(Кривоносов А. Н.) («Административное и муниципальное право», 2009, N 4)
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ И ПРИОРИТЕТНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРАТУРЫ В МЕХАНИЗМЕ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ
А. Н. КРИВОНОСОВ
Кривоносов Анатолий Николаевич — кандидат юридических наук, заместитель первого проректора Российского государственного социального университета, почетный работник прокуратуры, заслуженный юрист Московской области.
Как отмечается в Национальном плане противодействия коррупции, в Российской Федерации в основном сформированы и функционируют правовая и организационная основы противодействия коррупции. Серьезный антикоррупционный потенциал заложен в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 — 2010 годах и плане мероприятий по ее проведению, одобренных распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. N 1789-р, а также в законодательстве Российской Федерации, регулирующем вопросы государственной службы. Несмотря на предпринимаемые меры коррупция, являясь неизбежным следствием избыточного администрирования со стороны государства, по-прежнему серьезно затрудняет нормальное функционирование всех общественных механизмов, препятствует проведению социальных преобразований и повышению эффективности национальной экономики, вызывает в российском обществе серьезную тревогу и недоверие к государственным институтам, создает негативный имидж России на международной арене и правомерно рассматривается как одна из угроз безопасности Российской Федерации. В связи с этим разработка мер по противодействию коррупции, прежде всего в целях устранения ее коренных причин, и реализация таких мер в контексте обеспечения развития страны в целом становятся настоятельной необходимостью. Противодействие коррупции всегда является приоритетной задачей для органов прокуратуры. В этом направлении Генеральная прокуратура принимает комплекс правовых и организационных мер. Так, к настоящему времени Генеральной прокуратурой принят комплекс правовых актов: Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 26 сентября 2007 г. N 149 «Об объявлении соглашения о сотрудничестве генеральных прокуратур государств — участников Содружества Независимых Государств в борьбе с коррупцией, Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 2 октября 2007 г. N 154 «Об утверждении Инструкции о порядке формирования подразделений по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции и привлечения их работников к дисциплинарной ответственности», Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 11 февраля 2008 г. N 23 «Об утверждении и введении в действие статистического отчета «Сведения о работе прокурора по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции и о результатах расследования уголовных дел коррупционной направленности», Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 13 августа 2008 г. N 160 «Об организации исполнения Национального плана противодействия коррупции», Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 1 октября 2008 г. N 196 «О совершенствовании организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции». Как отмечается в директивных документах Генеральной прокуратуры, участие России в ратифицированных Конвенции ООН против коррупции и Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию требует создания необходимых не только правовых, но и организационных предпосылок. В августе 2006 г. Генеральный прокурор Российской Федерации Ю. Я. Чайка утвердил новую стратегию работы органов прокуратуры по противодействию коррупции. В соответствии с ней прокуроры ориентированы не только на проведение проверок исполнения законов о государственной и муниципальной службе, но и на выявление коррупционных проявлений, а также порождающих их причин и условий. С целью реализации положений статьи 36 Конвенции ООН против коррупции, а также с учетом того, что проявления коррупции могут наблюдаться в различных сферах жизнедеятельности государства и общества, в августе 2007 г. в Генеральной прокуратуре Российской Федерации создано специализированное подразделение по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции. Аналогичные подразделения создаются в субъектах Российской Федерации. К компетенции управления и структурных подразделений на местах отнесены вопросы борьбы с коррупцией в сфере государственной и муниципальной службы, включая коррупцию среди лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, руководителей регионов и муниципальных образований, депутатов, судей, прокуроров и других публичных должностных лиц <1>. ——————————— <1> www. kremlin. ru/text/docs/2008/07/204857.shtml (36 КБ)
В состав управления входят отдел по надзору за соблюдением федерального законодательства и отдел по надзору за уголовно-процессуальной и оперативно-розыскной деятельностью, обеспечению участия прокуроров в рассмотрении уголовных дел судами, а также организационно-методическая группа. Основные направления деятельности этих подразделений прокураторы можно дифференцировать по ряду направлений: — выявление коррупционных проявлений и проведение по ним соответствующих проверок; — надзор за соблюдением законности при осуществлении оперативно-розыскной деятельности по делам коррупционной направленности; — осуществление надзора за соблюдением уголовно-процессуального законодательства в процессе расследования уголовных дел о фактах коррупции; — поддержание государственного обвинения в стадии судебного производства по таким уголовным делам; — участие в международном сотрудничестве с антикоррупционными и иными структурами других стран; — мониторинг и анализ исполнения законодательства о борьбе с коррупцией и выработка предложений по его совершенствованию <2>. ——————————— <2> www. newsru. com/russia/11jul2006/chaika. html (35 КБ)
Учитывая комплексный характер коррупции, проявления которой могут наблюдаться в сфере исполнения законодательства различных видов (бюджетного, антимонопольного, законодательства об использовании государственного имущества, о государственных закупках, о противодействии легализации преступных доходов и т. д.) управление правомочно осуществлять необходимые мероприятия по противодействию коррупции в сфере исполнения соответствующего законодательства во взаимодействии с иными профильными надзорными подразделениями Генеральной прокуратуры РФ <3>. ——————————— <3> www. newsru. com/russia/11jul2006/chaika. html (35 КБ); www. businesspress. ru/newspaper/article_mId_0_aId_387773.html (49 КБ)
Создающиеся подразделения по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции в аппаратах прокуратур субъектов Российской Федерации и приравненных к ним прокуратур в оперативном отношении находятся в подчинении соответствующих прокуроров, но организационно их деятельность по указанным направлениям координируется специальным управлением центрального аппарата Генеральной прокуратуры Российской Федерации. Такое построение призвано обеспечить самостоятельную централизованную структуру в рамках единой прокуратуры Российской Федерации. Для повышения гарантий независимости при выполнении возложенных обязанностей и предупреждения фактов неправомерного служебного поведения работников специализированных подразделений установлена не только особая процедура их назначения на должность и освобождения их от должности, но и специальный порядок привлечения таких прокурорских работников к дисциплинарной ответственности. Назначение на должности проводится только после тщательного изучения личности кандидата, который должен обладать безупречным послужным списком и соответствующей репутацией. Отбор кандидатур как в территориальные подразделения в субъектах Российской Федерации и приравненные к ним специализированные прокуратуры, так и в управление происходит на специальной комиссии. Состав комиссии в Генеральной прокуратуре Российской Федерации утвержден приказом Генерального прокурора России, возглавляет ее Первый заместитель Генерального прокурора Российской Федерации. На региональном уровне такие комиссии возглавляют прокуроры субъектов Российской Федерации и приравненных к ним специализированных прокуратур. Все отобранные прокурорские работники, как на региональном, так и на федеральном уровне, назначаются на должность приказом Генерального прокурора Российской Федерации и могут быть привлечены к дисциплинарной ответственности только с его согласия. Тем самым в рамках общей схемы органов прокуратуры России создается вертикально интегрированная структура, которая призвана обеспечить системный подход к противодействию коррупции. Важнейшая задача надзорной деятельности — своевременное предупреждение коррупционных правонарушений, выявление и устранение их причин и условий. Управление по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции осуществляет: — координирование деятельности подразделений Генеральной прокуратуры Российской Федерации в сфере противодействия коррупции, в том числе по реализации мероприятий, предусмотренных Национальным планом противодействия коррупции; — систематическую проверку исполнение законодательства о противодействии коррупции в федеральных органах исполнительной власти с привлечением при необходимости иных подразделений Генеральной прокуратуры Российской Федерации; — контроль работы прокуратур субъектов Российской Федерации и приравненных к ним специализированных прокуратур по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции, обеспечение организационного и методического руководства такой деятельностью, проверку организации прокурорского надзора за исполнением законодательства в указанной сфере. На основе анализа собственной надзорной деятельности, а также информации от других подразделений Генеральной прокуратуры Российской Федерации и нижестоящих прокуратур Управление осуществляет, привлекая иные подразделения Генеральной прокуратуры Российской Федерации: — подготовку информационно-аналитических и иных материалов, предусмотренных Национальным планом противодействия коррупции; — разработку мероприятий по совершенствованию прокурорского надзора; — регулярное обсуждение проблемы правоприменительной практики и межведомственного взаимодействия в сфере противодействия коррупции на заседаниях Экспертной группы по противодействию коррупции при Межведомственной группе по противодействию преступлениям в сфере экономики; — инициирует обсуждение наиболее актуальных вопросов на координационных совещаниях руководителей правоохранительных органов. Прокурорам субъектов Российской Федерации, прокурорам городов и районов необходимо: — с целью получения данных о коррупционных проявлениях наладить деловое взаимодействие с общественными организациями, средствами массовой информации, субъектами предпринимательской деятельности. Безотлагательно организовывать проверки сведений о коррупционных правонарушениях и принимать по ним решения о привлечении виновных к установленной законом ответственности, в том числе о привлечении юридических лиц к административной ответственности; — в целях совершенствования работы по выявлению преступлений коррупционной направленности сформировать из числа представителей правоохранительных и контрольно-надзорных органов постоянно действующие рабочие группы, на заседаниях которых рассматривать ход реализации соответствующих мероприятий, предусмотренных Национальным планом противодействия коррупции; — усилить надзор за законностью правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, в том числе устанавливающих запреты и ограничения в сфере предпринимательской деятельности, реализации прав и свобод граждан. Добиваться отмены незаконных правовых актов, в том числе посредством обращения в суд; — с использованием разработанных в Генеральной прокуратуре Российской Федерации Методических рекомендаций по оценке коррупциогенности проектов нормативных правовых актов и выявлению коррупционных проявлений при осуществлении прокурорского надзора за соблюдением законодательства государственными и муниципальными служащими, органами управления и руководителями коммерческих и иных организаций систематически оценивать нормативные правовые акты (в том числе их проекты) на предмет коррупциогенности с составлением соответствующих заключений. При выявлении коррупционных факторов в нормативных правовых актах принимать исчерпывающие меры по их устранению. Регулярно проверять на коррупционность практику правоприменения. Обнаружив коррупционные факторы в деятельности поднадзорных государственных и муниципальных органов, готовить предложения по корректировке законодательства; — практиковать привлечение к проверкам законодательства о противодействии коррупции, государственной и муниципальной службе сотрудников соответствующих подразделений органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность. При наличии достаточных данных, указывающих на признаки коррупционных преступлений, своевременно направлять мотивированное постановление с приложением подтверждающих материалов в следственные органы. Обеспечить постоянный текущий контроль и эффективный прокурорский надзор за принятием процессуальных решений по таким материалам; — ежеквартально проводить в органах, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, проверки соблюдения законности при получении и документировании информации о коррупционной деятельности, принятии решений по ее проверке и последующей реализации в делах оперативного учета. В целях обеспечения соблюдения прав и свобод человека и гражданина активнее использовать полномочия по восстановлению нарушенных в ходе оперативно-розыскной деятельности прав и законных интересов физических и юридических лиц, возмещению причиненного вреда. Надзирая за законностью оперативно-розыскной деятельности, исходить из того, что основные усилия сотрудников правоохранительных органов должны быть направлены на выявление и пресечение преступлений, представляющих большую общественную опасность; — обеспечить действенный прокурорский надзор за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях коррупционной направленности, законностью принимаемых процессуальных решений о возбуждении либо отказе в возбуждении уголовных дел. При установлении фактов волокиты, принятия незаконных решений, неполноты проверок ставить вопрос о привлечении к ответственности виновных лиц, а также рассматривать вопрос об ответственности прокурорских работников, не обеспечивающих надлежащий надзор за их деятельностью; — осуществляя надзор за расследованием уголовных дел о преступлениях коррупционной направленности, обращать внимание на наличие представлений и принятие других мер по устранению причин и условий, способствующих коррупционным проявлениям должностных лиц; — поддерживать государственное обвинение по делам указанной категории взвешенно, с соблюдением прав участников уголовного судопроизводства и положения о недопустимости разглашения данных предварительного следствия информировать общественность о работе органов прокуратуры по противодействию коррупции и конкретных результатах прокурорского надзора. Прокурорам субъектов Российской Федерации, приравненным к ним прокурорам специализированных прокуратур необходимо: — активизировать работу координационных совещаний руководителей правоохранительных органов, на которых обсуждать актуальные проблемы правоприменительной практики по борьбе с коррупцией. Копии материалов координационных совещаний и планов работы прокуратур в сфере противодействия коррупции, а также отчетов об исполнении принятых решений (выполнении планов) направлять в управление по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции и Главное организационно-инспекторское управление (военным прокурорам представлять соответствующие материалы в Главную военную прокуратуру); — незамедлительно информировать управление по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции о несоответствии законодательству о государственной и муниципальной службе, противодействии коррупции правовых актов федеральных органов исполнительной власти, их территориальных подразделений и должностных лиц; — в случаях нарушения руководителями территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти законодательства о государственной службе и противодействии коррупции вносить в управление по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции мотивированные предложения о постановке перед руководителями соответствующих федеральных органов исполнительной власти вопроса о привлечении их к ответственности; — с привлечением территориальных органов Федеральной антимонопольной службы систематически проверять соблюдение законодательства о закупках продукции (выполнении работ, оказании услуг) для государственных и муниципальных нужд. В рамках своей компетенции добиваться соблюдения прозрачности процедур закупок. Принципиально реагировать на факты совершения государственными и муниципальными служащими незаконных действий, которыми причинен ущерб соответствующим бюджетам. Во всех случаях ставить вопрос о привлечении виновных к ответственности, соответствующей характеру их деяний и соразмерной причиненному ими ущербу. Средствами прокурорского надзора добиваться возмещения причиненного ущерба. Активнее использовать в этих целях право на обращение в арбитражный суд с заявлениями о признании недействительными незаконных сделок; — лично контролировать организацию надзора за расследованием наиболее актуальных уголовных дел о преступлениях коррупционной направленности. Своевременно принимать меры к пресечению незаконного воздействия на прокурорских работников с целью повлиять на законность и обоснованность принимаемых по делу решений; — о выявленных особо значимых нарушениях закона, влияющих на социально-экономическую ситуацию региона, государства, а также совершенных лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, незамедлительно информировать управление по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции; — проводить анализ состояния законности и борьбы с преступностью, организации прокурорского надзора в указанной сфере; — приводить данные о результатах оперативно-розыскной деятельности за отчетный период, в том числе по выявлению и пресечению коррупционных преступлений, представляющих большую общественную опасность и совершенных лицами особого правового статуса; — освещать практику рассмотрения сообщений о коррупционных преступлениях, расследования и судебного рассмотрения уголовных дел о таких преступлениях, а также участия прокуроров в рассмотрении уголовных дел судами; — освещать результаты работы органов МВД России, ФСБ России, ФСКН России, ФТС России, ФСИН России, МЧС России по борьбе с коррупционными преступлениями; — информировать о состоянии борьбы с коррупцией в правоохранительных органах, в том числе количестве сотрудников правоохранительных органов (с разбивкой по соответствующим ведомствам и категориям), привлеченных к уголовной ответственности за отчетный период, с приведением наиболее типичных примеров; — информировать о выявленных в ходе осуществления прокурорского надзора основных причинах и факторах, способствующих коррупции, включая коррупциогенные факторы в нормативных правовых актах и практике правоприменения, принятые меры по их устранению, а также имеющихся предложениях по корректировке законодательства; — информировать о проблемах и недостатках в работе по противодействию коррупции, вносить предложения по их решению; — в связи с открытием на официальном интернет-портале Генеральной прокуратуры Российской Федерации раздела «Борьба с коррупцией» (www. genproc. gov. ru/ipriem/corrupt) и в целях упорядочения работы по анализу и рассмотрению поступающих с него обращений о фактах коррупции обеспечить: — ведение отдельного учета обращений с сайта, контроль за ходом их рассмотрения; сбор, накопление и анализ статистических и иных данных, связанных с разрешением таких обращений; — по результатам рассмотрения обращений с сайта незамедлительное направление копий принятых актов прокурорского реагирования, ответов заявителям, а также, по мере накопления, аналитической и иной информации о разрешении таких обращений в управление по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции. Военным прокурорам: — обеспечить системный прокурорский надзор за исполнением законодательства о противодействии коррупции в поднадзорных воинских частях, органах и учреждениях; — регулярно проверять с привлечением Федеральной службы по оборонному заказу и ее территориальных органов исполнение законодательства о государственном оборонном заказе при организации и осуществлении поставок вооружения, военной, специальной техники и материальных средств для нужд Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов; — регулярно обсуждать проблемы правоприменительной практики в сфере противодействия коррупции на координационных совещаниях по борьбе с преступностью в Вооруженных Силах, других войсках, воинских формированиях и органах Российской Федерации; — ежеквартально анализировать практику надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции.
