(Буторина Л. С.) («Административное право и процесс», 2013, N 9)
ПРИНУДИТЕЛЬНЫЕ МЕРЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРЕДУПРЕЖДЕНИЯ, ПРИМЕНЯЕМЫЕ К НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИМ: ИХ ВИДЫ И МЕСТО В СИСТЕМЕ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРИНУЖДЕНИЯ
Л. С. БУТОРИНА
Буторина Любовь Сергеевна, инспектор Центра по исполнению административного законодательства УМВД России по Архангельской области, капитан полиции.
В статье рассматриваются виды и перечень административно-предупредительных мер, применяемых к несовершеннолетним, их место в системе административного принуждения и роль в профилактике правонарушений несовершеннолетних.
Ключевые слова: несовершеннолетние, административное принуждение, административно-предупредительные меры, безнадзорность, беспризорность.
Compulsory measures of administrative warnings that apply to minors: the types and place in the system of administrative enforcement L. S. Butorina
The article considers list and description of administrative-coercive actions taken towards the minors, their role in the system of the administrative enforcement and in the prevention of juvenile offences.
Административно-предупредительные меры (принудительные меры административного предупреждения), как составная часть административного принуждения, не раз становились предметом специального исследования ученых-административистов <1>. ——————————— <1> Рябов Ю. С. Административно-предупредительные меры по советскому праву: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М.: Высшая школа МВД СССР, 1973. 14 с.; Виноградов О. В. Административно-предупредительные меры, применяемые в условиях чрезвычайного положения: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. СПб.: СПбУ МВД России, 1999. 24 с.; Бочкарев И. Е. Административно-предупредительные меры, применяемые милицией (по материалам органов внутренних дел Нижегородской области): Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2001. 22 с.; Леженин А. В. Административно-предупредительные меры правового принуждения: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Воронеж, 2004. 28 с.
Применительно к мерам административного принуждения, осуществляемым в отношении несовершеннолетних, целесообразно взять за основу вариант их классификации в зависимости от целей и способа обеспечения правопорядка, который включает следующие группы административно-принудительных мер: 1) административно-предупредительные меры (принудительные меры административного предупреждения); 2) меры административного пресечения; 3) меры административной ответственности (административные наказания); 4) меры административно-процессуального обеспечения <2>. ——————————— <2> См.: Административное право. Общая и Особенная части: Учебник / Под ред. А. П. Коренева. М.: МВШМ МВД СССР, 1986. С. 131; Административное право: Учебник / Под ред. Ю. М. Козлова, Л. Л. Попова. М., 1999. С. 300; Коренев А. П. Административное право России: Учебник. В 3 ч. М., 2000. Ч. 1. С. 218; Административное право: Учебник / Под общ. ред. А. И. Каплунова. М.: ДГСК МВД России, 2011. С. 181.
Данная классификация согласуется с принятой в общей теории права базовой классификацией государственного принуждения на формы <3>, к числу которых относятся: предупреждение, пресечение, правовосстановление, процессуальное обеспечение, юридическая ответственность (наказание). ——————————— <3> См.: Серегина В. В. Государственное принуждение по советскому праву. Воронеж, 1991. С. 73; Попкова Е. С. Юридическая ответственность и ее соотношение с иными правовыми формами государственного принуждения: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М.: Юридический институт МВД России, 2001. С. 12; Каплунов А. И. О классификации мер государственного принуждения // Государство и право. 2006. N 3. С. 7.
В административном принуждении, как отраслевом виде государственного принуждения, представлены только четыре из указанных форм государственного принуждения, а именно: предупреждение, пресечение, процессуальное обеспечение, юридическая ответственность (наказание). Во взятой нами за основу классификации мер административного принуждения не представлено только правовосстановление как правовая форма принуждения. Это связано с тем, что данный способ правоохраны применяется главным образом в сфере общественных отношений, являющихся предметом гражданско-правового регулирования, для защиты имущественных субъективных прав физических и юридических лиц. В сфере же государственного управления, как справедливо отметил В. Д. Ардашкин, «восстановление достигается через пресечение нарушений правопорядка» <4>. Восстановление в данном случае выступает не в качестве способа охраны правопорядка, а его следствия, результата. ——————————— <4> Ардашкин В. Д. О принуждении по советскому праву // Советское государство и право. 1970. N 7. С. 39.
Меры административного принуждения с учетом специфики их применения к несовершеннолетним можно подразделить на две группы: общие и специальные. Общие меры применяются в отношении различных категорий субъектов, в т. ч. и в отношении несовершеннолетних. Специальные — это меры, применяемые только к несовершеннолетним (помещение в центр временной изоляции несовершеннолетних правонарушителей, специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа). Далее определимся с перечнем принудительных мер административного предупреждения, применяемых к несовершеннолетним, в контексте приведенных выше классификаций мер административного принуждения. К отличительным чертам принудительных мер административного предупреждения, в т. ч. применяемым к несовершеннолетним, относятся следующие: — основанием их применения является либо «наступление особых установленных законодательством условий, как связанных, так и не связанных с действием человека» <5>, либо противоправное поведение лица, к которому они применяются; ——————————— <5> См.: Попов Л. Л., Шергин А. П. Классификация мер административного принуждения // Правоведение. 1970. N 5. С. 42; Попов Л. Л. Организационно-воспитательные и административно-правовые средства охраны общественного порядка в деятельности советской милиции. М., 1968. С. 65.
— их применение направлено на выявление и устранение нарушений норм права, регламентирующих общественные отношения в сфере безопасности, предупреждение правонарушений, обеспечение безопасности личности, общественной безопасности, а также направлено на минимизацию вреда, который может быть причинен в результате противоправных действий человека, действия факторов природного или техногенного характера; — они представляют собой либо конкретные правоохранительные акты, предусмотренные диспозициями правовых норм, которые обеспечивают соблюдение установленных запретов или ограничений, либо юрисдикционные правоприменительные акты, обеспечивающие реализацию санкций правовых норм, предусмотренных административным законодательством и не относящихся к числу административных наказаний. Так, к общим административно-предупредительным мерам, применяемым к несовершеннолетним наряду с остальными лицами, можно, например, отнести такие предусмотренные Федеральным законом «О полиции» меры принуждения, как: — оцепление (блокирование) участков местности (ст. 16); — проверка документов, удостоверяющих личность граждан (п. 2 ч. 1 ст. 13); — личный досмотр граждан, досмотр находящихся при них вещей, а также досмотр их транспортных средств при наличии данных о том, что эти граждане имеют при себе оружие, боеприпасы, патроны к оружию, взрывчатые вещества, взрывные устройства, наркотические средства, психотропные вещества или их прекурсоры либо ядовитые или радиоактивные вещества, изымать указанные предметы, средства и вещества при отсутствии законных оснований для их ношения или хранения (п. 16 ч. 1 ст. 13); — досмотр пассажиров, их ручной клади и багажа на железнодорожном, водном или воздушном транспорте, метрополитене в целях изъятия вещей и предметов, запрещенных для перевозки транспортными средствами (п. 16 ч. 1 ст. 13); — личный досмотр граждан, находящихся при них вещей при проходе на территории сооружений, на участки местности либо в общественные места, где проводятся публичные и массовые мероприятия, с применением в случае необходимости технических средств, а при отказе гражданина подвергнуться личному досмотру — не допускать его на такие территории, участки местности и в такие общественные места (п. 18 ч. 1 ст. 13) и ряд других. К специальным административно-предупредительным мерам принуждения, применяемым только к несовершеннолетним, на наш взгляд, можно отнести предусмотренное п. 1 ч. 2 ст. 21 Федерального закона от 24 июня 1999 г. N 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» полномочие должностных лиц подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел «доставлять в подразделения органов внутренних дел несовершеннолетних, совершивших… антиобщественные действия, а также безнадзорных и беспризорных» (выделено мной. — Л. Б.). Применение данной меры принуждения необходимо для того, чтобы: — выяснить обстоятельства, являющиеся основанием для проведения индивидуальной профилактической работы в отношении несовершеннолетнего; — вести учет правонарушений и антиобщественных действий несовершеннолетних, лиц, их совершивших, родителей или иных законных представителей несовершеннолетних, не исполняющих своих обязанностей по воспитанию, обучению и (или) содержанию детей и (или) отрицательно влияющих на их поведение либо жестоко обращающихся с ними. Перечисленные цели свидетельствуют, что данный вид доставления носит четко выраженный превентивный, а не юрисдикционный характер и осуществляется на ранних стадиях девиантного поведения, чтобы применить меры убеждения, способные препятствовать развитию такового в более опасные формы. Ограничение прав несовершеннолетнего в данном случае оправдано недопущением большего вреда общественным отношениям, который может быть причинен без применения принуждения. В литературе, посвященной предупреждению правонарушений несовершеннолетних, к числу принудительных мер административного предупреждения относят и другие меры воздействия. По мнению В. И. Попова, в целях предупреждения употребления несовершеннолетними алкогольных напитков, наркотических и иных одурманивающих веществ к ним в качестве мер административного предупреждения применяются «меры в основном учетно-регистрационного и профилактического характера», в т. ч. «дактилоскопирование лиц, состоящих на учете в ОВД»; «видео — и фотосъемка подучетных несовершеннолетних» <6>. ——————————— <6> Попов В. И. Правовое и организационное обеспечение деятельности органов внутренних дел по профилактике правонарушений несовершеннолетних: Дис. … канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2000. С. 131.
На наш взгляд, само отнесение перечисленных мер к числу принудительных является спорным, поскольку их применением обеспечивается прежде всего сбор информации о несовершеннолетнем, а не принуждение его к исполнению возложенных юридических обязанностей. В литературе справедливо указывается на недопустимость необоснованного расширения группы принудительных мер административного предупреждения, поскольку это приводит к искусственному увеличению границ правового принуждения в целом <7>. ——————————— <7> См.: Бахрах Д. Н. Советское законодательство об административной ответственности: Учебное пособие. Пермь, 1969. С. 36.
В диссертационном исследовании А. А. Лапшина указывается на то, что «постановка несовершеннолетних на учет в органе внутренних дел» является основанием для установления за ними «специального административного надзора» и проведения индивидуальной профилактической работы <8>. При этом «функцию специального надзора» он относит к числу «общих мер административного пресечения», а «специальный административный надзор» рассматривает как «предупредительную принудительную меру» <9>, ссылаясь при этом на литературу 70-х и 80-х гг. 20 столетия. Отметим, что действующее законодательство Российской Федерации такой меры воздействия, как «специальный административный надзор», в отношении несовершеннолетних не предусматривает. ——————————— <8> Лапшин А. А. Правовое регулирование деятельности подразделений милиции по предупреждению и пресечению безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Омск, 2001. С. 51. <9> Там же.
К специальным административно-предупредительным мерам, т. е. применяемым только в отношении несовершеннолетних, можно отнести также «помещение несовершеннолетних с девиантным (общественно опасным) поведением в возрасте от одиннадцати до восемнадцати лет, в специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа» <10> (глава III Федерального закона «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» от 24 июня 1999 г. N 120-ФЗ). ——————————— <10> См.: Административное право: Учебник / Под общ. ред. А. И. Каплунова. С. 195; Административно-процессуальное право: Курс лекций. М.: ДКО МВД России, 2009. С. 214 — 215.
Отнесение данной меры к числу мер административного принуждения является вполне обоснованным. Несмотря на то что она применяется в связи с девиантным поведением, содержащим признаки уголовно наказуемого деяния, эта мера предусмотрена административно-правовым нормативным актом (федеральным законом), определяющим основы системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, в т. ч. устанавливающим меры профилактики правонарушений несовершеннолетних. Главное назначение данной меры — оказать воспитательное воздействие на несовершеннолетнего, исключить нахождение его в обстановке, представляющей опасность для жизни или здоровья несовершеннолетнего либо не отвечающей требованиям к его воспитанию или содержанию. Таким образом, к несовершеннолетним применяются принудительные меры административного предупреждения как общего характера, так и специальные, применяемые только в отношении несовершеннолетних, к числу которых следует отнести: 1) доставление должностными лицами подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел в подразделения органов внутренних дел несовершеннолетних, совершивших антиобщественные действия, а также безнадзорных и беспризорных; 2) помещение несовершеннолетних с девиантным (общественно опасным) поведением в возрасте от одиннадцати до восемнадцати лет в специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа.
