СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ И ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (ВОПРОСЫ ТЕОРИИ)
О. В. ПАВЛОВ
Павлов О. В., аспирант кафедры конституционного и муниципального права Российского государственного торгово-экономического университета.
Органы прокуратуры не входят в судебную систему, установленную Федеральным конституционным законом «О судебной системе РФ», и не являются ни судами, ни их структурными подразделениями. Тем не менее помещение в Конституции ст. 129 о прокуратуре в конце главы 7 «Судебная власть» приводит к ненужным дискуссиям о взаимоотношениях прокуратуры с судебной властью. Например, С. А. Осипян так обосновывает свое видение прокуратуры в системе судебной ветви власти: «Анализ принципов организации и деятельности прокуратуры, ее полномочий и функций в плоскости природы, эволюции и современности свидетельствует, что на всех этапах формирования, развития и деятельности российская прокуратура фактически и юридически оказывалась на стыке исполнительной и судебной властей. Однако в силу характера выполняемых функций, связанных в большей мере с исполнительной властью, прокуратура являлась и является автономной подсистемой этой власти, тяготеющей к сфере исполнительной власти: в дореволюционной России — к исполнительной власти императора; в советский период к контрольной власти коллегиального президента СССР — Президиума Верховного Совета (формально) и Политбюро ЦК КПСС (фактически); в Российской Федерации — к исполнительной власти Президента России. Объективные основы вхождения прокуратуры в систему исполнительной власти обусловлены природой выполняемых ею функций, целей и задач, которые органически вписываются в сферу полномочий Президента РФ как главы государства и исполнительной власти, гаранта Конституции и национальной законности, защиты прав и свобод граждан, охраны суверенитета России, ее независимости и государственной целостности, обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти (ч. 2 ст. 80). Обоснованность вхождения прокуратуры в систему исполнительной власти подтверждается и мировым опытом. В подавляющем большинстве зарубежных стран, в том числе и стран СНГ, где действуют государственные органы, исполняющие функции, схожие с функциями российской прокуратуры, они, как правило, входят в систему исполнительной власти как особая ее разновидность, в некоторых же странах они входят в систему судебной власти» <1>. ——————————— <1> Осипян С. А. Российский федерализм и конституционно-правовой статус прокуратуры: концептуальные проблемы: конституционно-правовое исследование. М., 2005. С. 532 — 533.
Вполне очевидно, что прокуратура не является механизмом судебной власти, ибо она не осуществляет правосудия, ее полномочия совершенно не укладываются в прерогативы судебной власти. Не входит прокуратура и в единую систему исполнительной власти, возглавляемую Правительством РФ, и, кроме того, существуют значительные функциональные различия между исполнительной властью и прокуратурой. Не является прокуратура и контрольно-надзорным органом законодательной власти, как это было до 1993 г. (в период советской власти все государственные органы были подотчетны и подконтрольны Советам). Вообще, за всю историю своего существования прокуратура была и в подчинении императора, и при судах в качестве обвинительной власти, и в составе Министерства юстиции, и в ведении Верховного Совета, и даже в ведении Президента, и, что характерно, нигде не прижилась, а с принятием Конституции РФ в 1993 г. и изменений к Закону РФ «О прокуратуре РФ» в 1995 г. получила организационную и функциональную самостоятельность. Одним из спорных вопросов взаимоотношений прокуратуры и судебной ветви власти является вопрос внешнего контроля за судебной деятельностью. Нерешенность проблемы в этом вопросе состоит в том, что еще с XIX в. специалисты по уголовному праву оспаривали право прокурора на надзор за судом <2>. Так, Н. В. Муравьев полагал, что прокурор не может быть специальным стражем закона в суде, так как это свидетельствовало бы об известном недоверии к последнему и почти немыслимо без некоторого на него давления <3>. Сходную позицию в советское время занимал М. С. Строгович. По его мнению «советский прокурор… не надзирает за судом, а участвует в деятельности суда в установленных законом формах, обращается к суду и передает на его рассмотрение возбужденные и расследованные уголовные дела» <4>. Тем не менее в ст. 3 Закона Союза ССР «О прокуратуре СССР» <5> было закреплено положение о надзоре за исполнением законов при рассмотрении дел в судах, и правоведы пытались обосновать двойственность позиции прокурора в судебном процессе «коренным отличием советской прокуратуры от прокуратуры эксплуататорских государств» <6>. ——————————— <2> Муравьев Н. В. Прокурорский надзор в его устройстве и деятельности. М., 1889. С. 7 — 9; Фойницкий И. Я. Курс уголовного судопроизводства. М., 1912. С. 257, 542. <3> Муравьев Н. В. Прокурорский надзор в его устройстве и деятельности. М., 1889. С. 162. <4> Строгович М. С. Уголовный процесс. М.: Юриздат, 1946. С. 489. <5> Закон Союза ССР «О прокуратуре СССР» // Ведомости Верховного Совета СССР. 1979. N 49. Ст. 843; 1982. N 49. Ст. 935. <6> Тадевосян В. С. Прокурорский надзор в СССР. М.: Юридическая литература, 1956. С. 196 — 256.
У названной проблемы есть и другая, психологическая, сторона. Традиционно выступая в уголовном процессе на стороне обвинения, прокурору психологически трудно преодолеть обвинительный характер своего участия в процессе по результатам завершенного следствия, которое проводилось не только под контролем, но и нередко под непосредственным руководством прокуратуры, когда обвинительное заключение являлось результатом детального изучения в процессе следствия фактических обстоятельств и сопоставления их с материалами подготовленного к передаче в суд дела. Как известно, в СССР была еще одна отрасль прокурорского надзора — надзор за исполнением законов при рассмотрении дел в судах. Закон «О прокуратуре Российской Федерации» (ФЗ от 17 января 1992 г. N 2202-1) <7> снял психологическую сторону проблемы, упразднив прокурорский надзор при рассмотрении дел в судах, и тем самым обострил проблему нравственную, фактически усилив обвинительный характер судебного следствия в условиях, когда малоимущие обвиняемые не могли рассчитывать на помощь опытных защитников. ——————————— <7> СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 4472.
В настоящее время прокуратура лишена функции судебного надзора. Видимо, надзор прокуратуры за законностью принимаемых судом решений должен иметь место. Абсолютная независимость — основа бесконтрольности и злоупотреблений. Разделение единой государственной власти на самостоятельные и независимые ветви власти не самоцель, а средство обеспечения ее надлежащего функционирования, которое достигается их взаимодействием, а не односторонним воздействием судебных органов на другие ветви власти. Статус прокуратуры существенно изменился в связи с созданием Следственного комитета при прокуратуре РФ. Идея объединения следственных органов 9 силовых ведомств возникла не на пустом месте. Разрешение частной предпринимательской деятельности и расширение международных связей предпринимателей в 90-х годах XX в. повлекли за собой рост организованной национальной преступности, сращивание ее с международным криминалитетом. В этой ситуации чрезвычайно важным условием успешной борьбы с экономическими преступлениями и терроризмом явилось объединение усилий следственных органов различных силовых ведомств по координации своей деятельности под руководством прокуратуры, которое было осуществлено на основании ст. 8 Закона «О прокуратуре Российской Федерации» и Положения о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью <8>. ——————————— <8> Указ Президента РФ от 18 апреля 1996 г. N 567 «О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью» (с изм. и доп. от 25 ноября 2003 г.) // СЗ РФ. 1996. N 17. Ст. 1958.
Дальнейшим шагом в этом направлении предполагалась реализация идеи сконцентрировать функцию ведения следствия по тяжким преступлениям в одном силовом ведомстве, которое должно подчиняться президенту. Вместо этого в Следственный комитет передают только дела, которые были у прокуратуры. Формально Следственный комитет создан внутри прокуратуры. Его руководитель является заместителем генпрокурора <9>. Однако, по существу, создана самостоятельная следственная организация путем ее выделения из Прокуратуры Российской Федерации. ——————————— <9> Федеральный закон Российской Федерации от 5 июня 2007 г. N 87-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» РГ (Федеральный выпуск) N 4385 от 8 июня 2007 г.; Указ Президента РФ от 1 августа 2007 г. N 1004 «Вопросы Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации».
В пользу такой трактовки законодательных новелл говорит следующее: 1. В нарушение принципа единства органов прокуратуры, установленного в ст. 1 Закона «О прокуратуре», упразднено единство образования, реорганизации и ликвидации органов и учреждений прокуратуры, определения их статуса и компетенции, которое осуществлялось ранее Генеральным прокурором Российской Федерации. В настоящее время поправкой в п. 2 ст. 11 названного Закона органы и учреждения Следственного комитета прокуратуры Российской Федерации исключены из этого перечня. Положение о Следственном комитете прокуратуры Российской Федерации (СК) утверждается Президентом Российской Федерации несмотря на то, что формально СК является органом прокуратуры. 2. Если ранее в соответствии с п. 2 ст. 14 Закона Генеральный прокурор Российской Федерации представлял Совету Федерации Федерального Собрания Российской Федерации для назначения на должности и освобождения от должности первого заместителя и заместителей, то в настоящее время Генеральный прокурор Российской Федерации имеет двух первых заместителей, в том числе первого заместителя Генерального прокурора Российской Федерации — начальника Следственного комитета Генеральной прокуратуры Российской Федерации (без процессуальных полномочий прокурора), назначаемого на должность и освобождаемого от должности Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по представлению Президента Российской Федерации. При этом надо учесть немаловажную деталь. В соответствии с Табелем соответствия должностей прокурорских работников следственных органов Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации должностям прокурорских работников органов прокуратуры Российской Федерации, первый заместитель председателя Следственного комитета при прокуратуре приравнивается по статусу к первому заместителю Генерального прокурора Российской Федерации <10>. Таким образом, у Генерального прокурора Российской Федерации фактически появилось два новых номинальных первых заместителя, назначение и отстранение от должности которых происходит помимо его воли. ——————————— <10> Утвержден Указом Президента Российской Федерации от 1 августа 2007 г. N 1004.
3. Из структуры Генеральной прокуратуры Российской Федерации исключены старшие прокуроры-криминалисты и прокуроры-криминалисты, а также старшие следователи по особо важным делам и следователи (п. 4 ст. 14 Закона). 4. Урезана компетенция Генерального прокурора по определению штатов и структуры Генеральной прокуратуры (п. 2 ст. 17 Закона). 5. В Следственном комитете Генеральной прокуратуры Российской Федерации образуется коллегия, в состав которой входят по должности первый заместитель Генерального прокурора Российской Федерации — начальник Следственного комитета Генеральной прокуратуры Российской Федерации, его первый заместитель и заместители, а также другие работники, которые назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом Российской Федерации по представлению первого заместителя Генерального прокурора Российской Федерации — начальника Следственного комитета Генеральной прокуратуры Российской Федерации (ст. 20.1 Закона). Особенностью названной коллегии по сравнению с существующими в органах прокуратуры коллегиями является ее состав. В особую коллегию входят работники, которые назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом Российской Федерации по представлению первого заместителя Генерального прокурора Российской Федерации — начальника Следственного комитета Генеральной прокуратуры Российской Федерации (п. 4 ст. 20.1 Закона). 6. Фактически исключена норма п. 2 ст. 30 Закона об обязательности для исполнения указаний Генерального прокурора Российской Федерации по вопросам предварительного следствия и дознания. В новой редакции она выглядит следующим образом: «Указания Генерального прокурора Российской Федерации по вопросам предварительного следствия и дознания, не требующим законодательного регулирования, являются обязательными для исполнения, исключение при этом составляют органы Следственного комитета прокуратуры Российской Федерации». 7. Снижен статус прокурорских работников. В соответствии с последними изменениями в Законе п. 1 ст. 40 признан утратившим силу. Служба в органах и учреждениях прокуратуры теперь больше не является видом федеральной государственной службы. В соответствии с новой редакцией ст. 40.2 положения Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» распространяются только на лиц, занимающих должности прокуроров и следователей. 8. Введен раздельный порядок аттестации прокуроров и следователей (п. 3 ст. 41 Закона в новой редакции). 9. В соответствии с п. 13 Положения о СК Председатель Следственного комитета непосредственно информирует Президента Российской Федерации о реализации государственной политики в установленной сфере деятельности, вносит на рассмотрение Президента Российской Федерации предложения по основным направлениям государственной политики в установленной сфере деятельности, вносит в установленном порядке Президенту Российской Федерации и в Правительство Российской Федерации проекты законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации по вопросам, относящимся к установленной сфере деятельности. 10. Отменен предварительный прокурорский надзор за законностью и обоснованностью возбуждения всех без исключения уголовных дел публичного и частно-публичного обвинения. В соответствии с ч. 4 ст. 146 УПК РФ (в ред. от 05.06.2007) копия постановления следователя, дознавателя о возбуждении уголовного дела незамедлительно направляется прокурору. Замена предварительного прокурорского надзора на последующий повышает оперативность следственных мероприятий, но снижает гарантии защиты прав лиц, подвергнутых уголовному преследованию. Анализ полномочий прокуратуры, закрепленных в законе о прокуратуре, позволяет сделать вывод о том, что она представляет собой не просто инструмент контроля за реализацией предписаний органов государственной власти, надзирая за точным исполнением нормативных актов. Обладая конституционно-правовым статусом самостоятельного субъекта публичного контроля и надзора, прокуратура РФ не может быть включена ни в одну из ветвей власти. Попытка передать полномочия данного субъекта в систему исполнительной власти приведет к исчезновению полноценного внешнего надзора за деятельностью правоохранительных органов и иных субъектов публичного права. Напротив, в силу специфики правового статуса прокуратуры представляется обоснованным распространить ее надзорные полномочия на все органы публичной власти, как входящие в законодательную, исполнительную или судебную ветви власти, так и не входящие в нее. Актуальность этих предложений подтверждается богатой историей нормотворческой практики нашего законодателя, в активе которого, к примеру, и законы о чековой приватизации народного достояния, и рамочный Закон «О соглашениях о разделе продукции» <11>, поставивший страну в условия неэквивалентного обмена отечественного сырья на обещания в отдаленном будущем участвовать в прибыли иностранных инвесторов, и многое другое. ——————————— <11> Закон РСФСР от 3 июля 1991 г. N 1531-1 «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР»; Закон РФ от 3 июля 1991 г. N 1531-1 «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РФ» Федеральный закон от 30 декабря 1995 г. N 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции».
С учетом возрастания роли прокуратуры в системе государственного управления и уровня ответственности прокуратуры в правовом государстве следует повысить независимость генерального прокурора путем изменения порядка занятия этой должности, например, в отличие от ныне установленной в п. «е» ст. 83 Конституции процедуры назначения Генерального прокурора ввести процедуру утверждения кандидатуры президентом по представлению Федерального Собрания с возможностью преодоления вето президента квалифицированным большинством парламента. В ситуациях выхода действий органов государственной власти за рамки правового поля, чему есть примеры в недавней истории России, такой подход будет способствовать повышению надежности государственного управления.
