(Калинина Л. Е.) («Туризм: право и экономика», 2008, N 3)
ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ ТУРИЗМОМ: ТРАДИЦИОННО ВМЕСТЕ СО СПОРТОМ?
Л. Е. КАЛИНИНА
Современный туризм представляет собой комплекс со сложной структурой и множеством компонентов: средства размещения, предприятия питания, учреждения досуга, организации-посредники (туроператоры и турагенты). Можно сказать, что туризм объединяет несколько отраслей, относящихся с точки зрения организации государственного управления к разным управленческим структурам. Он требует межотраслевой организации управления. Если рассматривать мировую практику по управлению туризмом в различных странах, то следует отметить, что все они могут быть поделены на две группы: первая группа включает страны, имеющие отдельный самостоятельный орган исполнительной власти, отвечающий за туризм в стране, и вторая группа — страны, где функции государства в области туризма рассредоточены в разных органах государственной власти. Для первой группы стран характерно, что министерства туризма, со всем разнообразием своих департаментов и отделов, напоминают правительства в миниатюре: в них действуют и налоговый отдел, и инвестиционный, и департамент управления имуществом, и отделы профессионального образования, экономики и статистики, сертификации, лицензирования. Орган исполнительной власти, осуществляющий управление туристской отраслью, должен устанавливать отношения с министерствами экономики, внешнеэкономических связей или внешней торговли, культуры, образования, сельского хозяйства и транспорта, но его роль не сводится только к этому. Во-первых, должен быть определен круг полномочий и вопросов, относящихся исключительно к его компетенции, а также за ним должны быть закреплены права выполнения этих функций. Правительства стран, где действуют государственные органы управления туризмом, передают им исключительные полномочия решать вопросы, относящиеся к регламентации туристской деятельности, продвижению страны как туристского направления, вопросы профессиональной подготовки и т. д. <1>. И, во-вторых, страны, которые достигли наибольших успехов в развитии туризма, имели сильные административные единицы, ответственные за развитие туристской отрасли. Так, Франция, имеющая министерство туризма, длительное время занимала одно из ведущих мест по количеству въехавших туристов. Кроме Франции такими государствами являются Мексика, Марокко, Греция, Турция, Египет. ——————————— <1> Экономика и организация туризма: международный туризм / Под ред. И. А. Рябовой, Ю. В. Забаева, Е. Л. Драчевой. М.: КНОРУС, 2005. С. 280.
К первой группе можно отнести и страны, в которых туристские администрации входят в состав министерств экономики, промышленности, транспорта, торговли. Это позволяет обеспечивать необходимый политический и финансовый уровень для решения отраслевых проблем. Сильные туристские администрации, входящие в состав других министерств, существуют в Италии, Тунисе, на Кипре, в Испании. Страны этой группы являются лидерами в мировом туризме. Для второй группы стран характерно отсутствие четкой туристской политики, дублирование функций несколькими органами исполнительной власти, размытость вопросов компетенции и функций в сфере туризма. В странах этой группы, таких, как Казахстан, Россия, туризм развивается медленно и не является ведущим сектором экономики. В Российской Федерации при большом потенциале для развития как въездного, так и внутреннего туризма до сих пор нет четкого представления о государственном участии в развитии туристской сферы. Функции по управлению этой сферой разобщены между огромным количеством органов исполнительной власти. Развитие института государственного управления туризмом в Российской Федерации происходит довольно медленно. Сферу туризма как самостоятельную сферу регулирования длительное время вообще не принимали во внимание. Государство не рассматривало туризм как экономическую сферу, приносящую материальную выгоду в качестве доходной части бюджетов всех уровней. В 1992 г. встал вопрос о регулировании туристской сферы, и государственно-управленческие функции были переданы Министерству культуры и туризма <2>, через шесть месяцев оно было реорганизовано и образован Комитет по туризму <3>. С 1994 по 2004 г. туризм как объект управления рассматривался вместе с физической культурой и спортом <4>. К сожалению, такое соседство позволяет рассматривать туризм только как «походы с рюкзаками и палатками» — то есть на общественных началах и ради спортивного интереса. ——————————— <2> См.: Указ Президента РФ от 27.03.1992 N 311 «Об образовании Министерства культуры и туризма Российской Федерации» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 15. Ст. 784. <3> См.: Указ Президента РФ от 30.09.1992 N 1148 «О структуре центральных органов федеральной исполнительной власти» // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1992. N 14. Ст. 1091. <4> См., например: Указ Президента РФ от 10.01.1994 N 66 «О структуре федеральных органов исполнительной власти», который закреплял функции в сфере туризма за Комитетом РФ по делам молодежи, физической культуре и туризму, который в последующем стал Государственным комитетом по физической культуре и туризму по Указу Президента РФ от 14.08.1996 N 1177; далее был преобразован в Министерство РФ по физической культуре, спорту и туризму (Указ Президента РФ от 08.06.1999 N 724 «О внесении изменений и дополнений в Указ Президента РФ от 25 мая 1999 г. N 651 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства РФ. 1999. N 24. Ст. 2958), затем опять в Государственный комитет по физической культуре, спорту и туризму по Указу Президента РФ от 17.05.2000 N 867, который в итоге был упразднен Указом Президента РФ от 09.03.2004 N 314.
Соседство туризма и спорта возникло в 30-х годах прошлого столетия и впервые закрепилось в 1938 г., когда активизировал деятельность в области туризма Всесоюзный комитет по делам физкультуры и спорта. Его Приказом от 19 ноября 1938 г. N 649 предусматривалось создать секцию туризма с такими комиссиями, как методическая, квалификационная, маршрутная и по снаряжению. В это время представление о туризме в СССР было пестрым. Как правило, под туризмом понимались самодеятельные массовые походы. Таким образом, на протяжении 70 лет с точки зрения государства формально туризм рассматривается только как социальная составляющая жизни общества. Однако в советский период сложившаяся система управления туризмом соответствовала общим экономическим условиям государства: туризм не рассматривался как отрасль экономики, имел четко выраженную социальную направленность. Главной задачей организаций, осуществляющих туристскую деятельность, были отдых населения, его воспитание и образование. Преобразования в Российской Федерации в 90-х годах XX в. повлекли и фактические изменения в области туризма: переход от монопольного хозяйства к многоукладному (туристские предприятия становятся собственностью разных владельцев); формирование туристского рынка на основе новых законов; использование туристских ресурсов в условиях рынка на основе новых экономических и правовых отношений; изменение характера спроса в связи с появлением новых видов туристских услуг (выездные шоп-туры, развлекательные и приключенческие туры, тур с целью изучения языка и т. д.); возникновение большого числа малых и средних туристских предприятий; рост средних показателей выездного туризма. Таким образом, понятие «туризм» вышло за рамки самодеятельных походов. Эти изменения требуют кардинально новых подходов в государственном управлении туризмом. Его развитие сегодня связано непосредственно и с экономикой, и с социальными гарантиями отдыха граждан. Новым этапом в реформировании всей структуры исполнительной власти в Российской Федерации стало упорядочивание в 2004 г. всех органов, сокращение министерств с одновременным, относительно четким разграничением функций между федеральными органами исполнительной власти. Создается Федеральное агентство по физической культуре, спорту и туризму <5>, подведомственное Министерству здравоохранения и социального развития РФ, которое довольно быстро реорганизуется в Федеральное агентство по физической культуре и спорту и Федеральное агентство по туризму <6>, подведомственные напрямую Правительству Российской Федерации. Такое решение было обусловлено тем, что туризм является комплексной сферой регулирования, требует всестороннего рассмотрения. Целесообразным был вывод подчинить агентство по туризму органу общей компетенции. ——————————— <5> См.: Указ Президента РФ от 09.03.2004 N 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства РФ. 2004. N 11. Ст. 945. <6> См.: Указ Президента РФ от 18.11.2004 N 1453 «О Федеральном агентстве по туризму и Федеральном агентстве по физической культуре и спорту» // Собрание законодательства РФ. 2004. N 47. Ст. 4635; Указ Президента РФ от 20.05.2004 N 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства РФ. 2004. N 21. Ст. 2023.
С созданием Федерального агентства по туризму в отношении к туризму со стороны государства произошли определенные изменения. В качестве положительной стороны можно отметить, что туризм стал выделяться как самостоятельная отрасль управления. Это значит, что при определении компетенции, задач и функций агентства должны исходить из потребностей именно туризма, а не какой-либо другой отрасли. Однако последний Указ Президента РФ от 12 мая 2008 г. N 724 <7>, касающийся структуры федеральных органов исполнительной власти, опять соединил туризм и спорт, создав Министерство спорта, туризма и молодежной политики. При этом в Положении, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 29 мая 2008 г. N 408, за Министерством спорта, туризма и молодежной политики закреплены такие общие полномочия, как внесение проектов федеральных законов и документов, организация конгрессов и семинаров, обобщение практики <8>. И если для спорта достаточно детально расписаны нормативно-правовые акты, которые Министерство вправе самостоятельно принимать: это и положения, и порядки — всего 10 пунктов, то для туризма это достаточно размытая формулировка «акты в установленной сфере деятельности». При этом полномочия в сфере туризма свелись к «координации деятельности по реализации приоритетных направлений государственного регулирования туристической деятельности в Российской Федерации» (п. 5.3 Положения). Неясно только, чью деятельность будет координировать Министерство, а также как будут определяться приоритетные направления государственного регулирования туристской деятельности (в Положении опять появился термин «туристической», который не соответствует терминологии Федерального закона от 24 ноября 1996 г. N 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации»). ——————————— <7> Собрание законодательства РФ. 2008. N 20. Ст. 2290. <8> Собрание законодательства РФ. 2008. N 22. Ст. 2585.
На наш взгляд, в отношении государственного управления туризмом такое традиционное для России объединение является шагом назад для развития туризма как сферы экономики. На протяжении последних 15 лет в отношении туризма складывается парадоксальная ситуация: — государство формально рассматривает туризм как социальную составляющую жизни общества, оставляя практически без внимания экономическую составляющую; — фактически туризм развивается как сфера экономики, но перестает быть социально ориентированным. Следует признать, что государственное управление туризмом должно быть комплексным, то есть воздействующим на социальную и экономическую составляющие туризма одновременно. Наличие Министерства спорта, туризма и молодежной политики, осуществляющего социально направленное управление, не решит всех проблем туризма и не позволит сделать туризм перспективной и доходной сферой экономики.
