(Дьяконова О. Г.) («Российский следователь», 2010, N 12)
О СОЗДАНИИ ЕДИНОГО ОРГАНА ПО РАССЛЕДОВАНИЮ ПРЕСТУПЛЕНИЙ <*>
О. Г. ДЬЯКОНОВА
——————————— <*> D’yakonova O. G. On creation of uniform agency on investigation of crimes.
Дьяконова О. Г., доцент кафедры уголовно-правовых дисциплин Тульского филиала Российской правовой академии Министерства юстиции, кандидат юридических наук.
В статье рассматривается актуальный вопрос о возможности, необходимости и целесообразности создания единого следственного органа, предлагается авторский вариант структуры Следственного комитета.
In this article pressing question about possibility, necessity and expediency of creation of uniform investigatory committee is considered. The author’s variant of structure of Investigatory committee is offered.
С момента принятия изменений в Уголовно-процессуальный кодекс РФ <1> (далее по тексту — УПК) и Федеральный закон «О прокуратуре РФ» <2>, касающихся создания Следственного комитета при прокуратуре <3>, прошло не так много времени, однако этого оказалось достаточно, чтобы провести предварительный анализ его деятельности и сделать выводы о состоянии предварительного следствия. Созданный Следственный комитет при прокуратуре позволил решить проблему организации предварительного следствия лишь наполовину. Многие же проблемы, на решение которых были направлены указанные изменения, оказались нерешенными. Тем не менее, по мнению некоторых авторов, если опыт реформирования окажется положительным, то есть основания полагать, что сбудется мечта многих российских процессуалистов по созданию единой службы предварительного расследования <4>. ——————————— <1> Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации. Федеральный закон от 18 декабря 2001 г. N 174-ФЗ (ред. от 18 июля 2009 г.) // Собрание законодательства РФ. 24.12.2001. N 52 (ч. I). Ст. 4921. <2> Федеральный закон от 17 января 1992 г. N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (ред. от 17.07.2009) // Собрание законодательства РФ. 20.11.1995. N 47. Ст. 4472. <3> Федеральный закон от 5 июня 2007 г. N 87-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 11.06.2007. N 24. Ст. 2830. <4> Колоколов Н. А., Каширин А. Поменяли местами // ЭЖ-Юрист. 2007. N 43.
Прокуратуре присущи прежде всего надзорные функции над деятельностью органов дознания и органов следствия по расследованию преступлений, надзорные полномочия по пересмотру уголовных дел в судебных инстанциях и, наконец, полномочия по реализации уголовного преследования. Но при реализации первой функции в части надзора за деятельностью органов предварительного расследования прокурор, фактически осуществляя надзор за законностью деятельности следователей Следственного комитета при прокуратуре при производстве предварительного следствия, осуществляет надзор за самим собой, поскольку следователь все равно остается сотрудником прокуратуры. Это позволяет сделать вывод о том, что дискуссия по поводу совершенствования системы расследования уголовных дел продолжается и можно сделать попытку внести свой вклад в нее. Многие авторы обращались к проблеме создания единого государственного органа, функцией которого является расследование всех преступлений, совершенных на территории России. Еще в 1957 г. М. С. Строгович писал о недопустимости действия милиции одновременно как органа дознания и следствия, полагая сохранение следствия только в органах прокуратуры <5>. Впоследствии М. С. Строгович предлагал включение следственного аппарата, за исключением следователей госбезопасности, в Министерство юстиции <6>. В. А. Стремовский в своих монографических исследованиях отстаивал процессуальную самостоятельность следователя, справедливо видя в ней совершенно необходимое условие ответственного отношения специалиста к своей работе <7>. Предложенная этим автором концепция реорганизации следственного аппарата в СССР, создания единого следственного комитета при Совете Министров СССР и спустя четверть века не потеряла свою актуальность. И сегодня остается немало сторонников создания единого следственного аппарата как важного условия обеспечения прав граждан в уголовном процессе. ——————————— <5> Строгович М. С. О дознании и предварительном следствии и о «едином следственном аппарате» // Социалистическая законность. 1957. N 5. С. 21. <6> Строгович М. С. Курс советского уголовного процесса. М., 1959. Т. 1. С. 229 — 230; Т. 2. С. 79. <7> См.: Стремовский В. А. Участники предварительного следствия в советском уголовном процессе. Ростов н/Д: Изд-во Рост. ун-та, 1966. С. 59; Стремовский В. А. Сущность и участники предварительного следствия в советском уголовном процессе: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. Тбилиси, 1967.
О едином следственном органе активно заговорили в 80 — 90-х годах. Как верно указывает К. А. Григоров, в конце 80-х — начале 90-х годов в период подготовки проекта нового закона о прокуратуре СССР господствовал функциональный подход к деятельности прокуратуры. В основе лежали идеи В. В. Клочкова и В. П. Рябцева о понятии функций и их подчинении основному назначению прокурорской деятельности — надзору за исполнением законов <8>, при этом функция уголовного преследования исключалась и предлагалось передать расследование преступлений единому органу предварительного следствия — Следственному комитету СССР, а поддержание государственного обвинения в суде возложить на новую процессуальную фигуру — обвинителя, являющегося представителем следственных органов. При этом наряду с обвинителем участником судебного разбирательства мог быть и прокурор <9>. ——————————— <8> Григоров К. А. Функции и направления деятельности прокуратуры Российской Федерации в современных условиях // Российское право в Интернете. 2004. 2004. N 2. <9> См.: Обоснование необходимости разработки и характеристика основных положений проекта Закона о прокуратуре СССР // Научная информация по вопросам борьбы с преступностью. Вып. 120. М., 1990. С. 46 — 47.
Показательно, что, по данным Ю. В. Деришева, в конце 1980-х гг. в пользу создания единого независимого следственного органа высказывались 71,7% опрошенных сотрудников следственных подразделений МВД и прокуратуры г. Омска <10>. ——————————— <10> Деришев Ю. В. Проблемы организации досудебного производства по УПК РФ: Монография. Омск, 2003. С. 231.
О перспективе создания Федеральной службы расследования (далее — ФСР) высказывался и Б. Я. Гаврилов, отмечая необходимость решения проблемы активизации борьбы с преступностью, обострившейся в последнее время, возросшее число нарушений конституционных прав граждан в досудебном производстве, а также иные факторы, вызывающие необходимость в принципиально ином подходе к решению проблем создания единой службы по расследованию преступлений <11>. ——————————— <11> Гаврилов Б. Я. Федеральный закон от 5 июня 2007 г. N 87-ФЗ: мнение специалиста и ученого // Российская юстиция. 2007. N 7. С. 63.
Существуют и точки зрения противников создания подобного государственного органа. Одни обосновывают необязательность создания единого комитета по расследованию тем, что, во-первых, разнообразие совершаемых правонарушений оправдывает существование в большинстве стран параллельно действующих следственных служб, находящихся при различных правоохранительных органах — министерстве юстиции, прокуратуре, судах, полиции, таможенных, налоговых, иммиграционных ведомствах; во-вторых, любые попытки объединения органов следствия сами по себе не способны привести к повышению их эффективности, поскольку функционирование такого монстра привело бы к утрате профессионализма, росту бюрократии, потере оперативности и т. п. <12>. ——————————— <12> Глазырин Ф., Клейн В. Реальность и мифы правовой реформы // Российская юстиция. 2003. N 9. С. 3 — 4.
С первым утверждением трудно согласиться, поскольку в пример можно привести организацию судебной системы, в которой существует определенная специализация судей, что же мешает предусмотреть создание единого следственного органа с четкой специализацией по расследованию конкретных категорий дел? По поводу второго пункта следует отметить, что к повышению эффективности приводят действительно не реформы административных структур. Однако рост бюрократии, коррумпированность и прочие проблемы существуют и весьма живучи и сейчас, именно поэтому снова поднимается вопрос о реформировании предварительного следствия. Д. Ю. Гончаров подчеркивает, что поспешное создание единого следственного аппарата не приводит к положительному результату, так, в 1995 г. в Казахстане был образован Государственный следственный комитет (ГСК), который обеспечивал расследование всех категорий уголовных дел. Однако 5 ноября 1997 г. ГСК в Казахстане был упразднен, так как поспешность его создания привела к частичному разрушению существовавшей системы расследования преступлений и снижению уровня контроля государства над осуществлением единой уголовной политики <13>. На этот факт указывал также и Н. Соловьев <14>. ——————————— <13> Гончаров Д. Ю. Самостоятельность следователя: быть или не быть? // Журнал российского права. 2002. N 9. С. 109. <14> Соловьев Н. Реформа следственного аппарата: от перераспределения подследственности до модернизации УК // Российская юстиция. 2000. N 12. С. 8.
А. С. Александров видит в создании ФСР угрозу эффективности прокурорского надзора за исполнением законов органами предварительного следствия. Если у прокуратуры «отобрать» следствие, то кто будет расследовать дела в отношении следователей, руководства ФСР, совершивших преступления <15>? Следует отметить, что в начале 90-х И. Артемьевым и С. Иваненко был разработан проект Закона «Об органах предварительного следствия в РФ» <16>, предусматривающий, что органы предварительного следствия станут самостоятельным ведомством — Федеральной службой расследований. В ст. 1 проекта устанавливается, что предварительное следствие по уголовным делам в Российской Федерации производится следователями ФСР Российской Федерации, а также директором ФСР Российской Федерации и его заместителями, начальниками следственных управлений и следственных отделов и их заместителями. В случаях, когда уголовное дело принято прокурором к своему производству, предварительное следствие производится прокурором или его заместителем, либо помощником прокурора (выделено нами. — О. Д.). ——————————— <15> Александров А. С. Нужно ли создавать ФСР? // Законность. 2002. N 11. С. 38. <16> Пояснительная записка к проекту Федерального закона «Об органах предварительного следствия в Российской Федерации». URL: http:// www. i-stroy. ru/ govdoc/ komitet/ po_bezopasnosti/ law/ 257222-3/ doc/ 18658.html.
Приведенная норма заставляет сейчас задаваться вопросом: а так ли уж необходимо прокурору в случае создания единого государственного органа по расследованию преступлений принимать дело к своему производству? Представляется, что прокурорам следует предоставить возможность проводить предварительное следствие исключительно по делам в отношении должностных лиц единого следственного органа, что вполне будет вписываться в их надзорную деятельность. В остальном же прокуратуре следует исполнять надзорные полномочия, не отягченные корпоративным признаком. Многие авторы верно отмечают, что идею о создании в нашей стране вневедомственного следственного аппарата рано списывать в архив <17>. А. В. Победкин и В. Н. Калинин считают, что теперь создание единого следственного органа — вопрос времени <18>. ——————————— <17> Серов Д. О., Аверченко А. К. Вневедомственный следственный аппарат России: замыслы и реальность // Журнал российского права. 2005. Октябрь. N 10. С. 127. <18> Победкин А. В., Калинин В. Н. Процессуальная регламентация предварительного расследования в результате реформы 2007 года // Гражданин и право. 2007. N 11.
Система принципов предварительного следствия в ст. 4 указанного выше проекта представлена односторонне. Так, указаны только законность, независимость деятельности Федеральной службы расследований, презумпция невиновности, равенства граждан перед законом, гласности. Получается, по мнению авторов проекта, что такими принципами, как обеспечение подозреваемому и обвиняемому права на защиту, неприкосновенность личности, неприкосновенность жилища, право на обжалование процессуальных действий и решений, свобода оценки доказательств, органам предварительного следствия руководствоваться не следует? Считаю, что перечень должен быть полным, кроме того, в большей части (за исключением признаков, строго регламентирующих деятельность органов правосудия) он должен совпадать с тем перечнем признаков, которые определены в главе 2 УПК РФ. На самом деле не имеет особого значения наименование единого государственного органа по расследованию преступлений — Следственный комитет или ФСР. Важно, что этот орган: «1) обладает собственными целями и задачами, закрепленными нормативно; 2) имеет четко обособленную структуру; 3) основан на иерархичном построении внутренних звеньев, которые замыкаются на Председателя Следственного комитета; 4) обладает экономической обособленностью» <19>. ——————————— <19> Горюнов В. Следственный комитет: ведомство или часть ведомства? // Законность. 2008. N 2. С. 30.
Можно предложить представить единый следственный орган следующим образом: Следственный комитет РФ — федеральный орган, следователи которого осуществляют предварительное расследование преступлений. Главой комитета является председатель, назначаемый Президентом РФ по представлению Совета Федерации, имеющий статус министра. Председатель Следственного комитета имеет нескольких заместителей, назначаемых Президентом по представлению Председателя Следственного комитета и по согласованию с Советом Федерации. Особое место при утверждении единого следственного органа занимает проблема отвода Председателя Следственного комитета и руководителя Следственного комитета РФ при наличии заинтересованности в принятии процессуального решения. Важно отметить, что в случае отвода (самоотвода) Председателя Следственного комитета при принятии решения по какому-либо уголовному делу, его обязанности будет исполнять его первый заместитель, в случае отвода последнего — один из заместителей — начальник управления (отдела). Таким образом, можно будет обеспечить непредвзятое отношение к расследуемому уголовному делу. Решение об отводе Председателя Следственного комитета или его заместителя принимает Генеральный прокурор РФ, осуществляя при этом надзорные полномочия по обеспечению надлежащего субъекта предварительного расследования. В отношении руководителя Следственного комитета субъекта РФ решение об отводе принимает Председатель Следственного комитета. Структура Следственного комитета РФ может выглядеть так: председатель, первый заместитель председателя, заместители председателя — начальники соответствующих управлений (отделов), управления и отделы по расследованию тяжких и особо тяжких преступлений, специализированные отделы по расследованию определенных видов преступлений, например отдел по расследованию преступлений против общественной безопасности, отдел по расследованию преступлений, связанных с оборотом наркотических и психотропных веществ, специализированные отделы по расследованию уголовных дел в отношении определенных категорий лиц, например по делам о несовершеннолетних, военнослужащих и др. На уровне субъектов РФ создаются следственные комитеты субъектов РФ, которые возглавляются руководителями, назначаемыми Председателем Следственного комитета РФ, имеющими двух заместителей. Данные органы также включают в свой состав управления и отделы по расследованию определенных категорий уголовных дел. Структура следственного отдела следственного комитета субъекта РФ на уровне района, города представляется аналогичной структуре на уровне субъектов. Подследственность следует распределять следующим образом: предварительное следствие по делам, предусмотренным пп. «а» п. 1 ч. 2 ст. 151 УПК, следует передать следователям следственных комитетов субъектов РФ; пп. «б», «в» п. 1, п. 2 ч. 2 ст. 151 УПК — следователям Следственного комитета РФ; п. 3 ч. 2 ст. 151 УПК; п. п. 3, 5 ч. 2 ст. 151 УПК — следователям следственного комитета субъекта РФ и следователям районных, городских и приравненных к ним следственных комитетов. Представляется, что приведенная система и структура единого государственного органа по расследованию преступлений вполне жизнеспособна, позволит проводить предварительное следствие на основе реально действующего и гарантированного принципа независимости, может привести к желаемому результату, а именно к достижению наибольшей защищенности прав и законных интересов как лиц, привлеченных к уголовной ответственности, лиц, потерпевших от преступления, так и лиц, помогающих в осуществлении уголовного судопроизводства. При этом прокуратура будет способна к качественному осуществлению надзорных полномочий над деятельностью органов предварительного следствия в полном объеме.
