(Шилюк Т. О.) («Административное право и процесс», 2009, N 3)
ГОСУДАРСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ И НАДЗОР В ОБЛАСТИ ЗДРАВООХРАНЕНИЯ
Т. О. ШИЛЮК
Шилюк Т. О., аспирант кафедры административного права Московской государственной юридической академии им. О. Е. Кутафина.
В данной статье выделены основные признаки государственного контроля и надзора в области здравоохранения, определены задачи и направления системы контроля и надзора в рассматриваемой сфере. Автор также рассмотрел дальнейшие пути совершенствования механизма контрольно-надзорной деятельности в области здравоохранения с использованием зарубежного опыта.
The article points out fundamental features of state control and surveillance in the sphere of health care, determines the tasks and guidelines of the system of control and surveillance in the considered sphere. The author also deals with the further ways of improvement of the mechanism of control and surveillance activity in the sphere of health care with the use of foreign experience <*>. ——————————— <*> Shiliuk T. O. State control and surveillance in the sphere of health care.
Сущность и социальное назначение контроля состоит в системе наблюдения за соответствием деятельности подконтрольного объекта тем предписаниям, которые он (объект) получил от управляющего звена (органа, должностного лица). Итоговая целенаправленность контроля заключается в том, что в ходе его выявляются результаты воздействия субъекта на объект, допущенные отклонения от требований управленческих решений, от принятых принципов организации и регулирования, причины этих отклонений, а также определяются пути преодоления имеющихся препятствий для эффективного функционирования всей системы <1>. ——————————— <1> Студеникина М. С. Контроль и контрольные органы в системе исполнительной власти // Административная реформа и наука административного права: Сборник научных трудов, посвященных 80-летию со дня рождения Ю. М. Козлова. Москва, 2007. С. 480.
Одной из важных проблем как теории административного права, так и практики является проблема государственного контроля и надзора в области здравоохранения. Можно сказать, что именно от организации контрольно-надзорной деятельности зависит обеспечение законности и поддержания правопорядка в нашем государстве. Особую важность его значение приобретает в условиях проводимой административной реформы, при поставленных в рамках ее осуществления задачах по преобразованию механизма и системы государственного управления. Анализ законодательных актов, регулирующих вопросы здравоохранения, позволяет выявить некоторые общие черты государственного контроля и надзора в данной области: — во-первых, осуществление этой деятельности специально образованными в этих целях органами исполнительной власти; — во-вторых, надзорные полномочия в области здравоохранения по своей направленности являются выражением общей цели, поставленной перед исполнительной властью, а именно оказание упорядочивающего воздействия на развитие общественных отношений; — в-третьих, контроль и надзор в области здравоохранения представляют собой процесс последовательно осуществляемых этапов; — в-четвертых, специфика данного вида деятельности в области здравоохранения проявляется в наборе используемых форм и методов деятельности, таких, как: лицензирование, аттестация, государственная аккредитация. Большую часть контрольно-надзорных полномочий в области здравоохранения в Российской Федерации осуществляют органы исполнительной власти. Новую систему контроля и надзора в управлении заложил Указ Президента от 9 марта 2004 г. N 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». Данный Указ утвердил новую систему федеральных органов исполнительной власти, одним из звеньев которой стали федеральные службы. В соответствии с Указом N 314 в качестве специальных органов контроля и надзора были образованы федеральные службы, а сами функции по контролю и надзору определены как: 1) осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения; 2) выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическими лицами и гражданами; 3) регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов <2>. ——————————— <2> Собрание законодательства Российской Федерации. 15.03.2004. N 11. Ст. 945.
В области здравоохранения контрольно-надзорным органом стала Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения и социального развития (Росздравнадзор). Согласно Положению об этом органе Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения и социального развития является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере здравоохранения и социального развития <3>. Характер деятельности Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития с точностью отражен структурой данного органа, включающей в себя управления по различным вопросам (например, Управление делами, Управление организации государственного контроля качества медико-социальной помощи населению и другие). Каждое Управление подразделяется на несколько отделов, непосредственно занимающихся установленной для них деятельностью. Так, например, Управление лицензирования и правового обеспечения включает отдел лицензирования обеспечения медико-социальной помощи, отдел лицензирования производства лекарственных средств, отдел организации лицензирования фармацевтической деятельности и деятельности по обороту наркотических средств и психотропных веществ. ——————————— <3> Положение о Федеральной службе по надзору в сфере здравоохранения и социального развития, утверждено Правительством РФ от 30 июня 2004 года N 323 // СЗ РФ. 2004. N 28. Ст. 2900.
Направлениями государственного контроля и надзора в сфере здравоохранения являются допуск к медицинскому применению (государственная регистрация лекарственных средств, изделий медицинского назначения, медицинских изделий); допуск предпринимательских субъектов и персонала к деятельности в сфере здравоохранения (лицензирование, аттестация, сертификация специалистов); контроль соответствия установленным требованиям (контроль качества, надзор за деятельностью). Основные задачи системы государственного контроля и надзора в области здравоохранения определены как обеспечение соответствия деятельности субъектов, осуществляющих предпринимательскую деятельность в сфере здравоохранения, требованиям законодательства Российской Федерации; реализация средствами контроля и надзора государственной политики в сфере обеспечения доступности и качества медицинской помощи, в том числе лекарственных средств; постоянное совершенствование механизмов государственного контроля и надзора, повышение полноты и качества исполнения соответствующих государственных функций <4>. В связи с чем разработка и принятие нормативных правовых актов и разработка методической базы для совершенствования действующей системы контроля и надзора, проведение мероприятий, направленных на оптимизацию деятельности по осуществлению функций контроля и надзора, были закреплены Концепцией административной реформы в Российской Федерации в 2006 — 2008 гг. <5> как одни из важнейших направлений реформирования всей системы государственного управления. ——————————— <4> Малин А. А. Основные направления государственного контроля и надзора в сфере здравоохранения и социального развития // Конференции, семинары, тренинги. URL: (последнее посещение — 5 февраля 2009). <5> Утверждена распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. N 1789-р // Собрание законодательства РФ. 2005. N 46. Ст. 4720.
В свою очередь, Программа административной реформы Росздравнадзора на 2006 — 2008 гг., основанная на распоряжении Правительства РФ от 25 октября 2005 г. <6>, предусмотрела следующие направления совершенствования механизмов государственного контроля. ——————————— <6> СЗ РФ. 2005. N 46. Ст. 4720.
1. Управление по результатам. Разрабатывают количественные методы учета результативности и эффективности деятельности Росздравнадзора; создана Служба качества и внутреннего аудита; вводятся в практику методы управленческого учета и планирования. 2. Стандартизация и регламентация. Продолжается работа Росздравнадзора над административными регламентами исполнения государственных контрольно-надзорных функций. В качестве примера можно назвать Административный регламент Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития по исполнению государственной функции по лицензированию фармацевтической деятельности. 3. Оптимизация функций и противодействие коррупции. Создаются системы добровольной сертификации; в большей степени привлекаются институты гражданского общества к деятельности по проведению экспертизы. 4. Повышение эффективности взаимодействия с обществом. Совершенствуются организационные технологии работы, регламентируются действия должностных лиц при проведении проверок; разрабатывается система досудебного обжалования действия должностных лиц Росздравнадзора. 5. Модернизация информационного обеспечения. Продолжается разработка аналитической информационной системы «Росздравнадзор», призванная обеспечить новый уровень доступности информации и средств ее обработки, связывающая центральный аппарат и все территориальные управления Росздравнадзора. Вместе с тем очевидным является необходимость дальнейшего совершенствования существующего контрольно-надзорного механизма, в частности представляется полезным дополнить контроль со стороны государства контролем различных общественных и профессиональных объединений. В этом вопросе следует обратиться к зарубежному опыту, в частности к опыту Германии, где уже длительное время существует и эффективно действует Немецкая врачебная палата, представляющая собой профессиональное объединение врачей по территориальному принципу. В качестве примера подобных объединений, осуществляющих врачебное самоуправление профессиональной медицинской деятельностью наряду с врачебными палатами, можно назвать и медицинские ассоциации (Хорватия, Чехия, Германия, Польша, Словакия, Словения). Осуществление контроля по различным направлениям является одной из основных функций объединений данного вида. Процесс заимствования опыта зарубежных стран по вопросу контроля в системе здравоохранения, конечно же, следует осуществлять, сохраняя и то лучшее, что выработано в этом плане в России. Так, в РФ на основе связей, установленных с Германией, в Южном федеральном округе была создана и уже три года ведет свою деятельность врачебная палата, главной задачей которой стало внедрение общественного контроля за ходом реализации государственных программ в сфере здравоохранения и эффективностью расходования бюджетных средств, выделенных для лечебно-профилактических учреждений, а также оценка деятельности органов, ответственных за обеспечение условий для сохранения здоровья граждан. Таким образом, можно ожидать, что сочетание государственного контроля, общественного контроля и деятельности объединений, осуществляющих врачебное самоуправление, в итоге приведет к успешному функционированию всей системы здравоохранения в РФ.
