(Кругликов А. П.) («Российская юстиция», 2014, N 3)
ЕДИНЫЙ СЛЕДСТВЕННЫЙ АППАРАТ В РОССИИ: ПОНЯТИЕ, ПРОБЛЕМЫ ОБРАЗОВАНИЯ И ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ
А. П. КРУГЛИКОВ
Кругликов А. П., кандидат юридических наук, профессор Волгоградского государственного университета.
В статье анализируются сущность и проблемы создания и функционирования единого следственного аппарата в России. На базе действующего законодательства, изменившего в 2007 году правовое положение прокурора в уголовном процессе, анализируются предложения по созданию и функционированию возможного единого следственного аппарата в РФ.
In article are analyzed essence and problems of creation and functioning of the uniform investigative device in Russia. On the basis of the current legislation which has changed in 2007 a legal status of the prosecutor in criminal trial, offers on creation and functioning of the possible uniform investigative device in the Russian Federation express.
Key words: uniform investigative device, preliminary investigation, court, prosecutor, investigator, head of investigative body.
Качество предварительного следствия, как отмечают многие научные и практические работники, за последние годы не улучшилось и даже стало еще хуже. По проблемам его совершенствования — и законодательным, и организационным — в юридической литературе и на научно-практических конференциях разного уровня высказано немало предложений. Но прежде чем перейти к их анализу, представляется целесообразным привести мнение о качестве деятельности органов предварительного расследования в настоящее время Генерального прокурора РФ Ю. И. Чайки. В интервью «Российской газете», рассказывая о борьбе с преступностью по итогам 2013 года, он, в частности, отметил, что более 40 процентов всех зарегистрированных преступлений остались нераскрытыми, причем за совершение коррупционных преступлений осуждены более 800 должностных лиц правоохранительных органов. А на вопрос корреспондента газеты: «Укрывать преступления и не возбуждать дела, в том числе по заявлениям граждан, правоохранители стали меньше?» Юрий Чайка пояснил, что во всех органах, осуществляющих предварительное расследование, продолжают вскрываться случаи укрытия преступлений. Прокуроры нередко сталкиваются с тем, что сообщения о них либо не регистрируются, либо гражданам отказывают в приеме заявлений. Кроме того, заявителей нередко склоняют к изменению показаний на некриминальные версии. Имеет место и банальная фальсификация материалов. Прокурорами за 11 месяцев 2013 г. было выявлено более 140 тысяч ранее известных, но по разным причинам не учтенных преступлений. Только в первом полугодии прокуроры поставили на учет более 100 умышленных убийств. Он также сказал, что есть немало примеров, когда именно благодаря прокурорам раскрывались умышленные убийства и другие особо тяжкие преступления, совершенные много лет назад. Корреспондент газеты обратил внимание Генерального прокурора и на случаи, «когда дела ведутся излишне рьяно и под статью попадают непричастные». На это Юрий Чайка сказал: «Вы абсолютно правы. Таких перегибов еще очень много. Прокурорам удалось отменить более чем 20 тысяч необоснованных постановлений о возбуждении уголовных дел. От безосновательного заключения под стражу спасены без малого 2 тысячи подозреваемых и обвиняемых, которых следователи просили взять под арест. Он также отметил, что только в первом полугодии 2013 года по инициативе прокуроров свыше 300 человек были освобождены из-под стражи. Также предотвращено проведение около 600 незаконных обысков и 200 необоснованных следственных действий, связанных с контролем телефонных и иных переговоров <1>. ——————————— <1> См.: Российская газета. 2014. 10 января.
Приведенные Генеральным прокурором РФ данные, как представляется, убедительно свидетельствуют о необходимости принятия эффективных мер по повышению качества предварительного расследования преступлений. В связи с этим нуждается в дополнительном обсуждении и вопрос об образовании «единого» следственного аппарата в России. При его обсуждении, на наш взгляд, обязательно необходимо учитывать то обстоятельство, что в связи с внесенными в 2007 году известными изменениями в УПК РФ прокурорский надзор за предварительным следствием существенно ослаблен. Многие ранее принадлежащие прокурору полномочия переданы руководителю следственного органа. Так следует ли при названных обстоятельствах создавать единый следственный аппарат в РФ в настоящее время? Попытаемся ответить на данный вопрос. Вопрос об образовании в России единого следственного аппарата, под разными названиями — «Следственный комитет РФ», «Федеральная служба расследования РФ» и другими — уже много лет обсуждается научными и практическими работниками, законодателями, он не потерял своей актуальности и в настоящее время. Речь идет о создании такого учреждения, в которое нужно было бы передать всех следователей из всех ведомств, где в настоящее время имеются следственные аппараты. Но насколько реально создание в настоящее время указанного учреждения? Вопрос этот давний. Еще в 1960 г. Н. Н. Полянский писал, что вопрос о реформе предварительного расследования был предметом обсуждения двух научных конференций, созванных в 1957 г. Всесоюзным институтом юридических наук и Министерством высшего образования СССР. Анализируя высказанные на этих конференциях взгляды, Н. Н. Полянский пришел к выводу, что реформа предварительного расследования была бы реальной лишь при условии, если бы все следователи, образуя единый следственный аппарат, были одинаково отнесены к одному и тому же ведомству <2>. ——————————— <2> Полянский Н. Н. Очерк развития советской науки уголовного процесса. М., 1960. С. 127 — 128.
К какому именно ведомству — мнения в юридической литературе высказывались самые разные. Так, М. В. Барсуков обосновывал свою позицию, почему следственный аппарат нельзя сосредоточивать в органах прокуратуры, следующими доводами. Надзор, осуществляемый прокуратурой за расследованием преступлений следователями прокуратуры, не является «…подлинно деловым, принципиальным и независимым надзором». Выступая в суде с поддержанием обвинения, полагал он, прокурор, руководивший следствием, связан всеми его достоинствами и недостатками. Поэтому прокурор, поддерживая обвинение в суде, вряд ли будет объективным <3>. ——————————— <3> Барсуков М. В. За дальнейшее совершенствование организации и деятельности советской милиции // Сов. государство и право. 1957. N 2. С. 42 — 43.
И. Д. Перлов и М. Ю. Рагинский не исключали сосредоточение следственного аппарата в милиции <4>. С. В. Бородин и А. Я. Грун высказались за местонахождение органов следствия в системе Министерства юстиции как учреждения, независимого ни от прокуратуры, ни от милиции, ни от суда <5>. ——————————— <4> Перлов И. Д., Рагинский М. Ю. Назревшие вопросы дознания и предварительного следствия // Сов. государство и право. 1957. N 4. С. 120. <5> Бородин С. В., Грун А. Я. К вопросу о реформе судебного управления и следственного аппарата в СССР // Сов. государство и право. 1957. N 7. С. 97.
Нет смысла повторять многим известные различные точки зрения по затронутому вопросу, назову лишь некоторых авторов — сторонников создания единого следственного аппарата безотносительно к тому, каким бы они желали его видеть: В. А. Стремовский <6>, А. П. Гуляев <7>, Л. М. Карнеева <8>, А. М. Ларин <9>, бывший начальник Главного следственного управления МВД СССР В. Г. Новиков, который, в частности, говорил: «Возьмите предварительное следствие, которое вообще оказалось разделенным между ведомствами. В МВД оно срослось с оперативными аппаратами, в прокуратуре — с надзором и обвинением. В этих ведомствах с помощью следствия латают дыры в показателях раскрываемости преступлений и надзора. Заметьте, все это в ущерб законности. Следствие здесь вообще не имеет своего лица. Выход один — создать полнокровный самостоятельный механизм правосудия» <10>. ——————————— <6> Стремовский В. А. Участники предварительного следствия. Ростов-на-Дону, 1966. С. 60 — 66. <7> Гуляев А. П. Следователь в уголовном процессе. М., 1981. С. 103. <8> Карнеева Л. М. О реорганизации следственного аппарата органов внутренних дел // Проблемы демократизации предварительного следствия: Сб. науч. тр. Волгоград, 1989. С. 26 — 30. <9> Ларин А. М. Преступность и раскрываемость преступлений // Государство и право. 1999. N 4. С. 88 — 89. <10> Истина. И только истина. Пять бесед о судебно-правовой реформе / Отв. ред. Ю. И. Стецовский. М., 1990. С. 42.
В апреле 1993 г. обеими палатами Федерального Собрания в первом чтении был принят Закон «О Следственном комитете Российской Федерации», но дальше этого дело не продвинулось. Н. Е. Павлов объяснил это так: «представители силовых структур, не возражая против концептуальной идеи, высказали ряд соображений, которые поставили под сомнение реальность ее осуществления» <11>. ——————————— <11> Павлов Н. Е. Субъекты уголовного процесса. М., 1997. С. 24 — 25.
Более четко причину, по которой до настоящего времени в России не создан единый следственный аппарат, назвал И. Л. Петрухин: каждый правоохранительный орган предпочитает иметь «свой» следственный аппарат, которым прямо или косвенно можно «командовать» <12>. ——————————— <12> Петрухин И. Л. Теоретические основы реформы уголовного процесса в России. М., 2004. Ч. I. С. 86.
На наш взгляд, И. Л. Петрухиным верно обобщены как преимущества, так и недостатки единого Следственного комитета. Преимущества, полагает он, — в его независимости от ведомств, разумном распределении труда между следователями, специализации следователей, маневрировании следственными кадрами в зависимости от внезапно возникающих ситуаций, в единой методической подготовке следователей и др. Возражения против создания единого Следственного комитета, по мнению И. Л. Петрухина, тоже серьезны: возникнет еще одно бюрократическое учреждение с начальником, многими замами, главными управлениями и отделами, в которых следователь затеряется как второстепенная фигура и потеряет свою независимость. Он окажется отделенным от надзирающего прокурора высоким ведомственным барьером: между прокурором и следователем встанет фигура бюрократического начальника, к которому неизбежно перейдут (и уже переходят) многие прокурорские функции <13>. ——————————— <13> Петрухин И. Л. Указ. соч. С. 86.
В вопросе о создании единого следственного аппарата в России заслуживает внимания позиция В. Т. Томина. Он считает, что в условиях, когда резко ухудшились результаты следственно-судебной работы, когда наблюдается рост особо опасной преступности, выявляется довольно широкое распространение совершенно новых для нас форм организации преступных групп («мафия»), передвижения следователей с места на место без всесторонней и надежной экспериментальной проверки представляются недопустимыми <14>. ——————————— <14> Томин В. Т. Избранные труды / Предисловие С. П. Гришина. СПб., 2004. С. 405.
Создание единого следственного аппарата предусмотрено Концепцией судебной реформы в Российской Федерации. В ней отмечено, что разные структурные формы организации следствия не обеспечивают единства ни в организации следственной деятельности, ни в руководстве ею, ни в ее ресурсном (материально-техническом и кадровом) обеспечении. А между тем, сказано в Концепции, речь идет о единой по своим целям и содержанию (т. е. функциям и методам) деятельности. Распределение функций по расследованию между различными органами следствия не связано со спецификой этой деятельности, не отвечает принципам разделения труда, нередко меняется законодателем путем произвольной корректировки правил подследственности. Это не обеспечивает равенства граждан, попадающих в сферу деятельности расследования. Оперативно-розыскную деятельность, как административную по своему характеру, по мнению разработчиков Концепции, следовало сохранить только за органами внутренних дел, в частности и по делам о государственных преступлениях <15>. Здесь необходимо указать на тот факт, что на момент принятия Концепции следственный аппарат был сосредоточен в трех ведомствах: прокуратуры, МВД и КГБ. ——————————— <15> Концепция судебной реформы в Российской Федерации / Сост. С. А. Пашин. М.: Республика, 1992.
Единый следственный аппарат до настоящего времени не создан. Здесь можно отметить лишь то обстоятельство, что Указом Президента РФ от 27 сентября 2010 г. «Вопросы Следственного комитета Российской Федерации» постановлено создать на базе Следственного комитета при прокуратуре РФ Следственный комитет Российской Федерации <16>. ——————————— <16> Российская газета. 2010. 28 сентября.
Однако данным Указом не предусмотрено выделение следственных аппаратов ни из МВД, ни из ФСБ, ни из органов ФСКН, хотя речь в нем идет о создании Следственного комитета всей Российской Федерации. Указанное выделение вполне реально. Так, в газете «Коммерсант» говорится об одобренном правительством законопроекте «О совершенствовании органов предварительного следствия», предусматривающего передачу следствия из МВД и ФСКН в Следственный комитет России <17>. Закон пока не принят. Представляется неправильным, что в законопроекте не говорится о передаче следственных подразделений и из ФСБ. Все следователи независимо от ведомственной принадлежности обладают одними и теми же правами и обязанностями, закрепленными в УПК РФ. Без передачи следователей из ФСБ в создаваемый Следственный комитет РФ не будет в России единого следственного аппарата. ——————————— <17> Коммерсант. 2012. 21 сентября.
Здесь представляется важным выделить следующее. Создание единого следственного аппарата предусматривалось в Концепции судебной реформы в РФ в то время, когда в России существовал полноценный прокурорский надзор за предварительным расследованием уголовных дел. В настоящее время ситуация резко изменилась: Федеральным законом от 5 июня 2007 г. N 87 «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» <18> прокурор лишен многих из тех полномочий, которые были предоставлены ему первоначальной редакцией ст. 37 УПК РФ. Поэтому у значительного числа исследователей отношение к созданию единого следственного аппарата изменилось. Применительно к данному вопросу судья Конституционного Суда в отставке Т. Морщакова в интервью «Независимой газете» сказала: «Сейчас появился СК (Следственный комитет РФ. — А. К.), потом он поглотит следственные подразделения из других министерств — и все, площадка зацементирована, на ней ничто уже не сможет вырасти. Создается неподконтрольный орган, функции прокурорского надзора за следствием у нас фактически нет» <19>. ——————————— <18> Российская газета. 2007. 8 июня. <19> Независимая газета. 2013. 19 июня.
Создание единого следственного аппарата без возвращения в УПК РФ прокурору тех полномочий, которыми он обладал до принятия указанного выше ФЗ от 5 июня 2007 г. N 87, представляется недопустимым. Предусмотренный для статьи объем не позволяет более подробно рассмотреть затронутые в ней проблемы, актуальность которых, как представляется, сомнений не вызывает, они нуждаются в дальнейшем исследовании.
Список использованной литературы
1. Барсуков М. В. За дальнейшее совершенствование организации и деятельности советской милиции // Советское государство и право. 1957. N 2. 2. Бородин С. В., Грун А. Я. К вопросу о реформе судебного управления и следственного аппарата в СССР // Советское государство и право. 1957. N 7. 3. Гуляев А. П. Следователь в уголовном процессе. М., 1981. 4. Истина. И только истина. Пять бесед о судебно-правовой реформе / Отв. ред. Ю. И. Стецовский. М., 1990. 5. Карнеева Л. М. О реорганизации следственного аппарата органов внутренних дел // Проблемы демократизации предварительного следствия: Сб. науч. тр. Волгоград, 1989. 6. Коммерсант. 2012. 21 сентября. 7. Концепция судебной реформы в Российской Федерации / Сост. С. А. Пашин. М.: Республика, 1992. 8. Ларин А. М. Преступность и раскрываемость преступлений // Государство и право. 1999. N 4. 9. Независимая газета. 2013. 19 июня. 10. Павлов Н. Е. Субъекты уголовного процесса. М., 1997. 11. Перлов И. Д., Рагинский М. Ю. Назревшие вопросы дознания и предварительного следствия // Советское государство и право. 1957. N 4. 12. Петрухин И. Л. Теоретические основы реформы уголовного процесса в России. М., 2004. Ч. I. 13. Полянский Н. Н. Очерк развития советской науки уголовного процесса. М., 1960. 14. Российская газета. 2007. 8 июня. 15. Российская газета. 2010. 28 сентября. 16. Российская газета. 2014. 10 января. 17. Томин В. Т. Избранные труды / Предисловие С. П. Гришина. СПб., 2004.
