(Золотарева И. Д.) («История государства и права», 2013, N 20)
ИСТОРИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ В СФЕРЕ ТУРИЗМА В РОССИИ (НАЧАЛО XVIII — НАЧАЛО XXI ВЕКА)
И. Д. ЗОЛОТАРЕВА
Золотарева Ирина Дмитриевна, профессор кафедры философии и истории НЧОУ «Южный институт менеджмента», доцент, кандидат исторических наук.
Автор анализирует развитие государственной политики в сфере туризма. В статье выделяются три этапа государственной политики, характеризуются особенности каждого этапа. Автор делает вывод о том, что традиционные представления в России о туризме как о социальном явлении осложняют развитие туризма как сектора экономики.
Ключевые слова: история, анализ, государственная политика, туризм, Россия, правовое регулирование.
Historical analysis of the state policy in the field of tourism in Russia (beginning of the XVIII century — beginning XXI centuries) I. D. Zolotareva
The author analyses the development of state policy in the sphere of tourism. The author distinguishes three stages ofpublic policy and describes the features of each stage. The author makes a conclusion that the traditional view in Russia on tourism as a social phenomenon, complicate the development of tourism, as an economic sector.
Key words: history, analysis, public policy, tourism, Russia, the legal regulation.
Туризм как общественное явление развивается все больше и больше, проявляясь в традиционных и современных формах. Его исследованием, теоретической разработкой путей развития занимаются сегодня социологи, менеджеры, экономисты и правоведы. Работ, предлагающих активно развивать туризм, много, однако практическая реализация теоретических предложений, разработок в туристской сфере имеет низкую эффективность. Рассмотрение исторического аспекта развития туризма позволяет выделить особенности формирования рассматриваемого вида деятельности в России и хронологизации ее этапов. Необходимо выявить, как складывалась государственная политика в сфере туризма, как формировалось организационное воздействие и что закладывалось в качестве приоритетов. Следует учитывать, что толчком для развития массового туризма явился научный прогресс и становление транспортного сектора экономики. Поэтому в становлении туризма в России как объекта государственного управления можно выделить три этапа, характеризующихся своими признаками: I этап. Период от царствования Петра I — до 1917 г. II этап. 1917 — 1991 гг. III этап. 1991 г. — настоящее время. Характеристику первого этапа следует начать с обоснования периодизации. Следует отметить, что путешествия предпринимались и в допетровское время, но в них не усматривается государственное участие. Это значит, что снаряжение экспедиций финансировалось за счет частных средств и зачастую отсутствовало и государственное разрешение. В первом этапе можно выделить два периода: царствование Петра I — до 80-х гг. XIX в.; конец XIX в. — 1917 г. При Петре I началось активное покорение морских просторов. Морские экспедиции, по сути, являются разновидностью туристических путешествий. При этом государство ставило для себя следующие цели: усиление государственной власти, формирование международных и внутренних водных транспортных путей, освоение новых территорий. Вторым аспектом, формирующим туристскую сферу, были войны, что выдвигало на передний план проблемы оздоровления раненых военных. Когда Петр Первый издал Указ: «…искать в нашем государстве ключевых вод, которыми можно пользоваться от различных болезней», никто и не думал, что это станет рождением такого вида туризма, как оздоровительный. На основании этого Указа в 1719 г. открылся первый курорт в России <1>. К концу XVIII века центром изучения природных лечебных ресурсов становятся Кавказские Минеральные Воды. ——————————— <1> Туризм и отраслевые системы / Под ред. В. А. Квартальнова. М.: Финансы и статистика, 2001. С. 113.
Период начиная со второй половины XVIII в. до 80-х годов XIX в. характеризуется большим количеством географических экспедиций. Идет активное освоение Сибири, открытие новых территорий на востоке Азии и северо-западе Северной Америки: экспедиции В. Прочищева, Д. Л. Овцына, Д. Я. Лаптева и Х. П. Лаптева, С. И. Челюскина, С. П. Крашенникова. Русские моряки и исследователи совершают кругосветные путешествия: Н. Ф. Крузенштерн и Ю. Ф. Лисянский, М. П. Лазарев, Ф. Ф. Беллинсгаузен. Сам туризм в этот период можно назвать просветительским. Целью путешествий являлось знакомство с достижениями культуры разных народов, их религией; формировались навыки территориальных перемещений, что способствовало и распространению географических знаний о странах. Государственное отношение к путешествиям на данном этапе можно охарактеризовать следующим образом. Часть путешествий финансировалась на государственные средства, а во многих случаях финансирование было частным, в т. ч. и самим императором. Известно, что Николай Второй пожертвовал Г. Я. Седову икону и тысячу рублей из ста тысяч рублей, необходимых на экспедицию <2>. Формальное выражение государственной деятельности выразилось в принятии царских указов, имеющих своей целью еще не прямое развитие путешествий, как вида деятельности, а обеспечение других вопросов либо организацию самих путешествий (например, вышеприведенный Указ Петра Первого и Указ Николая Второго о предоставлении Г. Я. Седову двухгодичного отпуска на время экспедиции и о переводе его из капитанов Адмиралтейства в лейтенанты флота). ——————————— <2> URL: http://my-sedovo. narod. ru/SEDOV1.html.
Второй период характеризуется тем, что с конца XIX в. появляются первые туристические фирмы и, таким образом, начинает формироваться сегмент экономики, где получение доходов связано с проведением экскурсий и ознакомлением туристов с достопримечательностями. До 1910 г. экскурсионные прогулки имели стихийный характер, причем участвовали в них, как правило, учащиеся. После 1910 г. на развитие экскурсионного дела обратили внимание уездные и губернские земства, начавшие выделять некоторые средства для экскурсий. В 1915 г. в Петрограде прошел 1-й Всероссийский съезд по улучшению отечественных лечебных местностей. В резолюции материалов съезда отмечалось, что «с помощью экскурсий по России необходимо отвлечь значительное число русских от путешествий и лечения за границей и сохранить тем самым для родины огромные суммы денег, вывозимых за рубеж». Съезд признал, что развитие туризма и экскурсий является делом государственной важности, т. к. путешествия по России будут стимулировать промышленное и коммерческое предпринимательство, а «таковое же ознакомление иностранных туристов с Россией привлечет в нее иностранные производительные капиталы» <3>. ——————————— <3> Долженко Г. П. История туризма в дореволюционной России и СССР. Ростов: Издательство Ростовского университета, 1988. С. 55.
Итак, именно в данный период происходит зарождение массового туризма: на уровне местного самоуправления выделяются небольшие средства для экскурсий, признается необходимость туристского дела как сектора экономики. Второй этап развития туризма проходил в условиях существования административно-командной системы СССР. Следует остановиться на том, что туризм испытывал то же воздействие со стороны государственного управления, что и общество в целом. После Октябрьской революции и до принятия Конституции СССР 1936 г. правовые акты государства в области туризма издавались в форме декретов. В этот период были изданы Декреты: «О национализации курортов» 1918 г.; «О лечебных местностях общегосударственного значения» 1919 г.; «Об организации домов отдыха» 1919 г.; «О принципах санаторно-курортного лечения» 1919 г.; «Об учете и охране памятников искусства, старины и природы» 1924 г. В 1927 г. в СССР появляются документы, положившие начало правовому регулированию туризма. Связано это с тем, что государство в качестве приоритетов выбрало социальную направленность своей деятельности. Реализация права на отдых трудящимися стала одной из основных задач СССР. До Великой Отечественной войны государственное отношение к туризму формировалось в двух направлениях. Первое направление связано с санаторно-курортным туризмом: к началу 1940 г. в СССР было 3600 санаториев и домов отдыха, реконструировались и расширялись ведущие курортные зоны, в т. ч. Черноморское побережье Кавказа. Второе направление связано с путешествиями, которые представляли собой самодеятельные массовые походы. При этом организационное воздействие первоначально оказывалось путем образования общественных организаций, а затем стали создаваться государственно-управленческие структуры (так, например, в 1936 г. создано туристско-экскурсионное управление ВЦСПС). Следует отметить, что вопросы туризма попали под управление профсоюзов СССР. Послевоенный период характеризовался восстановлением разрушенных объектов туризма, и только к 1959 г. количество туристских учреждений достигло довоенного уровня. Перспективы развития планового и самодеятельного туризма в 1950-е гг. были намечены специальным Постановлением ВЦСПС по вопросам туризма от 26 сентября 1950 г. В нем всем профсоюзам и добровольным спортивным обществам указывалось на то, что туризм в их работе должен был занять видное место, а особое внимание должно уделяться местному туризму. В 1960 г. профсоюзам передали хозрасчетные санаторно-курортные учреждения, курортные поликлиники и дома отдыха, за исключением учреждений детского отдыха и туберкулезных санаториев. С гордостью можно констатировать, что советская курортология того времени занимала передовые позиции в мире. С 1969 г. был принят ряд подзаконных актов, направленных на развитие массового туризма, которыми закреплялись различные управленческие функции за министерствами транспортной направленности. В данный период на государственном уровне решались вопросы и проживания туристов: шло массовое строительство гостиниц. К 1980 г. «туристско-экскурсионное дело превратилось в крупную отрасль обслуживания населения» — это констатирует Постановление ЦК КПСС, Совета Министров СССР и ВЦСПС от 31 октября 1980 г. N 983 «О дальнейшем развитии и совершенствовании туристско-экскурсионного дела в стране». Иностранный туризм стал развиваться в СССР с 1920-х гг. В 1964 г. впервые в истории страны был создан правительственный орган по иностранному туризму — Управление по иностранному туризму при Совете Министров СССР, которое в 1983 г. было преобразовано в Государственный комитет СССР по иностранному туризму, председатель которого вошел в состав правительства страны. В рамках деятельности данных органов обеспечивался поток иностранных туристов. Таким образом, второй этап государственного отношения к туризму можно охарактеризовать следующими особенностями. Государство рассматривает туризм как массовый самодеятельный отдых, т. е. как гарантию реализации права трудящихся на отдых. Санаторно-курортный туризм развивается под управлением профсоюзов. Здесь следует сказать, что, с одной стороны, профсоюзы существовали как общественная организация, а с другой стороны, они охватывали сто процентов населения и их решения были обязательны для выполнения. И третье направление — иностранный туризм, который стал объектом государственного управления. Это позволяет говорить о том, что в данном периоде акцент был сделан на социальную сторону туризма и его материальная база не рассматривалась как часть экономики государства. Формирование базы нормативно-правовых актов шло по пути принятия подзаконных актов, т. к. обнаружить законы, регулирующие отношения в сфере туризма, не удалось. Третий этап связан с распадом СССР и переходом от административно-командного управления к рыночной экономике. В таких условиях социально ориентированные предприятия туристской направленности не могли встроиться в систему общественного производства. Появление новых форм хозяйствования позволило выделить такой сегмент экономики, как туристская деятельность. Санаторно-курортные учреждения стали коммерческими организациями, ориентированными на систематическое получение прибыли. Сложность формирования туристской индустрии заключается в том, что туризм одновременно решает и экономическую, и социальную задачи. И здесь все будет зависеть от выбора государственных ориентиров. При этом ориентиров может быть только два: туризм как сектор экономики и туризм как социальный сектор (реализация права граждан на отдых). На государственном уровне должны определиться с главной идеей либо с соотношением между ними. После этого сформулировать основополагающие идеи для государственного управления. С нашей точки зрения, необходимо развивать все составляющие туризма, и тогда закладываемые принципы государственного управления должны отражать комплексный подход государства к проблеме. Так, реализация такого принципа, как доступность туризма, его государственная поддержка (именно туризма как вида отдыха населения) <4> помогут развить социальную составляющую. А реализация принципа государственной поддержки развития туристской индустрии и поддержки малого предпринимательства в области туризма <5> позволила бы развить сектор экономики. ——————————— —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Статья Л. Е. Калинина «Государственное управление в сфере туризма: отраслевые принципы» включена в информационный банк согласно публикации — «Туризм: право и экономика», 2007, N 2. —————————————————————— <4> Калинина Л. Е. Государственное управление в сфере туризма: отраслевые принципы // Туризм: право и экономика. 2007. N 2. С. 12. <5> Калинина Л. Принципы государственного управления в сфере туризма // Право и экономика. 2006. N 12. С. 89.
Однако государственное отношение к туризму на данном этапе можно охарактеризовать как противоречивое, не имеющее четких целей и ориентиров. Данный вывод подтверждается Федеральной целевой программой «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011 — 2018 годы)» <6>, которая не устраняет сложившиеся противоречия. Разработчиком Программы является Министерство спорта, туризма и молодежной политики (социально ориентированный орган управления). А целями Программы закрепляются повышение конкурентоспособности туристского рынка РФ, удовлетворяющего потребности российских и иностранных граждан в качественных туристских услугах (экономические параметры). При этом проблема характеризуется через идею, что «восстановление работоспособности, поддержание и укрепление здоровья людей является одной из важнейших задач государства» (социальный аспект). Роль туризма заключается в «решении социальных проблем, обеспечивая создание дополнительных рабочих мест, рост занятости и повышение благосостояния населения страны» (однако это мультипликативный экономический эффект). ——————————— <6> Постановление Правительства Российской Федерации от 02.08.2011 N 644 «О Федеральной целевой программе «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011 — 2018 годы)» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. N 34. Ст. 4966.
Таким образом, последний этап государственного управления туризмом характеризуется непоследовательностью подходов. На основании проведенного исследования можно сделать следующие выводы. Во-первых, в государственной политике в сфере туризма можно выделить три этапа. Во-вторых, первые два этапа характеризуются социальной направленностью путешествий. В-третьих, в государственном управлении на третьем этапе противоречия обусловлены устоявшимися взглядами о социальности туризма и современным желанием органов государственного управления вывести социальные функции в сферу экономики.
Литература
1. Долженко Г. П. История туризма в дореволюционной России и СССР. Ростов: Издательство Ростовского университета, 1988. С. 55. —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Статья Л. Е. Калинина «Государственное управление в сфере туризма: отраслевые принципы» включена в информационный банк согласно публикации — «Туризм: право и экономика», 2007, N 2. —————————————————————— 2. Калинина Л. Принципы государственного управления в сфере туризма // Право и экономика. 2006. N 12. С. 89. 3. Калинина Л. Е. Государственное управление в сфере туризма: отраслевые принципы // Туризм: право и экономика. 2007. N 2. С. 12. 4. Постановление Правительства Российской Федерации от 02.08.2011 N 644 «О Федеральной целевой программе «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011 — 2018 годы)» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. N 34. Ст. 4966. 5. Туризм и отраслевые системы / Под ред. В. А. Квартальнова. М.: Финансы и статистика, 2001. С. 113.
