(Шобухин В. Ю.) («Безопасность бизнеса», 2007, N 1)
РОЛЬ ПРОКУРАТУРЫ В КООРДИНАЦИИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ
В. Ю. ШОБУХИН
Шобухин В. Ю., аспирант кафедры правоохранительных органов и прокурорского надзора Уральской государственной юридической академии.
Прокуратура, являясь органом уголовного преследования и высшего надзора, выступает координирующим звеном в борьбе с преступностью. Осуществляя координацию, прокурор объединяет усилия всех правоохранительных органов и имеет здесь главенствующее положение. Он лучше, чем кто-либо иной, разбирается в вопросах возбуждения и расследования уголовных дел, поскольку осуществляет надзор за деятельностью всех правоохранительных органов. Координирующая роль прокуратуры играет немаловажное значение в расследовании преступлений. В соответствии со ст. 8 Закона о прокуратуре Генеральный прокурор и подчиненные ему прокуроры координируют деятельность по борьбе с преступностью органов внутренних дел, органов федеральной службы безопасности, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, органов таможенной службы и других правоохранительных органов. Вместе с тем в п. 8 ст. 3 Закона о прокуратуре СССР 1979 г. было зафиксировано, что органы прокуратуры координируют деятельность правоохранительных органов по борьбе с преступлениями и иными правонарушениями <1>. Таким образом, законодатель не ограничивал рамки координации только борьбой с преступностью. ——————————— <1> См.: Ведомости Верховного Совета СССР. 1979. N 49. Ст. 843.
В Законе от 17 января 1992 г. «О прокуратуре РФ» функция координации вообще не была упомянута. И тем не менее в условиях отсутствия правовой регламентации большинство региональных прокуроров по-прежнему занимались координацией деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью <2>. Следовательно, направление координационной деятельности прокуратуры оставалось востребованным и жизненно необходимым. Это заставило законодателя вновь закрепить за прокуратурой координационную функцию в редакции Закона от 17 ноября 1995 г. «О прокуратуре РФ» <3>. ——————————— <2> См.: Туйков В. И. Прокурорский надзор. Введение в специальность: Учеб. пособие. Екатеринбург: Изд-во УрГЮА, 1998. С. 89. <3> СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 4472.
Данное направление деятельности прокуратуры регламентируется Положением о координации деятельности по борьбе с преступностью, утверждаемым Президентом нашей страны. Предпосылками координации действий правоохранительных органов являются единство задач, стоящих перед ними, их административная независимость друг от друга и строгое разграничение компетенции. Координация осуществляется в целях повышения активности борьбы с преступностью путем разработки и осуществления правоохранительными органами согласованных действий по своевременному выявлению, раскрытию, пресечению и предупреждению преступлений, устранению причин и условий, способствующих их совершению. В связи с этим справедливо высказывается мнение, что «борьба с иными, непреступными, правонарушениями также может осуществляться в рамках координационной деятельности, поскольку она направлена на установление и устранение таких правонарушений, которые могут способствовать совершению преступлений, перерастать из непреступных в преступные» <4>. ——————————— <4> Настольная книга прокурора. Коллектив авторов. М.: НИИ проблем укрепления законности и правопорядка; Издательство «Экслит», 2002. С. 789.
Координация действий позволяет объединить усилия в борьбе с преступностью, с тем чтобы достичь эффективных результатов в более сжатые сроки, правильнее намечать главные направления этой борьбы, вести ее целенаправленно и наступательно; охватить профилактической работой большее число объектов; лучше использовать возможности, которыми располагает каждый из органов, ведущих борьбу с преступностью; правильнее распределить силы; установить надлежащие отношения между работниками этих органов; устранить разнобой и параллелизм в их работе; создать единый фронт борьбы с любыми преступлениями. С учетом специфики правовых средств и методов выявления, пресечения, раскрытия, расследования и предупреждения преступлений, координировать такие действия в силу своего статуса в состоянии и обязаны исключительно лишь прокуроры. Кроме того, в современном государстве, основанном на принципе разделения властей, координационная функция прокуратуры объективно вытекает из ее роли как элемента системы «сдержек и противовесов», взаимодействующего со всеми ветвями единой государственной власти. Прокуратура в определенной мере обеспечивает взаимодействие органов представительной, исполнительной и судебной властей в сфере борьбы с преступностью. При осуществлении координации прокурор созывает координационные совещания, организует рабочие группы, истребует статистическую и иную необходимую информацию, осуществляет иные полномочия в соответствии с Положением о координации деятельности по борьбе с преступностью. Действующее ныне Положение о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью было утверждено 18 апреля 1996 г. Указом Президента РФ N 567 <5>. ——————————— <5> СЗ РФ. 1996. N 17. Ст. 1958.
Координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью осуществляется на принципах соблюдения законности; равенства всех участников координационной деятельности при постановке вопросов, внесении предложений, разработке рекомендаций и мероприятий; самостоятельности каждого правоохранительного органа в пределах предоставленных ему законодательством РФ полномочий при выполнении согласованных решений, рекомендаций и проведении мероприятий; ответственности руководителей каждого правоохранительного органа за выполнение согласованных решений и др. (ст. 4 Положения) <6>. ——————————— <6> Там же.
Претворяя в жизнь согласованные мероприятия, каждый из правоохранительных органов решает в первую очередь свои задачи. Цель координации — улучшить организацию работы всех этих органов, повысить ее эффективность. В ходе координационной деятельности правоохранительные органы осуществляют совместный анализ состояния преступности, разрабатывают предложения о предупреждении преступлений, обобщают практику применения законов о борьбе с преступностью, разрабатывают предложения о совершенствовании правового регулирования деятельности по борьбе с преступностью, выполняют иные мероприятия, направленные на оптимизацию деятельности правоохранительной системы в борьбе с преступностью. В ряде случаев огромное значение при координации деятельности правоохранительных органов в расследовании преступлений играет международное сотрудничество органов прокуратуры. Главным образом это касается тех преступлений, которые имеют транснациональный характер и подозреваемые (обвиняемые) в совершении которых находятся на территории иностранных государств. Отношения между государствами по вопросам взаимной правовой помощи строятся на договорных началах. Так, например, Российская Федерация является участницей Европейской конвенции о взаимной правовой помощи по уголовным делам от 20 апреля 1959 г., подписанной нашим государством 7 ноября 1996 г. и ратифицированной 25 октября 1999 г., Конвенции о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам от 22 января 1993 г. (известной как Минская), а также ряда других конвенций и двусторонних межгосударственных соглашений (договоров). В этой связи особую ценность представляет право Генеральной прокуратуры РФ непосредственно заключать с органами других государств и международными организациями соглашения по вопросам правовой помощи и борьбы с преступностью, сотрудничать с ними, участвовать в разработке международных договоров РФ, что подчеркивает особый статус российской прокуратуры в системе правоохранительных органов и дает ей возможность более оперативно решать те проблемы, которые встают перед правоохранительными органами в сфере борьбы с преступностью и носят межгосударственный характер. Таким образом, роль прокуратуры как координирующего органа, безусловно, велика и, несомненно, должна оставаться таковой, тем более учитывая ее плодотворные результаты в этом направлении. Рассматривая вопрос о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, следует обратить внимание на тот факт, что в последнее время все большую актуальность приобретают разговоры о создании единого следственного комитета (службы расследований). Учреждение такой организации призвано обеспечить консолидацию оперативно-следственных кадров в одном ведомстве, под единым руководством, исключить межведомственные споры о подследственности, являющиеся серьезным пороком современной правоохранительной системы, а также повлечь иные не менее важные последствия, имеющие позитивный характер. Вместе с тем создание такой организации в нашей стране нецелесообразно и положение дел должно оставаться на прежних местах. Это обусловлено прежде всего тем, что: во-первых, установлен отлаженный механизм деятельности следственных подразделений различных ведомств; во-вторых, деятельность следственных подразделений напрямую перекликается с деятельностью самих ведомств, и в таком случае работникам следственного подразделения легче найти общий язык со своими коллегами из других подразделений этого ведомства, что позволяет наиболее оперативно решать стоящие перед ними задачи. К тому же для самого работника, например, следственного отдела органов внутренних дел легче перейти в другое подразделение в рамках одного органа внутренних дел, если возникнет такая потребность, нежели увольняться из единого следственного комитета (службы расследований) и трудоустраиваться в органы внутренних дел. Создание федеральной службы расследований на практике может вылиться в ведомственную борьбу с крайне негативными последствиями. Неизбежно руководство прокуратуры и других правоохранительных органов постарается оставить у себя наиболее опытных работников. Более того, осуществление надзора за законностью расследования, как правило, является более профессиональным и результативным тогда, когда этим занимается прокурор, который в прошлом сам занимал должность следователя. Но если все же допустить, что учреждение единой следственной службы неизбежно, то наиболее приемлемой представляется позиция тех авторов, которые утверждают, что предварительное следствие, непременно, должно быть сконцентрировано под эгидой прокуратуры <7>. Такая позиция обусловлена спецификой правового статуса прокуратуры, значение которой в системе правоохранительных органов, а равно в расследовании преступлений высоко и свидетельствует об исключительности компетенции органов прокуратуры в сфере борьбы с преступностью. ——————————— <7> См.: Назаренко В. Практическое значение и перспектива предварительного следствия // Законность. 2001. N 6. С. 40; Назаренко В. Предварительное расследование в современном уголовном процессе // Законность. 2002. N 8. С. 41; Темираев О. Реформа следствия нужна // Законность. 2004. N 1. С. 34.
