное 10-е отделение с дополнительным указанием новых статей. (К примеру, ст. 155 определяла право министра внутренних дел по своему усмотрению прекращать в периодических изданиях, которые получили право печатания частных объявлений, помещение таковых объявлений на срок от двух до восьми месяцев.) ——————————— <21> Свод законов Российской империи. Т. XIV. Устав о цензуре и печати 1890 г.
Подробнее следует остановиться на главе 3 Устава, по цензуре иностранных книг, так как в «Временных правилах о печати» об этом не было сказано. При рассмотрении иностранных книг главным образом необходимо было обращать внимание на их идеологическое, политическое содержание. Первая часть главы определяла состав цензуры иностранной. Рассмотрение всех ввозимых в страну книг возлагалось на Центральный комитет цензуры иностранной в Санкт-Петербурге, а также Рижский и Одесский комитеты цензуры и на отдельных цензоров в городах Москва, Киев, Вильна и Ревель. Части 3 и 4 определяли предмет деятельности и порядок производства дел по иностранной цензуре. Рассмотрению цензуры иностранной подлежали все издания, выписываемые из-за границы, как государственными учреждениями, так и частными лицами. Устав определял полномочия председателя комитета цензуры иностранной, цензоров и других чиновников комитета. Председатель обязан был наблюдать за правильным течением дел в комитете, следить за точным исполнением действий, предписанных Уставом о цензуре и печати, а также за действиями каждого из подчиненных ему лиц. Общие обязанности цензоров иностранной печати были такими же, как и у цензоров по внутренней цензуре. Помощники цензоров облегчают их деятельность ведением журналов, реестров, списков. Но несмотря на подробное содержание, Устав о цензуре 1890 г. стал дополняться и претерпевать изменения. Одним из первых встал вопрос об определении предельных сроков действия предостережений, которые объявлялись повременным изданиям, изъятым из предварительной цензуры. И 4 июня 1901 г. Постановлением Государственного Совета эти сроки были закреплены <22>. А именно была дополнена ст. 144 Устава о цензуре, где указывалось, что первое предостережение сохраняло свою силу в течение одного года со дня его получения повременным изданием, если за этот срок не было объявлено второго предостережения. Если же в течение года повременное издание получало два предостережения, то действие их сохранялось в течение двух лет со дня по лучения второго, если за этот срок не последовало третьего. По истечении указанных сроков повременное издание освобождалось от полученных предостережений, и следующее предостережение вновь считалось первым. ——————————— <22> ПСЗ. Собрание 3. Т. 21. N 20234 от 4 июня 1901 г. «Об установлении предельных сроков действия предостережений, объявляемых повременным изданиям, изъятым от предварительной цензуры».
22 марта 1903 г. вступило в действие новое Уголовное уложение. Оно являлось расширенным вариантом Устава уголовного судопроизводства <23>. Глава 15 Уголовного уложения была посвящена нарушениям постановлений по делам печати, с указанием предусмотренных за эти нарушения наказаний и сроков. Примечательной является статья, в которой определено, что виновное лицо, осуществлявшее уличную торговлю произведений печати без обязательного на то разрешения органов цензуры, наказывается штрафом до 25 руб. Виновный в выпуске издания с заведомо ложным указанием о просмотре его цензурой подлежал заключению в тюрьму. Стоит отметить, что в обоих случаях виновный действовал без разрешения органов цензуры, но, видимо, заведомо ложные сведения и определяют разное наказание. Можно предположить, что такая несоразмерность ответственности объясняется тем, что за указанными во втором случае типографиями Главным управлением по делам печати велся особый контроль, с целью недопущения массового распространения нежелательных для правительства изданий. ——————————— <23> ПСЗ. Собрание 3. Т. 23. N 22704 от 22 марта 1903 г. «Высочайше утвержденное уголовное уложение».
Достаточно жесткой в этом плане была и ответственность редакторов и авторов произведений, а также владельцев типографий. Законом было предусмотрено, что в случае допущения выхода в свет произведения, содержащего в себе признаки преступного деяния, если не подлежат ответственности на основании правил о соучастии в преступном деянии, то наказываются штрафом до 500 руб. Однако здесь же есть существенное дополнение о том, что в отношении повременных изданий к суду привлекается ответственный редактор, а в отношении других — автор или издатель, владелец типографии. То есть в принятом документе более отчетливо просматривается градация как самих нарушений и преступных деяний, так и субъектов этих нарушений, виновных лиц. Проводя анализ того или иного нормативного документа в области печати в указанный период, можно прийти к следующему выводу. Главное управление по делам печати МВД проводило политику гибкого реагирования в области контроля над печатью, отдавая предпочтение запретительным мерам. Социально-экономическое развитие страны, рост влияния буржуазии, заинтересованной в расширении экономических, политических свобод, в том числе свободы печати, делали эти меры все менее эффективными. Сдерживая свободу печати активной деятельностью Главного управления по делам печати, власть вопреки своему желанию способствовала приближению политического взрыва, революции 1905 г.
