Шобухин Владимир Юрьевич, заместитель директора Института прокуратуры УрГЮА, член Научно-консультативного совета при прокуроре Свердловской области, кандидат юридических наук.
Прокуратура РФ — важнейший государственный орган, к статусу которого приковано повышенное внимание законодателя, ученых, широкого круга общественности. Однако, несмотря на это, на наш взгляд, остаются вопросы в правовой регламентации организации и деятельности прокурорской системы. Дискуссионна идея объединения правовых норм о прокуратуре под эгидой самостоятельной отрасли российского права — прокурорского права. К числу основных правовых источников, регламентирующих статус современной российской прокуратуры, относятся: Конституция РФ, нормы международного права, федеральные конституционные законы и федеральные законы (в первую очередь Закон о прокуратуре), указы Президента РФ и постановления Правительства РФ, нормативно-правовые акты Генерального прокурора РФ. Однако столь широкой базы законодательных актов недостаточно, а в некоторых случаях это даже затрудняет поиск необходимой правовой нормы правоприменителю. Закон о прокуратуре содержит лишь общие положения об организации и деятельности прокуратуры, в нем множество отсылочных норм к иным правовым актам. Значительная часть вопросов организации и деятельности прокуратуры, ее статуса, статуса отдельных звеньев прокурорской системы, органов и учреждений прокуратуры, прокурорских работников регламентируется ведомственными правовыми актами, в частности приказами Генерального прокурора РФ. Это отчасти придает прокурорской системе как публичному образованию, имеющему свою внутреннюю структуру, некоторую нестабильность, когда прокуратура подвержена не всегда оправданным преобразованиям путем упразднения видов прокуратур, отдельных звеньев прокурорской системы (это подтверждено опытом прокуратур городов с районным делением, транспортными прокуратурами второго звена), зарекомендовавших себя с положительной стороны. Некоторые вопросы организации и деятельности прокуратуры вообще остаются неурегулированными, и их разрешение осуществляется стихийно на основе накопленного в прокуратуре опыта. В действующем Законе о прокуратуре РФ не раскрыт статус специализированных прокуратур, нет правовой регламентации полномочий прокуроров управлений и отделов, помощников прокуроров, а это очень важно с практической стороны. Существует потребность детализации в регулировании прокурорского надзора за законностью деятельности органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, в том числе путем установления категорий прокурорских работников, уполномоченных осуществлять этот вид надзора, с закреплением их основных полномочий, что особенно актуально в свете последних изменений в уголовно-процессуальном законодательстве в связи с образованием Следственного комитета при прокуратуре РФ. Нормы раздела IV Закона о прокуратуре, характеризующие статус прокурора в судебном процессе, необходимо привести в соответствие с современным процессуальным законодательством. В разделе V Закона о прокуратуре целесообразно расширить поле правовой регламентации морального облика прокурорского работника с указанием конкретных морально-нравственных качеств, которыми он должен обладать. Следует детально урегулировать требования, предъявляемые к прокурорскому работнику, особенно в части профессиональной подготовки, усилить гарантии материально-социального обеспечения прокурорского работника с указанием конкретных мер правовой защиты и социальной поддержки. Очевидна потребность в более детальной и системной правовой регламентации статуса прокуратуры, ее организации и деятельности, статуса прокурорских работников. Такую правовую регламентацию необходимо строить с учетом того, что объектом прокурорско-надзорного внимания выступают особые отношения — отношения соблюдения (несоблюдения) закона. Прокуратура РФ — уникальный орган в государственном механизме. Никакой другой орган государственной власти не наделен такой компетенцией, какая есть у прокуратуры. Объектом прокурорского внимания являются практически все сферы общественных отношений, урегулированные правом. В ходе прокурорско-надзорной деятельности складываются особые прокурорско-надзорные отношения — отношения между прокуратурой и поднадзорными органами, организациями, должностными лицами, гражданами. Изложенные обстоятельства не исключают, а в некоторых случаях даже требуют от нас задуматься над вопросом научной разработки концепции прокурорского (а по мысли некоторых авторов — прокурорско-надзорного <1>) права как самостоятельной отрасли права, которое будет призвано обслуживать разрешение поставленных вопросов, способствовать выработке наиболее оптимальных путей совершенствования правовой регламентации организации и деятельности прокуратуры, ее статуса в целом, статуса прокурорских работников <2>. Помимо теоретической и практической потребности здесь усматривается и педагогический аспект, поскольку в учебном процессе юридических вузов изучению дисциплин прокурорского цикла выделяется отдельное место. Более того, студенты институтов прокуратуры в составе МГЮА, УрГЮА наряду с общим курсом прокурорского надзора, по окончании которого сдают экзамен, проходят подготовку по специальным дисциплинам: прокурорский надзор за исполнением законов и законностью правовых актов, участие прокурора в рассмотрении дел в судах, поддержание государственного обвинения в суде, организация работы в органах прокуратуры, организация работы районной (межрайонной) прокуратуры, правовое регулирование труда работников прокуратуры, профессиональная этика работников прокуратуры и др. Блок правовых норм и теоретических разработок об организации и деятельности прокуратуры, вопросов службы в органах прокуратуры изучается как самостоятельный и требует обособленного подхода. ——————————— <1> См., напр.: Маршунов М. Н. Прокурорско-надзорное право. СПб.: Изд-во Санкт-Петербургского университета, 1991. <2> Шобухин В. Ю. Правовые основы организации и деятельности прокуратуры // Проблемы совершенствования прокурорского надзора: Сборник статей. Вып. 3 / Под общ. ред. В. Н. Андриянова. Иркутск: Иркутский институт повышения квалификации прокурорских работников Генеральной прокуратуры Российской Федерации, 2007. С. 31.
При этом прокурорское право следует рассматривать как неотъемлемый элемент всей правовой системы, признавая условность деления права на отрасли, и не стоит видеть в нем закрытый институт, противопоставляя иным отраслям права. Отрасль права — это обособленная совокупность юридических норм, институтов, регулирующих однородные общественные отношения <3>. Отрасль прокурорского права представляет собой совокупность юридических норм, институтов, регулирующих статус прокуратуры и прокурорских работников, а равно общественные отношения, возникающие при осуществлении функций прокуратуры. В числе институтов прокурорского права возможно выделить: прокурорский надзор или прокурорско-надзорное право (однако последняя формулировка требует законодательного подкрепления путем принятия отдельных законодательных актов (в том числе федерального закона) об осуществлении прокурорского надзора, где в первую очередь необходимо закрепить основания, порядок, правовые средства, категории должностных лиц, сроки проведения прокурорско-надзорных проверок); координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью; участие в правотворческой деятельности (этот институт также требует расширения законодательной базы и, более того, закрепления на уровне Конституции РФ права Генерального прокурора РФ и подчиненных ему прокуроров на законодательную инициативу) и др. Нормы о Следственном комитете при прокуратуре РФ также следует рассматривать в числе институтов прокурорского права, так как, несмотря на то что Следственный комитет при прокуратуре РФ фактически обособлен от прокуроров, он все же является органом прокуратуры, а его работники — прокурорскими работниками <4>. В силу изложенного представляется оптимальным не рассматривать как самостоятельную отрасль права прокурорско-надзорное право, выделяя этим лишь одну из функций прокуратуры, являющуюся основой для института прокурорского права — прокурорского надзора (прокурорско-надзорного права). Хотя мы признаем особое базовое значение прокурорского надзора в системе функций прокуратуры. ——————————— <3> Теория государства и права: Учебник для вузов / Отв. ред. докт. юрид. наук, проф. В. Д. Перевалов. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Норма, 2005. С. 176. <4> Шобухин В. Ю. К вопросу о Следственном комитете при прокуратуре России // Юридический мир. 2007. N 9. С. 45 — 46.
Предмет правового регулирования отрасли прокурорского права — статус прокуратуры и прокурорских работников, общественные отношения, возникающие при осуществлении функций прокуратуры. Таким образом, сюда относятся отношения как внутриорганизационного характера (внутри прокуратуры), так и отношения прокуратуры и прокурорских работников с третьими лицами. Методом правового регулирования следует считать совокупность приемов юридического воздействия на общественные отношения, являющиеся предметом отрасли права. К их числу в науке и литературе относят: дозволение, запрет и предписание, императивный и диспозитивный методы, поощрение и наказание <5>. При этом указанные методы действуют как самостоятельно, так и во взаимодействии, что характерно для статуса прокуратуры. Хотя в силу специфики прокурорской системы как государственного органа в прокурорском праве значительное место отводится императивному методу. Но это не принижает роль других методов. ——————————— <5> Алексеев С. С. Общая теория права. Т. 1. М., 1981. С. 294.
Наряду с обозначенными элементами отрасли прокурорского права следует рассматривать систему и принципы прокурорского права (последние следует отличать от принципов организации и деятельности прокуратуры, что закреплены в ст. 4 Закона о прокуратуре). Можно выделить следующие группы принципов прокурорского права: общеправовые, т. е. те, которые свойственны всем отраслям права (например, принцип законности); межотраслевые — закреплены в нормах нескольких отраслей права (например, принцип состязательности в судебном процессе); отраслевые — действуют в отдельной отрасли права (например, принцип централизации прокурорской системы); институциональные — характерны для конкретного института отрасли права (например, в сфере координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью — принцип равенства всех участников координационной деятельности при постановке вопросов, внесении предложений, разработке рекомендаций и мероприятий). Приемлема также классификация принципов прокурорского права по правовому источнику.
