(Кирилловых А. А.) («Законодательство и экономика», 2013, N 1)
ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ САМОРЕГУЛИРОВАНИЯ В РЕКЛАМНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
А. А. КИРИЛЛОВЫХ
В статье юрисконсульта, преподавателя Санкт-Петербургского института внешнеэкономических связей, экономики и права (Кировский филиал) А. А. Кирилловых проводится анализ российского и зарубежного опыта организации системы саморегулирования в сфере рекламной деятельности; через призму действующего рекламного законодательства показаны отдельные проблемы правового статуса саморегулируемых организаций.
Саморегулирование и саморегулируемые организации в рекламе: отечественная практика
Саморегулирование рассматривается и как закрепляемый законом способ регулирования общественных отношений <1>. Вполне справедливо утверждение, что саморегулирование существует не изолированно, а в одной системе с государственным регулированием, взаимодействует с ним и в отдельных случаях заменяет его. Саморегулирование находится в рамках закона, не противоречит, а дополняет и конкретизирует установленные законом правила и формирует практику их применения <2>. ——————————— <1> Минбелеев А. В. Теоретические основания правового регулирования массовых коммуникаций в условиях развития информационного общества: Автореф. дис. … докт. юрид. наук. Челябинск, 2012. С. 9. <2> Богацкая С. Ф. Правовое регулирование рекламной деятельности: Учеб. пособие. М.: Академический проспект, 2007.
В 1990-х гг. система саморегулирования находилась в стадии институционального становления. Федеральным законом от 18 июля 1995 г. N 108-ФЗ «О рекламе» предусматривалось право субъектов рекламной деятельности на создание различных профессиональных объединений в рассматриваемой сфере. Однако их формирование происходило бессистемно, а их деятельность не имела четких правовых очертаний, требующих признания международных актов, включающих обычаи и правила делового оборота рекламы как разновидности нормативных регуляторов на территории Российской Федерации <3>. ——————————— <3> Ерошок А. Ю. Государственное регулирование рекламного рынка Российской Федерации (теоретико-правовой аспект): Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1999. С. 11.
Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. N 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях» <4> содержит «общее» легальное понятие саморегулирования. Согласно пункту 1 ст. 2 этого Закона под саморегулированием понимается самостоятельная и инициативная деятельность, осуществляемая субъектами предпринимательской или профессиональной деятельности, содержанием которой являются разработка и установление стандартов и правил указанной деятельности, а также контроль над соблюдением требований стандартов и правил в этой области. В отличие от легального понятия более «емкое» определение саморегулирования звучит следующим образом: регулирование субъектами рынка своей деятельности и контроль над соблюдением установленных ими же правил <5>. ——————————— <4> СЗ РФ. 2007. N 49. Ст. 6076. <5> Журина И. Г. К вопросу о правовой природе саморегулирования // Законодательство и экономика. 2009. N 5.
Федеральный закон от 13 марта 2006 г. N 38-ФЗ «О рекламе» не содержит определения саморегулирования. Однако, как представляется, оно немногим отличается от указанного выше, которое может быть, в частности, адаптировано под определение сущности и практики саморегулирования в рекламе. Выделение в отдельных сферах деятельности саморегулирования как самостоятельного правового и общественного института имеет свое определенное значение для их функционирования. В широком смысле саморегулирование является необходимым элементом развитого гражданского общества, частью механизмов негосударственного регулирования общественной жизни <6>. ——————————— <6> Богацкая С. Ф. Указ. соч.
Значение саморегулирования в рекламной деятельности может быть определено рядом важных положений. Так, саморегулирование: — обеспечивает установление неформальных и необходимых правил поведения субъектов рекламного рынка; — заменяет государственное регулирование экономических процессов в сферах, где государственное регулирование показало свою неэффективность и нецелесообразность; — способствует доверию к рекламе со стороны потребителей, а также добросовестной конкуренции субъектов рекламного рынка; — способствует совершенствованию действующего законодательства в сфере рекламы <7>. ——————————— <7> Богацкая С. Ф. Указ. соч.
Предметом саморегулирования в сфере рекламы выступает, как правило, предупреждение негативного воздействия рекламы на ее потребителей. В частности, тематика саморегулирования сводится в основном к запрету неэтичной, заведомо ложной, недостоверной, недобросовестной, скрытой рекламы. Проблема становления и дальнейшего развития саморегулирования в рекламе связывается с отдельными факторами, в своей совокупности способными ускорять либо замедлять процесс институционализации саморегулирования. Как полагает Ф. И. Шарков, саморегулируемость в сфере рекламы зависит от следующих факторов: — представление рекламодателя своему сообществу; — взаимодействие с антимонопольным органом; — возможности обжалования в арбитражный суд нормативных актов о рекламе; — разработка, установление и опубликование правил рекламы, обязательных для рекламного сообщества; соблюдение требований в сфере рекламы; — рассмотрение жалоб на действия рекламодателей; — сбор, обработка и сохранение информации о деятельности СРО, раскрытие которой осуществляется в форме отчетов, в порядке и с периодичностью, которые установлены учредительными иными документами СРО <8>. ——————————— <8> Шарков Ф. И. Правовое регулирование коммуникационной деятельности: в рекламе, связях с общественностью, журналистике: Учеб. пособие. М.: Дашков и Ко, 2008. С. 66.
Приведенные факторы в эффективной динамике позволяют влиять на деятельность участников рекламных правоотношений, характеризующихся обилием и многообразием правовых взаимосвязей. Согласно мнению специалистов, в России идет процесс выработки механизмов и процедур саморегулирования рекламы, распространения норм саморегулирования среди рекламного сообщества, развития методов контроля над соблюдением принятых норм и применения ответственности <9>. Обобщая сущность саморегулирования, А. В. Минбелеев отмечает: «…саморегулирование есть сложный, комплексный механизм социальной регуляции общественных отношений» <10>. В то же время автор ведет речь об использовании различных видов социальных регуляторов на различных уровнях <11>. ——————————— <9> Богацкая С. Ф. Указ. соч. <10> Минбелеев А. В. Указ. соч. С. 9. <11> Там же.
В современной литературе выделяют уровни системы саморегулирования, отдельные компании или их альянсы вносят свою лепту в решение общих задач развития рекламной отрасли. На первом уровне действует рыночное, конкурентное регулирование, заставляющее самих рекламных субъектов объединяться в общественные организации, совместно разрабатывать профессионально этические нормы и осуществлять общественный контроль за их соблюдением. Следующий уровень — регулирование, осуществляемое самими фирмами, проявляющееся наиболее рельефно в крупных корпоративных системах. Такое регулирование требует высокой квалификации. Это направление правового регулирования пока сравнительно мало изучено, а законодатель еще не разработал квалифицированные и регулятивные правовые нормы, способствующие позитивному процессу развития данного сообщества <12>. ——————————— <12> Шарков Ф. И. Указ. соч. С. 12.
Субъектами саморегулирования в широком смысле являются некоммерческие (также называемые неправительственные) организации, чьими участниками являются представители рекламного рынка. Потребность развития и функционирования института саморегулирования в рекламе обусловлено общей концепцией перспективного развития общественных отношений с учетом особенностей действующей экономической формации. Внедрение механизма саморегулирования предполагает передачу части контрольных функций на уровень СРО, объединяющих профессиональных участников рекламного рынка. Сообщества профессионалов освобождают государство от выполнения ряда функций, «разгружают» государственные органы. Кроме того, увеличение масштабов рекламного рынка сужает возможности прямого воздействия государства на деятельность его участников. Кроме того, это позволяет поднять на высокий профессиональный уровень применяемые методы воздействия, определять перспективу, пользуясь авторитетом и методами убеждения взамен неэффективного применения юридической ответственности <13>. ——————————— <13> Богацкая С. Ф. Указ. соч.
По мнению Т. П. Богомоловой, становление саморегулирования в нашей стране должно происходить не в противовес государственному регулированию, а под его «началом» как дополнение государственного регулирования на микроуровне <14>. В связи с этим М. В. Баранова справедливо полагает, что саморегулируемые организации в сфере рекламы не должны дублировать в своей деятельности государство или противопоставлять деонтологическую регламентацию государственному регулированию. Они призваны гармонизировать управление сферой рекламного бизнеса на основе объективных закономерностей построения единого этико-правового поля <15>. В то же время СРО осуществляют социальную регламентацию деятельности своих членов <16>. Хотя партнерский характер диалога государственных структур и саморегулируемых организаций может быть инициирован и выстроен только при наличии на то государственной воли <17>. ——————————— <14> Богомолова Т. П. Неправительственные саморегулируемые организации как институт становления гражданского общества в современной России: Социологический анализ: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2006. С. 141. <15> Баранова М. В. Право и реклама (общетеоретический аспект): Автореф. дис. … докт. юрид. наук. Н. Новгород, 2010. С. 16. <16> Баранова М. В. Правовые проблемы саморегулирования в сфере рекламы // Журнал российского права. 2009. N 5. <17> Баранова М. В. Право и реклама. С. 47.
Отдельную проблему составляют и ограниченные возможности действующего законодательства. Централизованное законодательное регулирование зачастую не учитывает особенности рекламной деятельности, в том числе создания конкретных рекламных продуктов. В связи с этим, полагает М. Ф. Малышева, наряду с наличием законодательной возможности запрета недостоверной или вводящей в заблуждение рекламы при рассмотрении конкретной ситуации всегда остается налет субъективизма <18>. Кроме того, новые рекламные приемы возникают чаще, чем это можно отразить в законе <19>. И здесь саморегулирование естественным образом может отражать практику решения проблем рекламы и пресечения злоупотреблений со стороны участников рекламного рынка. ——————————— <18> Малышев М. Ф. Правовое регулирование рекламной деятельности: Учеб.-практ. пособие. М.: Дашков и Ко, 2009. С. 140. <19> Там же.
Институт саморегулируемых организаций первоначально был введен специальными федеральными законами, первым из которых стал Закон о рекламе 1995 г. В статье 28 этого Закона было предусмотрено, что органы саморегулирования в области рекламы — общественные организации (объединения), ассоциации и союзы юридических лиц. В Законе не нашла отражения однозначная видовая характеристика конкретной формы юридического лица, используемого для создания СРО. Это могли быть, как правило, общественное объединение (в форме общественной организации) или ассоциация (союз) юридических лиц. Общие права, предоставляемые законом, практически не указывали на какие-то особые признаки организации, скорее, имелись в виду «стандартные» партнерские отношения государства и некоммерческой организации <20>. Саморегулируемой организацией в сфере рекламы признается объединение рекламодателей, рекламопроизводителей, рекламораспространителей и иных лиц, созданное в форме ассоциации, союза или некоммерческого партнерства в целях представительства и защиты интересов своих членов, выработки требований соблюдения этических норм в рекламе и обеспечения контроля за их выполнением (ст. 31 Закона о рекламе 2006 г.). Из предложенного легального определения СРО выявляются особенности их видовой характеристики, в то время как организационно-правовые особенности и конструктивные признаки даются непосредственно в законодательстве о саморегулируемых организациях. ——————————— <20> Романовская О. В. Саморегулирование в сфере рекламы // Реклама и право. 2010. N 1. С. 7 — 10.
Опираясь на нормативную конструкцию определения саморегулируемой организации (ст. 3 Закона N 315-ФЗ), следует выделить основные ее связующие элементы (признаки), дающие представление о правовой природе подобных юридических лиц. Во-первых, СРО — это некоммерческие организации. Соответственно, данные образования преследуют некоммерческие цели в противовес коммерческим организациям, основная цель которых — извлечение прибыли. На этом фоне вполне справедливо утверждение П. Б. Салина: саморегулируемая организация — не новая организационно-правовая форма, поскольку она, как правило, возникает на базе некоммерческих организаций <21>. ——————————— <21> Салин П. Б. Некоторые проблемы правового регулирования саморегулируемых организаций // Право и политика. 2006. N 7.
Статья 14 Закона N 315-ФЗ запрещает саморегулируемым организациям осуществлять предпринимательскую деятельность, в то время как общие положения о некоммерческих организациях, в том числе статья 50 Гражданского кодекса РФ, предусматривают такое право, за исключением ассоциаций и союзов (п. 1 ст. 121 ГК РФ). Казалось бы, выход найден — саморегулируемые организации можно создавать в форме ассоциаций и союзов. Статья 31 Закона о рекламе 2006 г. указывает именно эти формы и в дополнение к ним — некоммерческое партнерство. Однако такие объединения не отвечают по обязательствам своих членов (п. 4 ст. 121 ГК РФ), в то время как в Законе N 315-ФЗ ответственность за своих членов названа едва ли не основной целью создания СРО. Таким образом, первое предложение пункта 4 ст. 121 ГК РФ («Ассоциация (союз) не отвечает по обязательствам своих членов») следует дополнить словами: «, за исключением случаев, предусмотренных законом или учредительными документами». Такая редакция снимет противоречие между ГК РФ и рядом законодательных актов, а также предоставит возможность учредителям организаций исходя из особенностей цели создания и деятельности расширить основания ответственности и установить ее пределы <22>. ——————————— <22> Маркович А. М. Реклама (рекламная деятельность) как вид предпринимательской деятельности: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2010. С. 14, 15.
Во-вторых, это организации, основанные на членстве. К ним относятся общественные объединения, некоммерческие партнерства, объединения юридических лиц (ассоциации и союзы). Среди основных признаков саморегулирования, выделяемых учеными, называют самообязательство, когда совпадает круг лиц, принимающих и исполняющих решение, добровольность и заинтересованность в принятии и реализации решения, коллегиальная основа, самоответственность <23>. Иногда указание на «добровольность» членства отсутствует, хотя она подразумевается, поскольку приводятся конкретные организационные формы СРО: как указано выше, объединение рекламодателей, рекламоизготовителей, рекламораспространителей и иных лиц создается в форме ассоциации, союза или некоммерческого партнерства (Статья 31 Закона о рекламе 2006 г.). ——————————— <23> Тихомиров Ю. А. Современное публичное право. М., 2008; Он же. Управление на основе прав. М., 2007; Он же. Правовое регулирование: теория и практика. М., 2010.
По общему правилу членство в СРО подразумевается добровольное, однако весь механизм правового регулирования предпринимательских отношений построен на постулате членства в какой-либо саморегулируемой организации, а отсутствие членства в такой организации затрудняет или делает невозможной деятельность такого субъекта. Отсюда можно сделать вывод о некоторой декларативности положения относительно добровольности членства в саморегулируемых организациях <24>. ——————————— <24> Зинченко С. А., Галов В. В. Саморегулируемые организации в законодательстве России: проблемы и решения // Корпорации и учреждения: Сб. статей / Отв. ред. М. А. Рожкова. М.: Статут, 2007. С. 97 — 118.
Современные научные разработки критерия «членства» в предлагаемых классификациях СРО основываются на наличии или отсутствии обязанности субъекта предпринимательского права быть членом профессионального объединения <25>. Соответственно, выделяют СРО с обязательным и добровольным членством. Соотношение объема (широты) функций объединений в предложенной градации естественным образом говорит в пользу СРО, основанных на обязательном членстве, обусловленном полномочием принятия решений к «допуску в профессию» <26>. Обязательность членства в саморегулируемых организациях представляется в более широком формате. В порядке анализа развития экономических отношений отдельные авторы вполне справедливо видят в создании механизма обязательного членства переложение отдельных регулирующих функций (в том числе лицензирования) с государственных на плечи некоммерческих общественных структур и снижение затрат по регулированию некоторых отраслей <27>. В то же время отдельные исследователи все же полагают, что в России сформирована модель саморегулирования, в основе которой — признак добровольности участия в СРО <28>. ——————————— <25> Басова А. В. Саморегулируемые организации как субъекты предпринимательского права: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2008. С. 11; Грачев Д. О. Правовой статус саморегулируемых организаций: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2008. С. 60; Салин П. Б. Становление и развитие института саморегулируемой организации в РФ: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. СПб., 2010. С. 16. <26> Лескова Ю. Г. Роль и значение видового многообразия саморегулируемых организаций в модернизации экономических и правовых отношений // Гражданское право. 2011. N 2. С. 13 — 17. <27> Лескова Ю. Г. Указ. соч. <28> Журина И. Г. Гражданско-правовой статус СРО в РФ: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2009. С. 16.
В настоящий момент членство в СРО в рекламной сфере не носит обязательный характер, по крайней мере в силу того, что рекламный бизнес до недавнего времени не был подконтролен государственному регулированию, основной формой которого являлось лицензирование профессиональной деятельности. Однако, если контрольные функции СРО в рекламе будут возрастать в силу необходимости приоритетного обеспечения порядка на рекламном рынке, ситуация в скором времени может измениться. Для субъекта рекламной деятельности право членства в СРО трансформируется уже в его обязанность. Поэтому представляются вполне обоснованными опасения Е. А. Павлодского: членство в саморегулируемой организации может превратиться в допуск к профессиональной деятельности <29>. ——————————— <29> Павлодский Е. А. Саморегулируемые организации: мода или тенденции // Право и экономика. 2003. N 3.
Отдельного внимания в рассматриваемом конструктивном элементе понятия заслуживает характеристика членов СРО. Их перечень имеет открытый характер с учетом формулировки «иные лица». По мнению М. В. Барановой, открытый перечень членов саморегулируемой организации в сфере рекламы позволяет утверждать: в него могут быть включены физические лица, осуществляющие профессиональную деятельность. В поддержку данного довода автор приводит содержащуюся в анализируемой дефиниции организационно-правовой формы некоммерческой организации некоммерческое партнерство, как известно, учреждаемое и физическими, и юридическими лицами <30>. Следует поддержать данный довод, поскольку и сами организационно-правовые формы некоммерческих организаций, в которых может быть создано СРО в рекламе, отвечают наличию в них в качестве учредителей и участников людского субстрата. ——————————— <30> Баранова М. В. Правовые проблемы саморегулирования в сфере рекламы.
В-третьих, это организации, созданные в целях, предусмотренных Законом N 315-ФЗ и другими федеральными законами. Собственно, цели саморегулирования, предложенные в Законе, как общая сфера целевой нагрузки нашли непосредственное отражение в указанном выше определении саморегулирования. Еще раз стоит отметить: целевая нагрузка саморегулирования отражается в содержании самой деятельности по саморегулированию, составной частью которой являются разработка и установление ее стандартов и правил, а также контроль над их соблюдением. Целью создания саморегулируемых организаций, как отмечается в литературе, является представительство и защита интересов своих членов, выработка требований соблюдения этических норм в рекламе и обеспечение контроля над их выполнением, т. е. собственно саморегулирование <31>. ——————————— <31> Баранова М. В. Правовые проблемы саморегулирования в сфере рекламы.
Как известно, помимо рекламы, саморегулирование как общественный и нормативный институт получил свое развитие в целом ряде нормативных актов федерального уровня, регулирующих отдельные сферы предпринимательства (например, кадастровой, оценочной, аудиторской деятельности, теплоснабжения, сельскохозяйственной кооперации, медиации <32> и др.). ——————————— <32> См.: статья 34 Федерального закона от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» // СЗ РФ. 2007. N 31. Ст. 4017; ст. 22 Федерального закона от 29 июля 1998 г. N 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3813; ст. 17 Федерального закона от 30 декабря 2008 г. N 307-ФЗ «Об аудиторской деятельности» // СЗ РФ. 2009. N 1. Ст. ст. 15, 24 Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 190-ФЗ «О теплоснабжении» // СЗ РФ. 2010. N 31. Ст. 4159; ст. 33.1 Федерального закона от 8 декабря 1995 г. N 193-ФЗ «О сельскохозяйственной кооперации» // СЗ РФ. 1995. N 50. Ст. 4870; ст. 18 Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 193-ФЗ «Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)» // СЗ РФ. 2010. N 31. Ст. 4162.
В-четвертых, это организации, объединяющие субъектов предпринимательской деятельности исходя из единства отрасли производства товаров (работ, услуг) или рынка произведенных товаров (работ, услуг) либо субъектов профессиональной деятельности определенного вида (ст. 3 Закона N 315-ФЗ). Приставка «само» говорит о самоорганизации представителей бизнес-сообщества одной отрасли. Но если в объединение входят представители различных сообществ (журналисты, рекламщики и т. п.), иногда с прямо противоположными интересами, в таких случаях справедливо ведут речь о соучастии в управлении (о сорегулировании), но не о саморегулировании <33>. ——————————— <33> Романовская О. В. Указ. соч.
Итак, отметив общие характерные признаки саморегулируемой организации применительно к рекламной деятельности, следует остановиться на практике создания и деятельности рекламных объединений, основанных на принципах саморегулирования. Прежде всего среди таких организаций стоит выделить Общественный совет по рекламе, созданный в России с 1995 г., представляющий собой саморегулируемую организацию. Основными задачами Общественного совета являются: — организация взаимодействия между ракламодателями, рекламораспространителями, рекламопроизводителями и потребителями рекламной продукции, а также государственными органами; — предупреждение и содействие разрешению споров и конфликтов в рекламной сфере; — разработка и реализация системы мер, направленных на создание условий и развитие механизмов саморегулирования рекламной деятельности, формирование цивилизованных норм и правил проведения на рекламном рынке; — содействие созданию правовых условий, обеспечивающих гармоничное взаимодействие интересов заказчика, производителя, распространителя и потребителя рекламы; — развитие профессиональных связей с творческими союзами, общественными организациями как в России, так и за рубежом; — организация и проведение мероприятий (конференций, семинаров, конкурсов), направленных на освещение деятельности рекламного бизнеса, поддержку добросовестной конкуренции, творчества в рекламе; — содействие подготовке высокопрофессиональных кадров для рекламного бизнеса и защиты авторских прав; — проведение независимой экспертизы рекламной продукции. В 1999 г. Общественный совет по рекламе трансформировался в Рекламный совет России (РСР), который в 2001 г. принял Российский рекламный кодекс. Кроме того, в Российской Федерации существует ряд организаций, объединяющих субъектов рекламного бизнеса <34>. К ним относятся: ——————————— <34> Абрамова Е. И., Грудцына Л. Ю. Новейшее законодательство о рекламе от А до Я. Ростов н/Д: Феникс, 2007. С. 186.
— Ассоциация рекламодателей, учрежденная 16 июля 1997 г., которая в качестве основной цели своей деятельности рассматривает создание и утверждение в России системы надежных гарантий свободы рекламы; — Международная ассоциация рекламы (IAA) — российское отделение. Эта организация создана в 1938 г., а в России свою деятельность ведет с 1994 г. Ее задача состоит в продвижении идей саморегулирования в области рекламы во всех странах, объединении создателей рекламного рынка: рекламодателей, рекламных агентств, средств массовой информации; — Рекламная федерация регионов (РСФ) — некоммерческая общественная организация, основанная в 2000 г. и объединяющая региональные рекламные агентства; — Национальная ассоциация наружной рекламы и информации (НАНРИ), учрежденная 31 мая 2003 г. Ее задачей является развитие саморегулирования в сфере рекламы, разработка стандартов деятельности и общего подхода к размещению наружной рекламы, введение разумных самоограничений, внедрение информационных технологий; — Ассоциация коммуникационных агентств России, созданная в 1992 г. как первая Российская ассоциация рекламных агентств (РАРА), активно участвовавшая в развитии рекламного бизнеса и совершенствовании законодательства. В 2003 г. она переименована в Ассоциацию коммуникационных агентств России, что позволило расширить ее состав и включить не только рекламные агентства, но и агентства, занимающиеся маркетинговыми исследованиями, PR-агентства; — Союз создателей социальной рекламы (СССР), созданный 12 февраля 2003 г. для изменения отношения к институту социальной рекламы и воздействия в этой области на органы государственной власти; — Экспертный совет по рекламе, созданный 27 июня 2007 г. при Государственной Думе. Рекламный совет России — член Европейского альянса по стандартам в рекламе (EASA), объединяющего 28 национальных организаций саморегулирования рекламы из 26 стран <35>. ——————————— <35> Романовская О. В. Указ. соч.
Среди подобных организаций активной и довольно результативной деятельностью отличаются Национальная рекламная ассоциация, Комитет по рекламе ТПП России, Национальная ассоциация наружной рекламы и информации, Индустриальная комиссия по этике и добросовестности в рекламе Совета ассоциаций медийной индустрии (САМИ) и др. Практика функционирования Общественного совета по рекламе показала необходимость объединения с другими структурами (коммерческими и некоммерческими организациями), интеграции в международную систему саморегулирования рекламы. В 1999 г. был реорганизован совет, в результате чего возникло некоммерческое партнерство — Рекламный совет России. Основными целями данной организации стали упорядочение и эффективное развитие рекламной деятельности в нашей стране посредством добровольного соблюдения разработанных норм участвующими на рынке субъектами. В 2004 г. при Совете была создана Общественная комиссия по этике и добросовестности в рекламе с целью предотвращения нарушения профессиональных этических норм в сфере рекламы. Еще один активный субъект системы саморегулирования рекламы в нашей стране — Ассоциация коммуникационных агентств России (АКАР), созданная в 1993 г. и объединяющая более 100 рекламных агентств <36>. ——————————— <36> Богацкая С. Ф. Указ. соч.
Итак, количественный рост саморегулируемых организаций в сфере рекламы безусловно свидетельствует об уровне, качестве демократии, но не отражает в полной мере противоречивый процесс институционализации этой сферы. Однако применительно к СРО в сфере рекламы можно увидеть, что помимо создания объединений рекламщиков возникает потребность в координирующем институте, консолидирующем интересы всех участников возникающих отношений. В связи с этим возникает потребность в создании органа наподобие Судебной палаты по информационным спорам, которая существовала в начале 1990-х гг. при Президенте РФ. Опыт деятельности данной структуры был отмечен весьма положительно <37>. ——————————— <37> Романовская О. В. Указ. соч.
Положительные результаты деятельности саморегулируемых организаций заключаются в том, что они способны более быстро и динамично реагировать на явления и процессы, происходящие в обществе. Они могут устанавливать этические нормы для всех участников и в то же время защищать рекламодателей от перегибов со стороны государственных органов <38>. Таким образом, полагает А. Н. Толкачев, саморегулируемые организации необходимы для реализации таких целей, как: ——————————— <38> Григорьева А. Реклама и право // ЭЖ-Юрист. 2010. N 35. С. 13.
— консолидация рекламных агентств на определенных принципах; — координация предпринимательской деятельности участников — членов ассоциации; — формирование инновационных систем и потоков; — проведение консультаций, семинаров и форумов; — организация презентаций; — участие в PR-компаниях; — установление «цеховых», межрегиональных и международных связей; — представление и защита общих имущественных интересов ассоциации (следует организовать некоммерческое объединение — ассоциацию рекламных агентств) <39>. ——————————— <39> Толкачев А. Н. Реклама и рекламная деятельность в России: закон и практика. М.: Эксмо, 2008. С. 76.
Развитие саморегулируемых организаций может способствовать решению ряда проблем, связанных с регламентацией рекламной деятельности. Так, активное участие системы саморегулирования в вопросе сокращения спама наряду с сугубо правовыми механизмами поможет достичь желаемого результата. В механизме саморегулирования решающую роль играют нормативные акты, принимаемые на добровольных началах и в таком же порядке используемых на практике всеми участниками рекламно й деятельности. Субъекты рекламной деятельности, несмотря на стремление к свободе, пытаются избегать ситуации полного отсутствия законодательных норм в условиях пока еще слабых позиций инструментов саморегулирования. Нормативный вакуум, безусловно, становится катализатором для различного рода злоупотреблений, способствующих росту нарушений прав потребителями и рекламодателями. Однако, как справедливо полагают в литературе, передача государственным органам всех рычагов управления в значительной степени ущемляла бы интересы участников рекламного процесса <40>. ——————————— <40> Шарков Ф. И. Указ. соч. С. 63.
Отечественная практика также воспринимает нормотворческий зарубежный опыт в данной сфере, примером чему является Российский рекламный кодекс (подписан 21 марта 2001 г. всеми общественными организациями, действующими в рекламном поле). Инициативу в создании данного Кодекса проявил Рекламный совет России (с 1995 по 2000 г. — Общественный совет по рекламе — ОСР). Кодекс был принят при поддержке Совета ассоциаций медийной индустрии (САМИ) в 2003 г. как первый системный акт саморегулирования, направленный на формирование цивилизованного рынка рекламы, развитие здоровой конкуренции, появление на рынке добросовестной рекламы, защиту детей, прописывающий требования к отдельным видам рекламы, основания ответственности различных субъектов рекламного рынка <41>. Нормы данного Кодекса во многом опираются на положения Международного кодекса рекламной практики Международной торговой палаты и дополняются этическими нормами из ранее действовавшего «Свода обычаев и правил делового оборота рекламы на территории Российской Федерации». ——————————— <41> Богацкая С. Ф. Указ. соч.
Механизм действия данного нормативного документа во многом основан на добровольном исполнении его норм субъектами рекламной деятельности, что отражает и в последующем закрепляет положительную практику и добросовестное поведение в деятельности конкретного участника рекламных правоотношений. Как отмечают специалисты, при подготовке Кодекса учитывались европейский опыт применительно к российской специфике развития рекламного рынка и сегодняшнее понимание сущности рекламы как средства обмена информацией между продавцами и потребителями <42>. ——————————— <42> Шарков Ф. И. Указ. соч. С. 67.
Обозначая роль и принадлежность саморегулирования в сложившейся системе общественных связей, вполне справедливо полагают, что оно выступает больше как институт гражданского общества, форма самоорганизации граждан. При этом нередко подчеркивается: саморегулирование как альтернатива государственного регулирования возможна только в странах с устойчивой экономикой, развитыми демократическими институтами. Нужно, конечно, учитывать имеющиеся опасения непригодности использования данного института по типу англосаксонских моделей экономического развития для стран с переходной экономикой (включая Россию). Однако следует разрабатывать отечественный «сценарий» саморегулирования, адаптируя при этом необходимые и доступные иностранные наработки в данной сфере к российским условиям. Необходимость более подробной нормативно-правовой регламентации общественной жизни в силу ее усложнения вступает в противоречие с принципом минимизации участия государства в социальных процессах в пользу стимулирования их саморегуляции <43>. ——————————— <43> Тихомиров Ю. А. Право и саморегулирование // Журнал российского права. 2005. N 9.
В противовес указанным трудностям государственного регулирования система саморегулирования показывает явные преимущества: — быстрота, гибкость, эффективность регулирования; — низкие затраты; — актуальность и малая формализованность применяемых правил; — воздействие на нерегулируемые государством аспекты рекламной деятельности (язык, вкус, этика); — высокий профессиональный уровень и авторитет регулирования <44>. ——————————— <44> Богацкая С. Ф. Указ. соч.
Последнее десятилетие все же определяет положительную динамику постепенного уменьшения государственного регулирования рекламного рынка в пользу общественного регулирования и саморегулирования <45>. ——————————— <45> Толкачев А. Н. Указ. соч. С. 76, 77.
В условиях информационного общества, которое рассматривается как гражданское, демократическое и правовое, механизм саморегулирования может стать важным звеном в обеспечении процессов демократизации и развития гражданского общества. В то же время в литературе отмечают достаточно узкое содержание понятия саморегулирования, представленного в российском законодательстве, фактически не отражающего правовую суть данного термина. Как полагает А. Н. Толкачев, саморегулирование включает и действия самих участников рынка (рекламопроизводителей и рекламораспространителей). В частности, совместные проекты, сделки, заявления, образовательные, информационные и презентационные мероприятия являются элементами саморегулирования <46>. Кроме того, развитие информационного общества обусловливает формирование института сорегулирования как комплексного механизма упорядочения общественных отношений. Оформление работы данного механизма предполагается через взаимодействие государства и саморегулируемых организаций путем создания государственного или общественного органа, призванного осуществлять контроль над деятельностью тех или иных субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности <47>. ——————————— <46> Толкачев А. Н. Указ. соч. С. 72. <47> Минбелеев А. В. Указ. соч. С. 9.
В системе отечественного саморегулирования рекламы можно выделить самостоятельное направление, связанное в первую очередь с отражением мнения потребителей о деятельности того или иного производителя, стимулирующего в конечном счете соблюдение этических правил и норм, закрепление положительной деловой практики. В частности, существуют так называемые сайты «Общественного мнения», где потребители общаются между собой, обмениваясь также негативной информацией о продавце или продукте, а на некоторых сайтах потребителям даже платят за присланный отзыв о товаре <48>. ——————————— <48> Толкачев А. Н. Указ. соч. С. 72.
Новый этап в развитии системы саморегулирования рекламы в России связывается с созданием Совета ассоциаций медийной индустрии (САМИ). В него вошли практически все основные субъекты медийного рынка — Медиасоюз, Гильдия издателей периодической печати, Ассоциация коммуникационных агентств, Ассоциация рекламодателей, Российская ассоциация по связям с общественностью, Национальная ассоциация телерадиовещателей и т. д. Только с помощью viribus unitis (лат. — объединенные усилия) профессионалов можно построить цивилизованный и эффективно функционирующий рынок рекламы.
Права саморегулируемой организации в сфере рекламы
Итак, под саморегулированием понимается самостоятельная и инициативная деятельность, осуществляемая субъектами предпринимательской или профессиональной деятельности, содержанием которой являются разработка и установление ее стандартов и правил, а также контроль над соблюдением их требований (ст. 2 Закона N 315-ФЗ). СРО в рекламе представляют собой систему различных субъектов рекламной деятельности, объединенных общими интересами. Обращение непосредственно к анализу прав саморегулируемых организаций в рекламном бизнесе, указанных в статье 32 Закона о рекламе, позволяет более полно уяснить их природу, назначение, особенности и проблемы правового статуса. Основное полномочие СРО — представление законных интересов членов саморегулируемой организации в отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления. Эффективное взаимодействие с органами государственного регулирования является важнейшей задачей системы саморегулирования. При этом, как полагает С. Ф. Богацкая, взаимодействие в России проявляется в совместной работе над проектами законов, обращениях государственных органов к органам саморегулирования в целях мониторинга, контроля, экспертизы и оценки рекламы, участии органов саморегулирования в разрешении споров <49>. В свою очередь, активное функционирование общественных институтов делает систему регулирования гибкой, своевременно реагирующей на любые изменения на самом рынке указанных услуг. Кроме того, необходимо взаимодействие между рекламщиками, предпринимателями, потребителями, государством. Исходя из этого, некоторые функции СРО выполняет, например, Комитет по рекламе Торгово-промышленной палаты РФ <50>. ——————————— <49> Богацкая С. Ф. Указ. соч. <50> Романовская О. В. Указ. соч.
Вполне логично, что законодательство о рекламе 1995 г. и 2006 г. имеет различия в некоторых принципиальных аспектах, и сопоставительный анализ позволяет выявить их, включая концептуальные подходы к целям саморегулирования в рекламе, в том числе касающихся целевых ориентиров. В связи с этим М. В. Баранова своевременно заметила: если ранее целевой акцент был смещен на осуществление контроля над соблюдением законодательства о рекламе и защиту интересов потребителей рекламы, то в Законе 2006 г. на первый план выходит цель представительства и защиты интересов членов СРО, разработки и реализации организациями этических норм <51>. Это существенное изменение, имеющее весьма принципиальное значение для всей современной системы саморегулирования, заслуживает отдельного концептуального анализа, поскольку оставляет «в тени» вопросы обеспечения соблюдения этики в рекламе, несмотря на провозглашенную выше цель реализации этических норм. Как представляется, Закон о рекламе 2006 г. в части обеспечения данных задач в некоторых случаях слабо коррелирует с его остальными положениями, а иногда и вовсе их не выполняет. Примером, как отмечает В. И. Еременко, является исключение из закона понятия «этическая реклама» при одновременном выдвижении в качестве основных целей закона выработки требований соблюдения этических норм в рекламе <52>. Хотя, скорее всего, говоря о соблюдении этики в рекламе, автор, наверное, имел в виду «неэтичную рекламу», но данный факт сам по себе не снимает обозначенную проблему, польку вполне понятно, что в любом случае идет речь о фактах нарушения этических норм в конкретных рекламных материалах. ——————————— <51> Баранова М. В. Правовые проблемы саморегулирования в сфере рекламы. <52> Еременко В. И. Новое российское законодательство о рекламе // Адвокат. 2006. N 5.
На фоне данных замечаний логично было бы расширить в Законе о рекламе вопросы этического регулирования рекламной деятельности и для начала «вернуть» в рекламное законодательство понятие «неэтичная реклама». Продолжением права СРО в сфере рекламы на эффективное взаимодействие с органами исполнительной власти можно назвать их право участвовать в рассмотрении антимонопольным органом дел, возбужденных по признакам нарушения членами СРО законодательства Российской Федерации о рекламе. Данное право способствует установлению механизма эффективного взаимодействия СРО в области рекламы с антимонопольными органами в процессе контроля соблюдения рекламного законодательства. Следующим является право СРО обжаловать в арбитражный суд нормативные правовые акты федеральных органов государственной власти, нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Федерации, нормативные правовые акты органов местного самоуправления. Правда, смысловая нагрузка данной нормы в известной степени шире ее реального содержания и предполагает использование в более узком, предметном контексте. Впрочем, на некорректность формулировки уже указывалось в литературе. А. В. Басова справедливо отмечала: речь должна идти о возможности обжалования не любых нормативных правовых актов, а только нарушающих права и законные интересы саморегулируемых организаций в сфере рекламы, а также их членов <53>. ——————————— <53> Басова А. В. Правовые проблемы приобретения некоммерческой организацией статуса саморегулируемой // Предпринимательское право. 2008. N 1.
Суммируя два последних полномочия, следует отметить: защита интересов СРО и их членов может осуществляться объединениями как при обжаловании актов, имеющих нормативный характер, так и в рамках обжалования актов, выносимых по результатам рассмотрения дел об административных правонарушениях. В последнем случае имеются в виду акты антимонопольных органов. В Законе 1995 г. органы саморегулирования наделялись правом предъявлять иски в суд, арбитражный суд только в интересах потребителей рекламы в случае нарушения их прав, предусмотренных законодательством Российской Федерации. Представляется, изъятие данного полномочия из рекламного законодательства в очередной раз свидетельствует о смещении задач саморегулирования от защиты общественных интересов. Весьма существенным полномочием саморегулируемых организаций, имеющих стимулирующее действие на их участников, является право применять к членам объединения предусмотренные учредительными и иными документами СРО меры ответственности, в том числе исключение из ее членов. Последнее полномочие, как представляется, значительным образом может повлиять на статус участника рекламной деятельности. Во-первых, исключение из числа членов организации может следовать за достаточно грубые нарушения участника, и само по себе свидетельствовать о ненадлежащей деловой практике данного субъекта. Во-вторых, факт участия в объединении со временем приобретает характер неотъемлемого элемента репутации его участника, которая может сильно пострадать в результате его исключения, в том числе в отношениях с третьими лицами. В-третьих, высока вероятность, что впоследствии обязательность наличия членства субъекта рекламной деятельности в соответствующей саморегулируемой организации будет являться определяющей для осуществления предпринимательской деятельности. Не следует также забывать: в действующей практике имеется опыт, когда возможность профессиональной деятельности, риск от которой подлежит обязательному страхованию <54>, ставится в зависимость от членства в соответствующем объединении, берущем на себя часть профессиональных рисков участника. В этом случае обязательный характер членства в объединении уже не вызывает сомнений. ——————————— <54> Например, Нотариальная палата субъекта Федерации в целях обеспечения имущественной ответственности своих членов заключает договор страхования ответственности нотариусов-членов (ст. 18 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате (утв. Верховным Советом РФ 11 февраля 1993 г. N 4462-1)) // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 10. Ст. 357.
С некоторых позиций современным исследователям важным представляется перспективное увеличение компенсационных фондов СРО и упрощение процедуры возмещения вреда для пострадавших от ненадлежащей рекламы граждан <55>. С этим мнением трудно не согласиться, поскольку известные всем функции саморегулирования в настоящее время все чаще связываются с активной защитой членов СРО, в немалой степени осуществляемой посредством дополнительного страхования рисков рекламного бизнеса от возможных имущественных потерь. ——————————— <55> Баранова М. В. Право и реклама (общетеоретический аспект). С. 47.
Важным и, можно сказать, «профильным» правом саморегулируемых организаций является их право разрабатывать, устанавливать и опубликовывать обязательные для выполнения всеми членами правила профессиональной деятельности в сфере рекламы. Прежде всего нужно отметить: это — право СРО, а не обязанность. Поэтому следует внести некоторые уточнения, касающиеся особенностей условий разработки отдельных документов. Как известно, законодательство в качестве самостоятельных видов профессиональных регуляторов в рекламе выделяет стандарты и правила. В то же время, если стандарты и правила СРО обязана утверждать и их придерживаться, то утверждение внутриорганизационных сводов норм, направленных на упорядочение поведения субъектов рекламного рынка, является ее правом. Обязательным условием такой нормотворческой деятельности является то, что эти нормы подзаконны, т. е. не могут противоречить действующему законодательству. В то же время после их утверждения высшим органом управления они становятся обязательными к исполнению всеми членами ассоциации или партнерства (только ими). Их нарушение, как справедливо полагает М. А. Спиридонова, может повлечь применение ответственности к самой СРО <56>. ——————————— <56> Спиридонова М. А. Комментарий к Федеральному закону от 13 марта 2006 г. N 38-ФЗ «О рекламе» (постатейный) // http:// www. modernlib. ru/ books/ m_a_spiridonova/ kommentariy_k_federalnomu_ zakonu_ot_13_marta_2006_goda__ 38-fz_o_reklame_2008_g.
Надо, однако, учитывать следующее: правила предпринимательской или профессиональной деятельности — понятие более широкое, чем стандарты, простирающее свои границы вплоть до общих принципов должного разумного поведения хозяйствующего субъекта, естественным образом включающих вопросы морально-этического содержания. Они не требуют обязательной формализации (в отличие от стандартов, которые должны получить необходимую фиксацию в порядке как их разработки, так и принятия и исполнения). Эти требования должны безусловно соблюдаться, поскольку расчет делается на постоянность их применения и возможность обеспечения их принудительного исполнения субъектами профессиональной деятельности. В некоторой степени стимулирующим субъектов рекламного рынка к соблюдению нормативных профессиональных требований при осуществлении рекламной деятельности является право саморегулируемых организаций разрабатывать и устанавливать требования, предъявляемые к лицам, желающим вступить в них. Механизмом, отчасти компенсирующим вопросы упомянутого выше отсутствия в современном рекламном праве понятия «неэтичная реклама», можно считать право саморегулируемой организации осуществлять контроль над профессиональной деятельностью своих членов в части соблюдения требований законодательства и правил профессиональной деятельности в сфере рекламы, в том числе требований профессиональной этики. Однако данное направление функций СРО пока не получило должного развития. Обобщая практику деятельности саморегулируемых организаций, Е. Я. Токар полагает, что задачи по надзору, контролю, обеспечению выполнения не являются для них превалирующими, поскольку в центре остается вопрос организации и осуществления профессиональной деятельности, собственно, и вызвавшей к жизни соответствующую организацию <57>. Эффективность контроля и возможность его осуществления определяется не только внутренними организационными ресурсами, но и со стороны внешней среды, в том числе потребителями рекламных услуг как членов СРО, так и других участников рекламного рынка. Поэтому видится вполне органичным дополнение права контроля профессиональной деятельности членов СРО возможностью рассмотрения жалоб на действия ее члена. ——————————— <57> Токар Е. Я. Предпринимательство и представительство: тенденции и проблемы правового регулирования. М.: Юристъ, 2008.
В связи с этим у законодателя хотелось бы получить единственное уточнение: что вкладывается в смысл предмета самой жалобы? Полагаем, жалоба на члена саморегулируемой организации, направляемая в СРО, может иметь в качестве своего предмета не только нарушение требований указанных выше и подконтрольных СРО, но и противоправные действия, вытекающие из профессиональной деятельности, причинившие ущерб третьим лицам, в том числе упомянутым уже потребителям рекламных услуг. Деятельность саморегулируемых организаций носит открытый характер, в том числе в части обеспечения предоставления информации о членах такого объединения. В связи с этим законодатель наделил СРО правом осуществлять сбор, обработку и хранение информации о деятельности своих членов. Раскрытие соответствующей информации осуществляется в форме отчетов в порядке и с периодичностью, которые установлены учредительными и иными документами СРО. Из реализации данного полномочия вытекает возможность формировать банк данных конкретных участников, что нормативно подкрепляется наделением СРО правом осуществлять учетную функцию — ведение реестра лиц, являющихся ее членами. Собственно, сам реестр содержит не только список членов СРО, но и необходимую информацию о них. Анализ полномочий саморегулируемых организаций в соотношении с целями их деятельности обнаруживает ряд недостатков содержательного характера, которые касаются в том числе отдельных видов рекламы. Как известно, в настоящий момент идентифицировать социальную рекламу поручено самим рекламораспространителям. Данный контроль в должной мере не обеспечивает соответствие содержания рекламы ее назначению, поскольку нередко допускает преобладание утилитарных интересов субъектов рекламного рынка в ущерб качественной составляющей рекламного материала. Поэтому в литературе имеются вполне логичные предложения о возможности передачи полномочий по оценке и контролю «социального формата» выпускаемой рекламы непосредственно СРО как общественным институтам <58>. Полагаем, данное предложение должно найти поддержку у законодателя, поскольку в целом реализация такого «контентного фильтра» будет способствовать надлежащей рекламной практике с учетом повышения ответственности рекламных объединений за действия их членов. ——————————— <58> Толкачев А. Н. Реклама и рекламная деятельность в России: закон и практика. М.: Эксмо, 2008. С. 104.
По мнению отдельных исследований, при определении полномочий СРО в некоторых случаях полезно обращаться и к зарубежной практике. В частности, рассматривая процесс саморегулирования в Великобритании, О. А. Филатова полагает целесообразным включить рассмотрение жалоб от потребителей рекламы, в том числе пользователей Интернета, в полномочия саморегулируемых организаций <59>. Это представляется интересной идеей, безусловно заслуживающей внимания. На фоне активизации потребителей в вопросах влияния на деятельность предпринимательских структур через доступные большинству пользователей интернет-ресурсы увеличивается потребность в оценке со стороны рекламных СРО размещаемой информации о членах объединения. По крайней мере, это может стать известной «компенсацией» уже упомянутого выше изъятия права саморегулируемых организаций обращаться в защиту прав потребителей в судебные инстанции. Внимание законодателя к подобным вопросам свидетельствует о существенном развитии и директивном обогащении саморегулирования в рекламной сфере и признании высокой социальной значимости этого явления в современной России. ——————————— <59> Филатова О. А. Гражданско-правовые особенности рекламы в Интернете: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2003. С. 8.
В целом характеристиками российской системы саморегулирования рекламы сегодня являются многообразие существующих организаций, нечеткое разграничение их функций и компетенции, направленность их деятельности прежде всего на защиту собственных интересов субъектов рекламного рынка, а не потребителей рекламы.
Зарубежный опыт развития саморегулирования в рекламном бизнесе
Сегодня в развитых странах регулирование рекламного бизнеса осуществляется прежде всего в интересах больших национальных и международных компаний. При этом государственное регулирование проявляется в сдерживании деятельности производителей — крупных корпораций, обусловленном их стремлением к получению сверхприбылей. С точки зрения международной практики системе саморегулирования в рекламной деятельности придается весьма существенное значение, что объясняется традиционным наличием в развитых странах институтов, образованных и функционирующих в условиях достаточно зрелого гражданского общества <60>. Рекламные объединения, существующие во всем мире, первостепенно сосредотачивают свои усилия на разработке стандартов рекламной деятельности, определении этических норм рекламных кампаний, выполнении арбитражных функций в случае нарушения этики рекламного бизнеса <61>. Кроме того, можно отметить ряд иных, второстепенных функций, таких как унификация и стандартизация в рекламе и поддержание связи с надзирающими за рекламой государственными органами. Самостоятельным направлением деятельности рекламных ассоциаций является защита своих членов и помощь им. К такой поддержке относятся в том числе предоставление членам ассоциации новой, поступившей от государственных или иных учреждений информации, материальная поддержка молодых специалистов, обучение в рамках объединения рекламному менеджменту, обмен опытом, организация демонстрационных мероприятий и др. <62>. ——————————— <60> Ерошок А. Ю. Указ. соч. С. 11. <61> Шарков Ф. И. Указ. соч. С. 64. <62> Там же.
Основными целями функционирования институтов саморегулирования в зарубежных странах являются повышение качества производимых товаров, работ, услуг, упрощенный порядок возмещения ущерба, причиненного потребителям, возложение бремени контроля над деятельностью членов СРО на саму организацию, снижение бремени административного давления, оптимальность принимаемых стандартов и правил деятельности СРО для ее участников и потребителей <63>. Как полагает С. Ф. Богацкая, в систему саморегулирования рекламы в развитых странах входят шесть составляющих: ——————————— <63> Соколова О. С. Правовые основы саморегулирования // Юрист. 2008. N 4.
— разработанные этические стандарты (общие и отраслевые); — информирование и признание установленных правил большинством субъектов рекламного рынка; — саморегулируемые независимые организации; — консультации в целях предупреждения нарушений; — система мониторинга; — меры воздействия на нарушителей <64>. ——————————— <64> Богацкая С. Ф. Правовое регулирование рекламной деятельности.
Такой значительный спектр элементов позволяет сделать систему саморегулирования эффективно действующей и позволяющей решать возложенные на нее задачи. История зарубежного опыта саморегулирования во многом связывается с европейской и американской практикой. Следует прежде всего учитывать то, что в западных моделях государство может осуществлять контроль не за каждым профессиональным участником рынка, а за СРО, которые обеспечивают соблюдение их членами правил поведения на рынке. Именно по этому пути пошло законодательство США и Великобритании, где появились первые СРО (self-regulatory organization) <65>. ——————————— <65> Грачев Д. О. Саморегулируемые организации: проблемы определения правового статуса // Журнал российского права. 2004. N 1. С. 122.
В Европе саморегулирование прошло достаточно длительный путь развития от установления отдельных правил и запретов в Средние века до создания сложной системы органов и нормативных актов. Как отмечается, объединение субъектов профессиональной и предпринимательской деятельности не насаждалось государством, а явилось естественным результатом формирования корпоративных интересов и диктовалось необходимостью <66>. В начале XXI в. этот процесс в основном затрагивает регламентацию прав и обязанностей субъектов рекламного рынка. Правила предусмотрены достаточно детально и подробно: например, во Франции на уровне саморегулирования запрещена реклама табака на радио и телевидении, запрещено сочетание тем алкоголя и спорта <67>. ——————————— <66> Заворотченко И. А. Саморегулируемые организации за рубежом // Журнал российского права. 2007. N 8. <67> Эркенова Ф. С. Саморегулирование в рекламе. М., 2003. С. 33.
Практически в каждой европейской стране действуют органы саморегулирования (например, в Великобритании — Комиссия по рекламным стандартам, в ФРГ — Германский совет прессы). Так, Комиссия по рекламным стандартам следит за соблюдением собственного кодекса рекламы. Традиционно кодекс носит этический характер и включает в себя положения о пристойной, достоверной, скрытой рекламе, правах частных лиц не быть без их согласия использованными в рекламных целях. Комиссия отвечает за соблюдение норм Кодекса рекламы в печати, кино, Интернете и рассматривает ежегодно более 10 тыс. жалоб с принятием при необходимости решения об изменении или прекращении распространения рекламы. В свою очередь, рекламу на телевидении курирует Совет независимого телевидения, высший орган частных телевещателей, по уполномочию правительства и в сотрудничестве с обществами потребителей, рекламодателями и представителями вещания. Совет вырабатывает положения собственного Кодекса рекламной практики, ежемесячно выпускает отчет, который получает широкую огласку в СМИ. Естественно, информация о конкретном рекламодателе может иметь как положительный, так и отрицательный характер. В последнем случае она рассматривается как форма санкций. В результате некорректные рекламные сообщения исчезают с экранов телевизоров. Подобной практикой в своей сфере занимается Управление радио <68>. ——————————— <68> Рихтер А. Правовое регулирование рекламы в СМИ // Законодательство и практика масс-медиа. 2001. N 10.
В целях объединения органов саморегулирования Европейского союза в 1992 г. в Брюсселе был создан Европейский альянс по стандартам в рекламе (EASA — Cross-Border Claimplaints System). Основными задачами этой организации являются продвижение и поддержка саморегулирования рекламы в Европе, координация рассмотрения трансграничных обращений, обеспечение информацией и исследованиями по саморегулированию рекламы. Альянс отражает классический подход к определению принципов саморегулирования, определяя требования к рекламе как законной, пристойной, честной и правдивой, сделанной с чувством гражданской ответственности перед потребителем и обществом и с соответствующим уважением правил честной конкуренции. Достижение и соблюдение указанных требований обеспечивается с помощью правил и принципов лучшей рекламной практики, применяемых добровольно организациями саморегулирования, созданными для этой цели и основанными самой рекламной индустрией. В свою очередь, цель рассматривается как обеспечение высоких стандартов в рекламе, доверия и уверенности потребителя для пользы всех, кто в этом заинтересован <69>. ——————————— <69> Руководство EASA по саморегулированию. Общественный совет по рекламе. М., 1999.
Практику организации системы саморегулирования в рекламной деятельности помимо Европейского альянса обеспечивает основанная в 1938 г. Международная рекламная ассоциация (IAA), координирующая коммерческую практику взаимоотношений рекламодателей рекламных агентств и средств массовой информации. В настоящий период IAA включает свыше 3,4 тыс. индивидуальных и 150 корпоративных членов в 95 странах мира, 57 национальных отделений и 40 учебных заведений по всему миру. Одним из основных направлений деятельности Российского отделения IAA является разработка и реализация образовательных программ в сфере маркетинговых коммуникаций, подготовка и издание учебной литературы по образовательным стандартам IAA <70>. ——————————— <70> Шарков Ф. И. Указ. соч. С. 66.
Отдельно в механизме саморегулирования могут быть выделены Международная ассоциация бизнес-коммуникаций (IABC), Индустриальная Комиссия по этике и добросовестности в рекламе Совета ассоциаций медийной индустрии (САМИ) и др. <71>. ——————————— <71> Григорьева А. Реклама и право // ЭЖ-Юрист. 2010. N 35. С. 13.
Между тем в некоторых случаях саморегулирование в отдельных сферах осуществляют специальные организации, имеющие координацию со стороны национальных правительств, в частности, специальными агентствами. Однако опыт саморегулирования в Евросоюзе специальными агентствами ориентирован все же на исключительно значимые сферы, включая образование, охрану окружающей среды, обеспечение безопасности. Соответственно, к числу таких публичных органов отнесены Европейский центр развития профессионального образования, Европейское агентство по окружающей среде, Европейский офис гармонизации внутреннего рынка, Европейское агентство морской авиабезопасности, Агентство запасов Европы, Европейский офис полиции (Европол) <72>. В свою очередь, становление американской практики саморегулирования в рекламе происходит на переломе конца XIX — начала XX вв. До 1880 г. в США для рекламодателей не существовало никаких ограничений, кроме собственных этических установок. Однако средства массовой информации испытывали на себе результаты недоверия к рекламе. ——————————— <72> Талапина Э. В. Новые институты административного права // Журнал российского права. 2006. N 5. С. 7.
Впервые введение этических стандартов в рекламе стало возможным в рамках Закона о качестве продуктов питания и лекарственных препаратов (1906 г.), не последнюю роль в принятии которого сыграл С. Доббс — менеджер отдела продаж, а позднее — президент компании «Кока-Кола» и Объединенных клубов рекламы Америки (AAF). Результатом деятельности объединений рекламных компаний стало принятие в 1911 г. первого этического кодекса в сфере рекламы — «Десяти заповедей рекламы». Следующий шаг в борьбе за качество рекламы был сделан в ноябре 1911 г. Джоном И. Роменом, создавшим во всей стране «Комитеты бдительности», специализировавшиеся на пресечении злоупотреблений в рекламе и финансировавшиеся из средств местных клубов рекламы. В настоящее время основная работа по саморегулированию в сфере рекламы ведется в США Национальным рекламным комитетом (NARB), учрежденным Американской ассоциацией рекламных агентств, Американской федерацией рекламы и Национальной ассоциацией рекламодателей. NARB состоит из представителей промышленности, рекламной индустрии, государственных и общественных деятелей <73>. ——————————— <73> Малышев М. Ф., Попова А. В. Правовое регулирование рекламной деятельности: Учеб.-практ. пособие. М.: Дашков и Ко, 2009. С. 145, 146.
Кроме того, центральное место в системе саморегулирования занимает созданная в 1905 г. Американская рекламная ассоциация, отстаивающая принципы правдивости и достоверности в рекламе; она эффективно взаимодействует с государственными органами регулирования. Правила саморегулирования рекламы в США выделяют общую и особенную части, представляющие собой базовые принципы, единые на всей территории государства, и соответственно отраслевые акты, разрабатываемые организациями различных областей бизнеса <74>. ——————————— <74> Эркенова Ф. С. Указ. соч. С. 6.
В свою очередь, опыт Японии также показывает: большая часть правовых норм в области рекламы устанавливается именно саморегулируемыми организациями. И они, представляется, получают весьма конкретное отражение, в том числе в виде ограничений-самообязательств. Так, одна из организаций ввела норму, согласно которой в рекламе пива и алкоголя должна содержаться фраза «Лицам до 20 лет не рекомендуется» <75>. Самоограничительная практика под давлением общественного мнения получает небывалый размах и весьма эффективна в деятельности рекламной индустрии <76>. Как считает М. В. Баранова, факт неисполнения требований подобных норм влечет за собой ответственность нарушителя, т. е. порождает для него негативные последствия в форме специфических, разработанных внутри СРО санкций <77>. ——————————— <75> Григорьева А. Реклама и право // ЭЖ-Юрист. 2010. N 35. С. 13. <76> Минбалеев А. В. Правовое регулирование рекламы в Японии // Реклама и право. 2009. N 1. <77> Баранова М. В. Правовые проблемы саморегулирования в сфере рекламы.
Международная практика регулирования отношений имеет в своем арсенале ряд нормативных регуляторов, отражающих накопленный опыт взаимоотношений участников рекламного рынка, с положительными практическими выкладками. В первую очередь, в качестве примера такого нормотворчества можно привести Международный кодекс рекламной практики, разработанный с целью содействия повышению ответственности перед потребителем и обществом со стороны всех лиц, имеющих отношение к рекламе, а также с целью противодействия возможному злоупотреблению рекламой. Нормы этики рассчитаны на применение ко всей рекламе независимо от средств ее распространения. Международный кодекс рекламной практики по своей сути является этическим кодексом рекламной деятельности, отражающим опыт и современное состояние рекламы. Он выступает как инструмент, дисциплинирующий рекламную деятельность, а также используемый в качестве справочного материала. Разработчиком Международного кодекса рекламной практики является Международная торговая палата. Ответственность за соблюдение правил данного Кодекса лежит на органах, учрежденных для этой цели в каждой отдельно взятой стране, или, если это требуется в международном масштабе, на международном уровне — в Международном совете по рекламной практике Международной торговой палаты.
Библиография
Абрамова Е. И., Грудцына Л. Ю. Новейшее законодательство о рекламе от А до Я. Ростов н/Д: Феникс, 2007. Баранова М. В. Право и реклама (общетеоретический аспект): Автореф. дис. … докт. юрид. наук. Н. Новгород, 2010. Баранова М. В. Правовые проблемы саморегулирования в сфере рекламы // Журнал российского права. 2009. N 5. Басова А. В. Правовые проблемы приобретения некоммерческой организацией статуса саморегулируемой // Предпринимательское право. 2008. N 1. Басова А. В. Саморегулируемые организации как субъекты предпринимательского права: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2008. Богацкая С. Ф. Правовое регулирование рекламной деятельности: Учеб. пособие. М.: Академический проспект, 2007. Богомолова Т. П. Неправительственные саморегулируемые организации как институт становления гражданского общества в современной России: социологический анализ: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2006. Грачев Д. О. Правовой статус саморегулируемых организаций: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2008. Грачев Д. О. Саморегулируемые организации: проблемы определения правового статуса // Журнал российского права. 2004. N 1. Григорьева А. Реклама и право // ЭЖ-Юрист. 2010. N 35. Еременко В. И. Новое российское законодательство о рекламе // Адвокат. 2006. N 5. Ерошок А. Ю. Государственное регулирование рекламного рынка Российской Федерации (теоретико-правовой аспект): Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1999. Журина И. Г. Гражданско-правовой статус СРО в РФ: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2009. Журина И. Г. К вопросу о правовой природе саморегулирования // Законодательство и экономика. 2009. N 5. Заворотченко И. А. Саморегулируемые организации за рубежом // Журнал российского права. 2007. N 8. Зинченко С. А., Галов В. В. Саморегулируемые организации в законодательстве России: проблемы и решения // Корпорации и учреждения: Сб. статей / Отв. ред. М. А. Рожкова. М.: Статут, 2007. Лескова Ю. Г. Роль и значение видового многообразия саморегулируемых организаций в модернизации экономических и правовых отношений // Гражданское право. 2011. N 2. Малышева М. Ф., Попова А. В. Правовое регулирование рекламной деятельности: Учеб.-практ. пособие. М.: Дашков и Ко, 2009. Маркович А. М. Реклама (рекламная деятельность) как вид предпринимательской деятельности: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2010. Минбалеев А. В. Правовое регулирование рекламы в Японии // Реклама и право. 2009. N 1. Минбелеев А. В. Теоретические основания правового регулирования массовых коммуникаций в условиях развития информационного общества: Автореф. дис. … докт. юрид. наук. Челябинск. 2012. Павлодский Е. А. Саморегулируемые организации: мода или тенденции // Право и экономика. 2003. N 3. Рихтер А. Правовое регулирование рекламы в СМИ // Законодательство и практика масс-медиа. 2001. N 10. Романовская О. В. Саморегулирование в сфере рекламы // Реклама и право. 2010. N 1. Салин П. Б. Некоторые проблемы правового регулирования саморегулируемых организаций // Право и политика. 2006. N 7. Салин П. Б. Становление и развитие института саморегулируемой организации в РФ: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. СПб., 2010. Соколова О. С. Правовые основы саморегулирования // Юрист. 2008. N 4. Талапина Э. В. Новые институты административного права // Журнал российского права. 2006. N 5. Тихомиров Ю. А. Право и саморегулирование // Журнал российского права. 2005. N 9. Тихомиров Ю. А. Правовое регулирование: теория и практика. М., 2010. Тихомиров Ю. А. Современное публичное право: Монографический учебник. М., 2008. Тихомиров Ю. А. Управление на основе прав. М., 2007. Токар Е. Я. Предпринимательство и представительство: тенденции и проблемы правового регулирования. М.: Юристъ, 2008. Толкачев А. Н. Реклама и рекламная деятельность в России: закон и практика. М.: Эксмо, 2008. Филатова О. А. Гражданско-правовые особенности рекламы в Интернете: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2003. Шарков Ф. И. Правовое регулирование коммуникационной деятельности: в рекламе, связях с общественностью, журналистике: Учеб. пособие. М.: Дашков и Ко, 2008. Эркенова Ф. С. Саморегулирование в рекламе. М., 2003.
