(Изолитов А. С.) («Административное право и процесс», 2012, N 6)
ПРАВОВОЙ И ОРГАНИЗАЦИОННЫЙ АСПЕКТЫ ИНФОРМИРОВАНИЯ ОБЩЕСТВЕННОСТИ О ВВЕДЕНИИ ПРАВОВОГО РЕЖИМА КОНТРТЕРРОРИСТИЧЕСКОЙ ОПЕРАЦИИ
А. С. ИЗОЛИТОВ
Изолитов Алексей Сергеевич, доцент кафедры уголовного права Дальневосточного филиала Российской академии правосудия, кандидат юридических наук.
Автором проанализированы правовой и организационный аспекты информирования общественности о введении правового режима контртеррористической операции. На основе официальных данных Национального антитеррористического комитета и проведенного конкретно-социологического исследования материалов сети Интернет по предмету исследования выявлена проблема и предложен вариант ее решения.
Ключевые слова: исключительные правовые режимы, правовой режим контртеррористической операции.
Legal and organizational aspects of informing society about the establishing of legal regime of antiterrorist operation A. S. Izolitov
The author analyses legal and organizational aspects of informing society about the establishing of legal regime of antiterrorist operation. On the basis of the information of the National Antiterrorist Committee and the data of the specifically-sociological research of the Internet materials on the topic the author determines the problem and suggests his variant of its decision.
Key words: extraordinary law regimes, legal regime of antiterrorist operation.
Анализ правовой регламентации общественных отношений, складывающихся в условиях действия правового режима контртеррористической операции, позволяет выделить следующую тенденцию: правовой режим контртеррористической операции в ряду нормативных правовых актов ставится в один ряд с военным и чрезвычайным положением. Так, в соответствии с п. 1 ст. 3.9 КоАП «Административный арест» административный арест за нарушение требований режима чрезвычайного положения или правового режима контртеррористической операции назначается до тридцати суток. В соответствии с пп. «д» п. 1.8 Приказа ФСБ России от 10 сентября 2007 г. N 458 «Об утверждении Правил пограничного режима» «введение в заявленном районе (месте) пребывания и передвижения лиц и транспортных средств, расположенном в пограничной зоне, чрезвычайного или военного положения, правового режима контртеррористической операции». Приведены только отдельные нормы, в которых условия правового режима контртеррористической операции ставятся в один ряд с условиями военного и чрезвычайного положения. Постановка правового режима контртеррористической операции в один ряд с военным и чрезвычайным положением обусловлена единой исключительной природой вышеуказанных режимов, что можно подтвердить следующим: 1) фактическим основанием введения на территории (части территории) России правового режима контртеррористической операции является исключительная ситуация — террористический акт; 2) в условиях действия правового режима контртеррористической операции могут вводиться исключительные ограничения прав и свобод человека и гражданина, перечень которых строго определен законом <1>. ——————————— <1> См. подробнее: ч. 3 ст. 11 ФЗ от 6 марта 2006 г. N 35-ФЗ «О противодействии терроризму».
Между тем признание в ряде нормативных правовых актов единой исключительной правовой природы правовых режимов военного, чрезвычайного положения и контртеррористической операции влечет за собой естественное сопоставление вышеуказанных режимов. Одним из вопросов, возникающих при сравнении режимов военного, чрезвычайного положения и контртеррористической операции, является вопрос отсутствия единообразной системы информирования общественности о введении на территории (части территории России) вышеуказанных режимов. В отличие от военного и чрезвычайного положения на решение о введении правового режима контртеррористической операции не распространяются требования об официальном опубликовании <2>. Так, в соответствии с ч. 2 ст. 11 ФЗ от 6 марта 2006 г. N 35-ФЗ «О противодействии терроризму» <3> решение о введении правового режима контртеррористической операции (включая определение территории (перечня объектов), в пределах которой (на которых) такой режим вводится, и перечня применяемых мер и временных ограничений) и решение об отмене правового режима контртеррористической операции подлежат только незамедлительному обнародованию. Ни о каком официальном опубликовании в норме речи не идет. ——————————— <2> В соответствии с нормами ч. 3 ст. 4 ФКЗ от 30 января 2002 г. N 1-ФКЗ «О военном положении» и ст. 6 ФКЗ от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» указы Президента РФ о введении военного и чрезвычайного положения подлежат незамедлительному обнародованию по каналам радио и телевидения, а также незамедлительному официальному опубликованию. Таким образом, законодатель предусматривает две формы доведения до общественности указа Президента РФ о введении военного и чрезвычайного положения: обнародование по каналам радио и телевидения; официальное опубликование. <3> СЗ РФ. 2006. N 11. Ст. 1146.
Исключительные правовые режимы военного, чрезвычайного положения и контртеррористической операции имеют единую правовую природу. Более того, одно из фактических оснований введения чрезвычайного положения (террористические акты) совпадает с основанием введения правового режима контртеррористической операции. Возникает естественный вопрос: в том случае, если правовая природа режимов тождественна, не должна ли быть тождественной процедура информирования общественности о введении данных режимов? В соответствии с положениями ч. 3 ст. 15 Конституции Российской Федерации «любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения». Решения о введении режимов военного и чрезвычайного положения оформляются нормативным правовым актом — указом Президента Российской Федерации, решение о введении правового режима контртеррористической операции — актом применения права с признаками нормативности <4>. Одним из признаков нормативности вышеуказанного акта является признак «адресация неопределенному кругу лиц». Для реализации данного признака, по нашему мнению, соответствующий акт должен быть доведен до общественности. В противном случае возникает вопрос о его легитимности. ——————————— <4> Правовой режим контртеррористической операции вводится на основании решения должностного лица, уполномоченного принимать решение о проведении контртеррористической операции (директор ФСБ России, иное должностное лицо ФСБ России по указанию директора, руководитель УФСБ России в субъекте Российской Федерации).
Таким образом, можно сделать вывод о том, что единая исключительная правовая природа режимов военного, чрезвычайного положения и контртеррористической операции должна получать свое подтверждение во всех вопросах, в том числе и в вопросах процедуры введения режима и информирования общественности о введении режима. В противном случае, по нашему мнению, развитие правового режима контртеррористической операции будет постоянно сталкиваться с вопросами имплементации норм международного права и соответствия отдельных положений правового регулирования режима вышеуказанным нормам. От теоретического вопроса правовой регламентации информирования общественности о введении режима контртеррористической операции перейдем к практическому аспекту: к вопросу эффективности обнародования решения о введении правового режима контртеррористической операции. На официальном сайте информационного еженедельника «Новое дело» высказывается мысль, согласно которой «много вопросов вызывает и ст. 11 («Правовой режим контртеррористической операции»). В п. 2 отмечено, что «решение о введении правового режима контртеррористической операции (включая определение территории (перечня объектов), в пределах которой (на которых) такой режим вводится, и перечня применяемых мер и временных ограничений) и решение об отмене правового режима контртеррористической операции подлежат незамедлительному обнародованию», чего никогда в Дагестане не делается, что делает правомочным вывод о противозаконности всех действий силовых структур в регионе» <5>. Если вывод о противозаконности всех действий силовых структур в регионе представляется в большей степени эмоциональным, чем научным, то вопрос об отсутствии четкого и прозрачного механизма обнародования документов, на основании которых вводился правовой режим контртеррористической операции на отдельных участках региона, по нашему мнению, присутствует. ——————————— <5> URL: http://www. ndelo. ru/one_stat. php? id=380.
Для проверки гипотезы о неэффективности системы обнародования в средствах массовой информации решений о введении на территории Российской Федерации правового режима контртеррористической операции автор провел 14 ноября 2010 г. контент-анализ информационных сообщений в русскоязычных поисковых системах Yandex и Google. В качестве контента была выбрана фраза: «Введен правовой режим контртеррористической операции». Представляется, что использование данного контента оптимально для поиска информационных сообщений по теме «Пределы» (временной — например, «с 09.00 13 ноября 2010 года введен правовой режим контртеррористической операции» и (или) территориальный — например, «на территории… введен правовой режим контртеррористической операции»). При проведении контент-анализа проверялись ссылки на первых трех страницах из выборки, предложенной поисковиками. Таким образом, была исследована 31 наиболее популярная ссылка, содержащая выбранный контент, по версии поисковой системы Google и 30 наиболее популярных ссылок, содержащих контент, по версии поисковой системы Yandex. Результаты контент-анализа были структурированы в пять групп: 1) ссылки на нормативные правовые акты, регламентирующие правовой режим контртеррористической операции и ответственности за его нарушение; 2) ссылки на ранее введенные на территории России правовые режимы контртеррористической операции. Учитывался тот факт, что 13 ноября 2010 г. на территории Буйнакска (Республика Дагестан) введен правовой режим контртеррористической операции, а контент-анализ проходил 14 ноября; 3) ссылки на публикации с информацией о введении на территории Буйнакска (Республика Дагестан) правового режима контртеррористической операции с учетом требований нормы ч. 2 ст. 11 Федерального закона от 6 марта 2006 г. N 35-ФЗ «О противодействии терроризму». Внимание обращалось на требование нормы ч. 2 ст. 11 Федерального закона от 6 марта 2006 г. N 35-ФЗ «О противодействии терроризму» об определении «территории (перечня объектов), в пределах которой (на которых) такой режим вводится, и перечня применяемых мер и временных ограничений»; 4) ссылки на публикации с информацией о введении на территории Буйнакска (Республика Дагестан) правового режима контртеррористической операции без учета требований нормы ч. 2 ст. 11 Федерального закона от 6 марта 2006 г. N 35-ФЗ «О противодействии терроризму»; 5) иные информационные материалы (в том числе научные статьи) по тематике правового режима контртеррористической операции. Результаты проведенного контент-анализа представлены в таблице:
Yandex Google
Ссылки на нормативные правовые акты, регламентирующие 9 8 правовой режим контртеррористической операции (в первую очередь ст. 11 ФЗ «О противодействии терроризму», ст. 20.27 КоАП РФ)
Ссылки на публикации о ранее введенных на территории 13 16 Российской Федерации правовых режимах контртеррористической операции
Ссылки на публикации с информацией о введении на территории 2 5 Буйнакска (Республика Дагестан) правового режима контртеррористической операции с учетом требований нормы ч. 2 ст. 11 ФЗ «О противодействии терроризму»
Ссылки на публикации с информацией о введении на территории 0 0 Буйнакска (Республика Дагестан) правового режима контртеррористической операции без учета требований нормы ч. 2 ст. 11 ФЗ «О противодействии терроризму»
Иные информационные материалы (в том числе научные статьи) 5 3
Исходя из вышепредставленных результатов конкретно-социологического исследования, можно сделать вывод о том, что в конкретно взятом примере (информирование общественности о введении 13 ноября 2010 г. на территории Буйнакска (Республика Дагестан)) требование нормы ч. 2 ст. 11 Федерального закона от 6 марта 2006 г. N 35-ФЗ «О противодействии терроризму» в части, касающейся перечисления перечня вводимых ограничений, не выполнено. Информация на официальном сайте Национального антитеррористического комитета также не дает представления о перечне ограничений, вводимых на данной территории. Материал, изложенный в рамках настоящей статьи, позволяет сформулировать следующие выводы: 1. Несмотря на то что правовые режимы военного, чрезвычайного положения и контртеррористической операции имеют аналогичную правовую природу, порядок их введения существенно разнится. В первую очередь это касается более простой системы введения правового режима контртеррористической операции. Правовой режим контртеррористической операции вводится на основании решения должностного лица, уполномоченного принимать решение о проведении контртеррористической операции (директор ФСБ России, иное должностное лицо ФСБ России по указанию директора, руководитель УФСБ России в субъекте Российской Федерации). 2. Указы Президента Российской Федерации, вводящие правовые режимы военного и (или) чрезвычайного положения, подлежат обязательному официальному опубликованию и являются нормативными правовыми актами. Акт уполномоченного должностного лица, на основании которого вводится правовой режим контртеррористической операции с точки зрения теории права, является актом реализации права с признаками нормативности. Признак нормативности «распространение на неопределенный круг лиц» обусловливает необходимость своевременного доведения его до общественности. 3. Исключительные правовые режимы военного, чрезвычайного положения и контртеррористической операции предусматривают ряд ограничений прав и свобод человека и гражданина, что обусловливает необходимость доведения решения о введении соответствующего режима до общественности. В части, касающейся правовых режимов военного и чрезвычайного положения, данный вопрос решается посредством официального опубликования указа Президента. Решение о введении правового режима контртеррористической операции не подлежит официальному опубликованию. В свою очередь, эффективной системы информирования общественности о введении правового режима, как показывает проведенный контент-анализ информационных сообщений с использованием поисковых систем Yandex и Google, нет. Проведенный соискателем контент-анализ позволяет сделать вывод о том, что требования нормы ч. 2 ст. 11 Федерального закона от 6 марта 2006 г. N 35-ФЗ «О противодействии терроризму» об обнародовании решения «о введении правового режима контртеррористической операции (включая определение территории (перечня объектов), в пределах которой (на которых) такой режим вводится, и перечня применяемых мер и временных ограничений) и решения об отмене правового режима контртеррористической операции» исполняются неэффективно, так как искомый контент не выявляется даже по истечении нескольких дней после введения режима (когда информация весьма актуальна). 4. Ввиду того что исключительные правовые режимы военного, чрезвычайного положения и контртеррористической операции обладают единой правовой природой (в том числе и единым признаком «распространение на неопределенный круг лиц»), соискатель считает целесообразным рассмотреть вопрос использования единой платформы доведения решения о введении указанных правовых режимов: обнародование и официальное опубликование. В первую очередь это касается правового режима контртеррористической операции, так как норма ч. 2 ст. 11 ФЗ от 6 марта 2006 г. N 35-ФЗ «О противодействии терроризму» требования официального опубликования решения о введении указанного режима не предусматривает. 5. Результаты конкретно-социологического исследования позволяют сделать вывод о том, что более эффективное использование официального сайта ФСБ России и Национального антитеррористического комитета (в контексте требований нормы ч. 2 ст. 11 ФЗ от 6 марта 2006 г. N 35-ФЗ «О противодействии терроризму») может существенно повысить уровень информирования общественности о введении правового режима контртеррористической операции.
