ПРОКУРОРСКОЕ НАДЗОРНО-ОХРАНИТЕЛЬНОЕ ПРАВО КАК СОСТАВЛЯЮЩАЯ ЕДИНОЙ СИСТЕМЫ ОТЕЧЕСТВЕННОГО ПРАВА
Е. Р. ЕРГАШЕВ
Ергашев Е. Р., заведующий кафедрой правоохранительных органов и прокурорского надзора УрГЮА, старший советник юстиции, почетный работник прокуратуры, кандидат юридических наук.
Проведение в стране правовой реформы, новые подходы в понимании правовой материи, приведшие к признанию позитивного и частного права, обусловили развитие и существенную переработку российского законодательства. Пересмотр социалистических взглядов в юриспруденции способствовал существенному изменению современного законодательства, изданию качественно новых кодифицированных актов, появлению дискуссий о самостоятельных отраслях современного права, традиционно считавшихся подотраслями и даже правовыми институтами. Дискуссия не обошла стороной и прокурорское надзорно-охранительное право (традиционно прокурорский надзор), в особенности его места в системе российского права. Многие ученые-прокуророведы второй половины двадцатого века, такие, как С. С. Алексеев, С. Г. Березовская, В. Н. Тадевосян, А. Ф. Шебанов и другие, систематически дискуссировали на страницах печати, обсуждая вопрос об определении места прокурорского надзора в системе отечественного права. Уже в то время позиции сторон разделились. К стороне, отрицавший саму идею признания прокурорского надзора самостоятельной отраслью, относились С. С. Алексеев, И. В. Павлов, М. Д. Шаргородский, А. Ф. Шебанов, Л. С. Явич, М. С. Строгович и другие. Так, например, обосновывая свою позицию непризнания прокурорского надзора самостоятельной отраслью права, С. С. Алексеев указывает на то, что деятельность органов прокуратуры регламентирована нормами государственного и процессуального права. Внутренняя же организация органов прокуратуры опосредствуется нормами административного права. «Если же согласиться с тем, — указывает он, — что юридические нормы, относящиеся к прокурорскому надзору, образуют самостоятельную отрасль права, то нужно было бы на тех же основаниях признать и то, что и для многих других органов государства свойственны «свои» отрасли права» <1>. А. Ф. Шебанов считал, что прокурорский надзор может быть назван лишь институтом советского государственного права <2>. Л. С. Явич обосновывал свою позицию, отрицавшую прокурорский надзор как самостоятельную отрасль права, рассуждая, что если определенная группа конкретных общественных отношений с точки зрения возможностей правовой регламентации недостаточно обособилась и не требует особого метода регулирования, то группа юридических норм, призванных воздействовать на эти отношения, не составляет самостоятельной отрасли права <3>. Д. С. Карев обосновывал существование самостоятельной отрасли права, называя ее организацией суда и прокуратуры, и относил к данной отрасли совокупность юридических норм, определяющих задачи и организацию советского суда и прокуратуры и тесно с ними связанных органов расследования, органов юстиции, а также адвокатуры, нотариата и судебных исполнителей <4>. М. С. Строгович же высказывал и обосновывал мысль о необходимости включения прокурорского права в качестве самостоятельного института в состав судебного права. Кроме того, он считал, что поскольку деятельность органов прокуратуры регулируется нормами различных отраслей права, постольку конструкция прокурорского права не имеет смысла. Подвергая критике мнение своих оппонентов, им в качестве аргумента приводится собственный вывод, согласно которому прокуратура для выполнения своих задач вовсе не нуждается в том, чтобы для нее была создана отдельная отрасль права, для нее достаточно и тех отраслей права, которые существуют <5>. Подведя итог данной части исследования, можно сделать вывод, что целый ряд советских ученых вводили прокурорский надзор в состав судебного права в качестве его составляющей. Но данное утверждение само нуждается в четком аргументировании, поскольку для признания норм, регулирующих прокурорские надзорно-охранительные правоотношения частью судебного права, необходимо вразумительно обосновать наличие и самостоятельность самого судебного права в рамках единой правовой системы. В связи с этим следует особо отметить, что если исследовать прокурорское надзорно-охранительное и судебное право, взяв в качестве критерия наличие самостоятельного статуса в правовой системе, то можно сделать определенный вывод. Общественные отношения, регулируемые так называемым судебным правом, обладают большим юридическим своеобразием, чем отношения, регламентированные нормами прокурорского надзорно-охранительного права. М. Д. Шаргородский и О. С. Иоффе достаточно категорично высказывались по данному вопросу. Они вообще не аргументировали свои выводы о невозможности существования прокурорского права в качестве самостоятельной отрасли и не приводили никаких доводов в поддержку и в обоснование своей позиции, указывая лишь на невозможность по соображениям одной лишь важности сферы общественных отношений создавать самостоятельную отрасль права <6>. Многие ученые советского периода скептически относились к суждению сторонников отнесения прокурорского надзора к судебному праву, мотивируя свои выводы тем, что органы прокуратуры осуществляют не только государственное обвинение, но выполняют также другие, в том числе и надзорные, функции. Так, С. Г. Березовская утверждала, что прокурорский надзор не может рассматриваться в качестве части судебного права, аргументируя свои выводы тем, что важнейшую часть прокурорского надзора составляет общий надзор, не имеющий никакого отношения к судебной деятельности. Фактически являясь сторонником прокурорского надзора как самостоятельной отрасли права, она еще 3 года назад утверждала, что признание за прокурорским надзором самостоятельного места в системе советского права оправдывается позицией деления отраслей права применительно к регулируемым нормами права группам общественных отношений <7>. С данной позицией трудно не согласиться, поскольку объективный анализ регламентированной законом деятельности органов прокуратуры дает все основания полагать, что для норм, регулирующих деятельность прокуратуры, характерны признаки как целостности, так и единства, что дает основание говорить о совокупности указанных норм как об отдельной правовой отрасли. Нельзя обойти вниманием и иные научные точки зрения, касающиеся прокурорских надзорно-охранительных правоотношений, а также и их места в системе советского, российского права. Определенный интерес представляет суждение В. Д. Сорокина, согласно которому развитие прокурорского надзора еще не позволяет назвать его отраслью права. Нужно учитывать, пишет он, что отрасль права — это система высокого порядка, и ее образование связано со значительными по времени, масштабам процессами эволюционного развития <8>. ——————————— <1> Алексеев С. С. Общая теория социалистического права. Свердловск, 1963. С. 225. <2> См.: Шебанов А. Ф. Система советского социалистического права. М., 1971. С. 9. <3> См.: Явич Л. С. Проблемы правового регулирования советских общественных отношений. М., 1961. С. 95. <4> См.: Карев Д. С. Организация суда и прокуратуры в СССР. М., 1954. С. 3. <5> См.: Строгович М. С. Уголовно-процессуальное право. М., 1961. С. 109. <6> См.: Иоффе О. С., Шаргородский М. Д. Вопросы теории права. М., 1961. С. 350. <7> См.: Березовская С. Г. Сущность и основные характеристики в сфере прокурорского надзора // Вопросы теории и практики прокурорского надзора. Ч. 1. 1975. С. 57. <8> См.: Сорокин В. Д. Метод правового регулирования. М., 1976. С. 35.
Ученых, обосновывающих суждение о признании прокурорского надзорно-охранительного права самостоятельной отраслью, также немало. В России признание прокурорского надзора в качестве самостоятельной отрасли в системе права было обосновано во второй половине двадцатого столетия такими учеными, как С. Г. Березовская и В. К. Звирбуль, и другими. Первым ученым, акцентировавшим внимание на совокупности норм, регулирующих организацию и деятельность органов прокуратуры, был В. Н. Тадевосян. Еще в 1958 г. он утверждал, что совокупность определенных юридических норм о прокурорском надзоре, регулируя деятельность органов прокуратуры по осуществлению высшего надзора за исполнением законов и поведение других органов, должностных лиц и граждан, связанное с деятельностью прокуратуры, составляет отдельную, самостоятельную отрасль советского права <9>. Настоящую точку зрения на прокурорский надзор как на самостоятельную отрасль отечественного права разделяют В. И. Рохлин, Г. П. Химичева, а также В. Б. Ястребов <10>. В. И. Рохлин полагает, что правовое регулирование общественных отношений при осуществлении прокуратурой надзорной функции, а также средства воздействия при выявляемых нарушениях закона позволяют говорить о наличии как собственного предмета, так и метода правового регулирования, в связи с чем нормы, регламентирующие деятельность прокуратуры, являются нормами отдельной отрасли российского прокурорско-надзорного права <11>. В. Б. Ястребов не вдается в анализ и аргументацию данного вопроса, просто полагает, что самостоятельный характер прокурорского надзора как отрасли права, несмотря на дискуссионность проблемы, можно и нужно признать, хотя бы пока на теоретическом уровне, поскольку в этом есть большой практический смысл. Настаивает на существовании самостоятельной отрасли отечественного права — прокурорском праве и Г. П. Химичева. Ссылаясь на труды М. Н. Маршунова, она делает вывод об объективном существовании особых предмета и метода правового регулирования, предопределяющих наличие отрасли права. Основную часть своего исследования она посвящает именно предмету и методу отдельной отрасли — прокурорско-надзорного права. Определенное внимание данному вопросу уделяет в своих исследованиях и М. Н. Маршунов. В частности, он полагает, что место прокурорско-надзорного права важно оценить с точки зрения иерархии правовых норм, регулирующих прокурорский надзор <12>. Сторонником признания прокурорского права самостоятельной отраслью является и В. Г. Мелкумов, обосновывающий свой вывод о том, что прокурорский надзор как органическая совокупность норм права, имеющих свой предмет и особый метод правового регулирования, образует самостоятельную отрасль права <13>. Как известно, основными критериями систематизации норм права по обособленным отраслям и институтам является предмет и метод правового регулирования. Предметом правового регулирования является строго определенная область общественных отношений, качественно отличающихся от всех других общественных отношений — предметов регулирования других отраслей права <14>. Метод правового регулирования представляет собой совокупность правовых способов, приемов, средств, при помощи которых осуществляется правовое воздействие в данной области общественных отношений. И поскольку основные методологические посылки его выделения в отдельную отрасль в системе российского права уже разработаны отечественной юридической наукой, выделены и установлены и материальный, и юридический критерии, представляется, что отказ в признании прокурорского надзорно-охранительного права как самостоятельной отрасли несостоятелен. ——————————— <9> См.: Тадевосян В. Н. Прокурорский надзор в системе советского права // Социалистическая законность. 1958. N 1. С. 40. <10> См.: Ястребов В. Б. Прокурорский надзор: Учеб. пособие. М., 2001. С. 20. <11> См.: Рохлин В. И. Прокурорский надзор в Российской Федерации: Учеб. пособие. СПб., 2000. С. 20 — 21. <12> См.: Маршунов М. Н. Прокурорско-надзорное право. М., 1991. С. 42. <13> См.: Звирбуль В. К. Деятельность прокуратуры по предупреждению преступности. М., 1971. С. 40. <14> См.: Мелкумов В. Г. Советская прокуратура и проблемы общего надзора. М., 1970. С. 77.
Но определенная часть ученых весьма критически относится к данному выводу, отмечая уязвимость подобной позиции. Так, В. Д. Сорокин, критикуя позицию признания прокурорского надзора самостоятельной отраслью права, указывал на то, что ее сторонники, обосновывая существование прокурорского права как самостоятельной отрасли, исходят их того, что метод правового регулирования включает в себя: характер оснований установления права и обязанностей, степень определенности предоставленных прав и автономности действий их субъектов характер взаимоотношений субъектов характер юридических мер воздействия <15>. ——————————— <15> См.: Сорокин В. Д. Метод правового регулирования. М., 1976. С. 45.
Таким образом, главным аргументом непризнания прокурорского надзорно-охранительного права самостоятельной отраслью является то, что правовые нормы, объединенные единым предметом правового регулирования, в то же время являются нормами различных отраслей права: конституционного, административного, трудового, процессуального финансового и т. д. А поскольку это так, то возникает вопрос: можно ли только на основании указанного критерия признавать прокурорское надзорно-охранительное право самостоятельной правовой отраслью? Отвечая на заданный вопрос, Л. С. Галесник отмечал, что сторонники выделения прокурорского надзора в самостоятельную отрасль права совершенно упускают из виду основную сущность предмета правового регулирования, т. е. социально-экономическое и политическое содержание данных общественных отношений, а не их многочисленные технические свойства <16>. Он предлагал провести анализ исследуемой группы общественных отношений именно с позиции объективно существующей потребности общества в их горизонтальном закреплении. Исходя из вышеизложенного, общественные отношения в сфере прокурорского надзора можно определить четырьмя составляющими: опосредованностью полномочий прокурора; сущностью отношений; субъективным составом; содержанием. Особенностью прокурора как участника общественных отношений является то, что он не обладает полномочиями распорядительного характера в отношении правонарушителя и правонарушения. При выявлении правонарушения прокурор вправе в установленном законом порядке (с применением средств прокурорского реагирования) обратиться к компетентным органам и должностным лицам, правомочным принять меры к устранению выявленного нарушения закона и поставить вопрос о привлечении виновного лица к установленной законом ответственности. Характер общественных отношений, возникающих между прокурором и другими субъектами, относится к категории властеотношений, а не отношений власти-подчинения. В советской, а позднее и в российской юридической литературе сложилось однозначное мнение об императивности полномочий прокурора. Однако определение общественных отношений, складывающихся в области осуществления прокурорской деятельности как властеотношений, также представляется не бесспорным, поскольку наличие у прокурора властных полномочий обусловлено целью их применения. Понятия прокурорской власти и власти вообще как дефиниции по смыслу далеко не однозначны, поскольку прокурор не наделен правом вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность поднадзорных субъектов. А сам характер реализации властных полномочий прокурора дает основание определить совокупность исследуемых правоотношений как прокурорские надзорно-охранительные. Опосредованный характер реализации средств прокурорского реагирования, обусловленный принципом невмешательства прокуратуры в исполнительно-распорядительную деятельность субъектов, с целью устранения нарушений закона, ни в коем случае не препятствует наделению прокурора властными полномочиями. Прокурор вне всяких сомнений обладает властными полномочиями, но этими полномочиями наделен со строго определенной целью — осуществление надзора за строгим и неукоснительным исполнением действующего законодательства. Вопрос о сущности и характере прокурорской власти весьма актуален и в настоящее время. Характер прокурорской власти оказывает непосредственное влияние на особенности полномочий органов прокуратуры, применяемых ими правовых средств на различных направлениях деятельности. В соответствии со ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» прокуратура РФ — единая федеральная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации. Приведенная правовая норма указывает на то, что данная система государственных органов является носителем государственно-властных полномочий. Следовательно, прокурорская надзорно-охранительная власть направлена на обеспечение законности в стране и представляет собой не что иное, как непосредственно реализуемую волю государства. По своей природе эта власть в зависимости от функций проявляется в различных формах выражения. Выполняя свои функции <17>, прокурор ориентируется только на закон, который подлежит обязательному исполнению всеми субъектами. Любое правонарушение выявлено и устранено, а нарушенные права восстановлены. Сам факт правонарушения проходит через призму прокурорской оценки на предмет его соответствия действующему законодательству. Таким образом, само государство, являясь гарантом законности, делегирует прокурору свои полномочия и гарантирует возможность реализовать свою власть в целях выявления и пресечения нарушений законности, а также принятия предусмотренных законом мер по привлечению виновных лиц к ответственности. Поскольку, осуществляя свою деятельность, прокурор выступает от имени государства, постольку его требования представляют собой не что иное, как требования представителя. К данному выводу пришла С. Г. Березовская, которая, размышляя над сущностью прокурорского надзора в СССР, указывала на то, что прокурорско-надзорная власть — это реализуемая воля государства, направленная на соблюдение законности путем убеждения и принуждения, соотношение в применении которых зависит от степени социальной самостоятельное место в качестве отрасли права прокурорского надзора <18>. Подводя итог, следует отметить, что наличие властных полномочий прокурора по выявлению и устранению нарушений закона, а также выполнению иных функций следует принять как неоспоримый факт существующей действительности. Но при этом необходимо отдельно обозначить особый характер прокурорской власти, обусловленный ее предназначением. Исследуя деятельность органов прокуратуры, разумно остановиться еще на одном аспекте данного вопроса — на характере мер, используемых прокурором в своей деятельности. Как показывает практика, правовые средства, находящиеся в арсенале органов прокуратуры, не всегда носят исключительно принудительный характер. Нередко в профилактических целях прокуратура использует средства, не связанные с принуждением, например информационные письма прокурора, обобщения, лекции, доклады, беседы, выступления в средствах массовой информации. Все вышеизложенное говорит о специфичности прокурорской власти, ее отличии от иных ее форм законодательной, исполнительной и судебной. Специфичность прокурорской власти привела некоторых ученых к совершенно неверному выводу о наличии отдельной, четвертой, власти. Так, Н. В. Мельников совершенно правильно отмечает, что, обладая общими признаками государственной власти, прокурорско-надзорная власть имеет ряд специфических черт: независимость от федеральных органов исполнительной власти, органов власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений; обусловленность применения власти правонарушением; реализация власти без административного вмешательства в оперативную деятельность соответствующих государственных органов, хозяйствующих субъектов, органов местного самоуправления, военного управления, общественных объединений, но, как представляется, делает совершенно неверный вывод <19>. Ю. Ковязина прямо указывает на то, что на сегодняшний день в Российской Федерации назрела необходимость признать факт существования особой ветви власти — надзорной, осуществляемой прокуратурой РФ. Определение правового положения поможет прокуратуре полноценно осуществлять свое главное предназначение в системе государственного управления — служить щитом законности, осуществлять надзор за соблюдением правовых предписаний на всей территории России, повышать престиж всей правоохранительной системы <20>. Но рассматривать органы прокуратуры РФ в качестве самостоятельной, отдельной ветви власти совершенно неприемлемо. Тщательное исследование вопроса о принадлежности прокуратуры к той либо иной ветви власти либо признание ее самостоятельной ветвью приводит к следующим выводам. В соответствии со ст. 10 Конституции РФ государственная власть в РФ осуществляется на основе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную. В силу этого конституционного положения прокуратура как государственный орган не может не входить в ту или иную ветвь власти <21>. Органы прокуратуры, не входя в систему органов законодательной власти, тесно взаимодействуют с ними, поскольку призваны осуществлять надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ. Как никакой иной орган прокуратура связана с деятельностью суда, поскольку является участником соответствующего процесса, не наделенным какими-либо исключительными правами, но имеющим определенные возможности влиять как на ход судебного процесса, так и на законность принимаемого судом решения. И наконец, органы прокуратуры, не являясь органами исполнительной власти, систематически и повсеместно участвуют в различных программах правительства, борьбе с преступностью и ее проявлениями, разработке и издании правительственных постановлений, координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью и т. д. Именно поэтому прокуратуру нельзя ни уравнивать с традиционными органами государственной власти, ни выделять в качестве самостоятельной, отдельной власти, поскольку деятельность прокуратуры охватывает все три традиционные ветви власти. Подытоживая исследование обозначенной проблемы, можно сделать вывод, в соответствии с которым решение вопроса об определении места прокурорского надзорно-охранительного права в системе российского права не носит однозначного характера. Существующий плюрализм мнений подчеркивает важность решения обозначенной проблемы. Но устоявшиеся и общепринятые в науке основные критерии деления права на самостоятельные отрасли, предмет и метод правового регулирования, принципы позволяют заключить, что отношения, складывающиеся в процессе осуществления прокурорской надзорно-охранительной деятельности, обладают определенной спецификой, собственными, уникальными способами воздействия на указанные отношения. Все это в совокупности дает основание определить систему норм, регламентирующих прокурорские надзорно-охранительные отношения, как самостоятельную отрасль отечественной системы права. ——————————— <16> См.: Галесник Л. С. О проблемах системы советского права // Советское государство и право. 1957. N 2. С. 112 — 113. <17> В силу предписаний ч. 2 ст. 3 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» на прокуратуру РФ не может быть возложено выполнение функций, не предусмотренных федеральными законами. <18> См.: Березовская С. Г. Прокурорский надзор в СССР. М., 1969. С. 38 — 39. <19> См.: Мельников Н. В. Прокурорский надзор — самостоятельная форма осуществления прокурорской власти в России // Государство и право. 2003. N 5. С. 34. <20> См.: Ковязина Ю. Основы возникновения и существования надзорной власти в России // Законность. 2002. N 1. С. 8. <21> См.: Лившиц Ю. Д., Даровских С. М. О месте прокуратуры в системе органов власти. Материалы Международной научно-практической конференции, посвященной 100-летию Конституции РФ. Челябинск, 2003. С. 255, 256.
