Рожкевич Анжелика Владимировна, старший прокурор отдела по надзору за исполнением федерального законодательства управления Генеральной прокуратуры РФ в Дальневосточном федеральном округе, старший советник юстиции.
Статья посвящена исследованию актуальных проблем организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов.
Ключевые слова: нормативный правовой акт, законодательная инициатива, мониторинг изменений федерального законодательства.
Organization of supervision over legality of regulatory acts
A. V. Rozhkevich
The article focuses on examination of topical issues of organization of prosecutorial supervision over legality of regulatory acts.
Key words: regulatory act, legislative initiative, monitoring of amendments in the federal legislation.
Надзор за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления — одно из приоритетных направлений прокурорского надзора.
Ежегодно правотворческие органы издают значительное количество нормативных правовых актов, их число постоянно растет. Только в Дальневосточном федеральном округе они в 2011 г. приняли более 65 тыс. таких актов, в 2012 г. — свыше 73 тыс. При этом не все из них отвечают требованиям закона.
В результате реализации требований Приказа Генерального прокурора РФ от 2 октября 2007 г. N 155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления» на основании внесенных прокурорами актов прокурорского реагирования в соответствие с требованиями действующего законодательства в 2011 г. в округе приведено более 6,5 тыс. региональных и муниципальных нормативных правовых актов, в 2012 г. — свыше 7,7 тыс.
Основными возложенными на прокуроров задачами в указанной сфере надзора являются своевременное выявление вступивших в противоречие с изменившимся федеральным законодательством нормативных правовых актов, недопущение включения во вновь принятые нормативные акты незаконных норм, а в случае принятия таковых — безотлагательное их оспаривание с целью приведения в соответствие с законом.
Практика показывает, что принятию незаконных нормативных правовых актов способствует отсутствие в органах государственной власти субъектов Федерации и органах местного самоуправления округа отлаженной системы своевременного мониторинга изменений федерального законодательства, длительность подготовки и согласования проектов нормативных правовых актов, принимаемых во исполнение требований федерального и регионального законодательства.
К примеру, органом исполнительной власти Магаданской области своевременно не выявлено противоречие принятому Федеральному закону от 21 ноября 2011 г. «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» Постановлений администрации области от 10 ноября 2005 г. N 204-па «О порядке осуществления деятельности врача общей практики (семейного врача) на территории Магаданской области», от 8 сентября 2006 г. N 335-па «О порядке разработки и установления региональных стандартов медицинской помощи», с превышением компетенции устанавливавших порядок осуществления деятельности врачей общей практики (семейного врача). В соответствие с федеральным законодательством они приведены только по протесту прокурора области.
Для органов местного самоуправления причинами принятия незаконных правовых актов являются также недостаточный уровень профессиональной подготовки муниципальных служащих, отсутствие специалистов с высшим юридическим образованием в аппаратах большинства органов местного самоуправления, недостаточное их оснащение справочными правовыми системами. Такая ситуация характерна прежде всего для сельских поселений.
В целях уменьшения влияния этих факторов на состояние законности прокуроры с региональными органами государственной власти, органами местного самоуправления регулярно проводят сверки действующих нормативных правовых актов, организуют совместные совещания по вопросам изменений действующего законодательства, по наиболее важным и сложным вопросам для органов местного самоуправления разрабатывают модельные правовые акты.
Однако не всегда эта работа проводится прокурорами на должном уровне, в некоторых случаях сверки носят формальный характер и неэффективны, что требует изменения подходов к их проведению, повышения ответственности исполнителей за результаты этой работы.
Один из способов влияния на ситуацию в сфере правотворческой деятельности региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления наряду с опротестованием незаконных нормативных правовых актов — реализация прокурорами права законодательной инициативы.
Только в 2012 г. в рамках реализации права законодательной инициативы прокурорами разработано и направлено в региональные законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Федерации округа 46 законопроектов, в 2011 г. — 50 законопроектов. Результативность этой работы велика — в качестве региональных законов принято 98% законопроектов.
Так, по инициативе прокурора Приморского края в соответствие с федеральным законодательством приведены Законы Приморского края «О референдуме Приморского края» и «О местном референдуме в Приморском крае», а также Закон Приморского края «Об административных правонарушениях в Приморском крае».
Не будучи наделенной правом законодательной инициативы, прокуратура Амурской области результативно использовала предоставленное ст. 9 Закона о прокуратуре право информировать правотворческие органы о необходимости совершенствования действующего законодательства. По ее предложениям областной законодательный орган своевременно реализовал положения некоторых федеральных законов и принял Законы области «О некоторых вопросах проведения публичных мероприятий на территории Амурской области» и «О порядке отзыва губернатора Амурской области», устав области.
Горрайпрокуроры округа в рамках реализации правотворческой инициативы в правотворческие органы в 2012 г. направили 793 проекта муниципальных нормативных правовых актов, подготовили 299 проектов модельных нормативных правовых актов.
Вместе с тем надлежаще эта работа организована не везде. К примеру, в Приморском крае, Магаданской области большинство модельных нормативных правовых актов органов местного самоуправления разработано не горрайпрокурорами, а аппаратами прокуратур соответствующих субъектов Федерации, что требует безусловной активизации самостоятельной работы прокуроров районного звена в этом направлении.
Значительная работа проводится прокурорами всех субъектов Федерации в округе в целях предотвращения принятия противоречащих федеральному законодательству региональных законов. В прошедшем году ими изучено свыше 7,4 тыс. проектов нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Федерации, на 23% из них даны заключения о несоответствии проектов федеральному законодательству. Более чем в 99% случаев незаконные положения исключены на стадии разработки и принятия.
Прокуратура Камчатского края, например, при проверке проекта Закона Камчатского края «Об административном центре Камчатского края» выявила противоречие его норм требованиям Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Бюджетного кодекса РФ в части определения полномочий городского округа, а также порядка установления расходных обязательств краевого бюджета в отношении муниципального образования. По заключению прокуратуры края проект направлен на доработку, в ходе которой приведен в соответствие с законом.
Прокурорами районного звена в 2012 г. на проектной стадии изучено более 25 тыс. проектов муниципальных нормативных правовых актов, несоответствия действующему законодательству содержали 12% из них.
Например, замечания прокурора г. Благовещенска Амурской области позволили до принятия исключить из Постановления главы администрации города от 20 сентября 2012 г. N 4363 «Об утверждении Административного регламента администрации города Благовещенска по предоставлению муниципальной услуги «Бесплатное предоставление в собственность земельных участков для индивидуального жилищного строительства семьям, имеющим ребенка-инвалида» нормы, неправомерно расширявшие перечень документов, представляемых заявителем для получения земельного участка, а также оснований для отказа в предоставлении указанной муниципальной услуги.
Вместе с тем анализ практики прокурорского надзора в сфере обеспечения законности нормативных правовых актов свидетельствует о недостаточно активной работе прокуроров районного звена в этом направлении.
Так, в Приморском крае на стадии проектов изучено только 68% принятых в 2012 г. органами местного самоуправления нормативных правовых актов, Камчатском крае — 58%, Сахалинской области — 53%, Амурской области — 44%, Магаданской области — 42%. Предотвращению принятия незаконных муниципальных нормативных правовых актов препятствует ненадлежаще организованное поступление прокурорам на изучение их проектов.
Проведенные в текущем году в Приморском крае, Магаданской, Сахалинской областях проверки показали, что должного внимания этой работе не уделяется, для оперативного поступления таких проектов недостаточно используются средства электронной коммуникации, возможности сайтов органов местного самоуправления.
Одной из проблем, препятствующих оперативному исключению из регионального правового массива незаконных нормативных правовых актов, является неконструктивная позиция правотворческих органов при рассмотрении актов прокурорского реагирования, необоснованное их отклонение. В 2012 г. такие факты выявлены в Республике Саха (Якутия), Камчатском, Хабаровском краях, Амурской и Магаданской областях. Во всех случаях направлены заявления в суд.
К примеру, в Республике Саха (Якутия) ежегодно в среднем 65% опротестованных прокурором республиканских нормативных правовых актов приводится в соответствие с федеральным законодательством лишь после обращения прокурора в суд.
Кроме того, оперативному выполнению прокурорами задач приведения нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в соответствие с федеральным законодательством препятствует нарушение правотворческими органами сроков рассмотрения актов прокурорского реагирования. В 2012 г. такие нарушения допустили органы государственной власти в Республике Саха (Якутия), Камчатском крае, Магаданской области.
Так, вопреки требованиям закона рассмотрение внесенных прокурором Камчатского края председателю Законодательного Собрания края протестов на отдельные положения Законов Камчатского края от 14 ноября 2011 г. N 691 «О Законодательном Собрании Камчатского края», от 16 сентября 2011 г. N 658 «О контрольно-счетной палате Камчатского края» и от 4 мая 2008 г. N 58 «О муниципальной службе в Камчатском крае» в повестку дня ближайшего заседания Законодательного Собрания края не внесено, протесты на сессии не рассмотрены. Во исполнение требований представления прокурора края законодательным органом приняты меры, направленные на недопущение подобных нарушений впредь.
Органами местного самоуправления аналогичные нарушения допущены в Республике Саха (Якутия), Хабаровском и Приморском краях, Амурской области, Чукотском автономном округе. По каждому из них прокуроры приняли меры реагирования.
В целом за допущенные в сфере реализации правотворческих полномочий нарушения в 2012 г. по представлениям прокуроров к дисциплинарной ответственности привлечено 265 виновных лиц региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления.
К числу нерешенных до настоящего времени проблем организации надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления относится также необеспечение в некоторых случаях необходимого качества изучения нормативных правовых актов. В 2012 г. Управление Генеральной прокуратуры РФ в отдельных нормативных правовых актах органов государственной власти всех субъектов Федерации округа выявило противоречия федеральному законодательству, в связи с чем прокурорами приняты меры к их устранению.
Качественный анализ и своевременное оспаривание незаконных муниципальных правовых актов не обеспечивают зачастую прокуроры районного звена. Незаконные муниципальные нормативные правовые акты комиссиями Генеральной прокуратуры РФ выявлены в ходе проверок в Сахалинской, Магаданской областях, Приморском крае.
Такие недостатки надзорной деятельности недопустимы, к их устранению следует принимать самые решительные меры.
В силу требований действующего законодательства органом, уполномоченным проводить экспертизу нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Федерации, является Министерство юстиции РФ и его территориальные органы. Вместе с тем практика прокурорского надзора свидетельствует о том, что их деятельность не всегда эффективна.
В 2012 г. в округе зафиксировано 184 случая, когда в отсутствие поступившего прокурору отрицательного экспертного заключения органа юстиции прокуроры принимали меры к оспариванию незаконных региональных нормативных правовых актов, что указывает на недостаточное качество экспертной работы органов юстиции.
Незначительно также количество реализованных прокурорами в актах прокурорского реагирования отрицательных экспертных заключений органов юстиции, отклоненных правотворческими органами округа. В прошедшем году их доля составила 10%, при этом аргументы 48% заключений отклонены, по 42% заключений в территориальные органы юстиции направлена информация об уже принятых прокурорами мерах к приведению таких нормативных правовых актов в соответствие с федеральным законодательством.
По представлениям прокуроров Республики Саха (Якутия), Камчатского, Хабаровского краев, Амурской, Сахалинской областей территориальными управлениями Минюста России приняты меры к устранению фактов ненадлежащего исполнения их работниками возложенных обязанностей.
Усилению влияния органов юстиции на правотворческую деятельность органов государственной власти субъектов Федерации, ответственности за это направление деятельности, активизации работы по приведению региональных нормативных правовых актов в соответствие с федеральным законодательством будет способствовать изменение порядка проведения правовой экспертизы нормативных правовых актов, исчисление ее сроков не с момента поступления нормативного правового акта в орган юстиции, а по аналогии с п. 2.2 Приказа Генерального прокурора РФ от 2 октября 2007 г. N 155 со дня принятия нормативного правового акта или внесения в него изменений. Соответствующие изменения потребуется внести в Постановление Правительства РФ от 3 июня 1995 г. N 550 «О дополнительных функциях Министерства юстиции Российской Федерации».
Укреплению законности в сфере регионального и муниципального нормотворчества будет способствовать совершенствование федеральных законов в этой сфере.
Федеральным законом от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» ответственность за принятие нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ и федеральному законодательству, установлена только для законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации и высшего должностного лица субъекта Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).
Вместе с тем более чем в 30 регионах России (в том числе Хабаровском крае, Еврейской автономной области) наряду с высшими законодательными органами государственной власти коллегиальными являются и высшие исполнительные органы, также наделенные правотворческими полномочиями. Однако их ответственность в случае издания ими противоречащих действующему законодательству нормативных правовых актов названным Федеральным законом не предусмотрена, что в некоторых случаях способствует необоснованному затягиванию процесса приведения таких нормативных правовых актов в соответствие с федеральным законодательством в том числе по решениям судов.
В целях обеспечения эффективного влияния на правотворческую деятельность региональных нормотворческих органов всех форм представляется целесообразным дополнить Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ нормами об ответственности для всех наделенных нормотворческими полномочиями органов исполнительной власти субъектов Федерации и их руководителей за принятие (издание) нормативных правовых актов, противоречащих Конституции РФ и действующему законодательству, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а указанные органы или их руководители в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда или иного установленного законом либо решением суда срока эти противоречия не устранили.
Одновременно необходимо дополнить Закон о прокуратуре нормами, возлагающими на коллегиальные исполнительные органы государственной власти субъектов Федерации, наделенные правотворческими полномочиями, обязанность обязательного рассмотрения требования прокурора об изменении нормативного правового акта, а также протеста прокурора на ближайшем заседании.
В федеральном законодательстве также нет нормы, устанавливающей для органов местного самоуправления срок приведения в соответствие с законом муниципальных нормативных правовых актов в связи с изменением федерального и регионального законодательства. Это способствует ненадлежащей реализации органами местного самоуправления требований законодательства, предоставленных полномочий, а в некоторых случаях влечет нарушение прав граждан и организаций.
Введение в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» по аналогии с п. 2 ст. 3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ предельного срока приведения нормативных правовых актов в соответствие с федеральными законами не только повысит ответственность органов местного самоуправления за своевременное приведение муниципальной правовой базы в соответствие с действующим федеральным и региональным законодательством, но и обеспечит надлежащее правовое регулирование вопросов местного значения на муниципальном уровне.
