НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ
Ю. Б. МЕЛЬНИКОВ
Мельников Юрий Борисович, заместитель прокурора Приморского края, кандидат юридических наук.
В статье автор дает рекомендации по организации надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта Федерации, о взаимодействии в этой работе старшего помощника прокурора края с сотрудниками структурных подразделений аппарата прокуратуры субъекта РФ.
Supervision over legality of regional normative legal acts of public authorities
Yu. B. Melnikov
The author provides recommendations for supervision over legality of normative legal acts of public authorities of the subject of the Russian Federation, and organization of the cooperation between the Assistant to Public Prosecutor and other members of Public Procecutor’s Office of the subject of RF in this regard.
Key words: supervision; normative legal acts; Senior Assistant to Public Prosecutor; legality.
Надзор за законностью региональных нормативных правовых актов органов законодательной и исполнительной власти — одно из приоритетных направлений в деятельности прокуратуры Приморского края.
Организация этой работы включает две составляющие: участие в нормотворчестве субъекта Федерации, что позволяет своевременно предотвращать принятие незаконных правовых актов, и осуществление собственно надзора за законностью нормативных правовых актов.
Представляется, что успех в правотворческой деятельности прокуратуры возможен лишь при четкой регламентации участия в этой работе сотрудников структурных подразделений аппарата прокуратуры, старшего помощника прокурора края по взаимодействию с представительными и исполнительными органами края (далее — старший помощник), а также систематическом контроле со стороны курирующего заместителя.
В рамках этой деятельности старший помощник с привлечением работников других структурных подразделений аппарата изучает в кратчайший срок проекты региональных нормативных правовых актов. При необходимости заместитель прокурора края приглашает для участия в этой работе ученых Дальневосточного государственного университета. Затем в комитеты Законодательного Собрания края направляются предложения об устранении выявленных в проектах противоречий федеральному законодательству, которые в обязательном порядке на заседаниях комитетов рассматриваются в присутствии старшего помощника. Если консенсус не был достигнут, то применяется и такая мера, как обращение к губернатору края для наложения вето на закон. Например, по предложению прокурора края губернатор отклонил изменения в Закон «О статусе депутата Законодательного Собрания Приморского края», в котором народные избранники неправомерно вводили норму о сохранении места работы за депутатами, осуществляющими свою деятельность на постоянной основе.
Деятельность прокуратуры в сфере нормотворчества приводит к положительным результатам. Так, в 2008 г. 74 (47%) закона были приняты с учетом замечаний и предложений прокуратуры.
Следующий элемент в правотворческой деятельности — использование права законодательной инициативы прокурора края.
По согласованию с курирующим заместителем прокурора края старший помощник совместно с работниками других структурных подразделений готовит законопроекты для внесения в Законодательное Собрание. На наш взгляд, это очень эффективная мера реализации прокурором своих полномочий, так как он представляет законопроект целиком, с учетом состояния законности в регионе, который расценивается депутатами гораздо весомее, чем предложения их коллег.
Например, согласно принятому в октябре 2008 г. Закону «О порядке организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов Приморского края», главы муниципальных образований в десятидневный срок обязаны направлять в правовой департамент администрации края на юридическую экспертизу правовые акты, подлежащие включению в регистр.
С учетом анализа исполнения главами администраций требований этого и других законов края стало понятно, что для надлежащего исполнения чиновниками указанной обязанности необходимо установить не декларативную, а конкретную их ответственность.
В этих целях прокурор края внес законопроект о внесении изменений в краевой Закон «Об административных правонарушениях в Приморском крае» в части установления административной ответственности глав муниципальных образований за нарушение порядка и сроков предоставления муниципальных нормативных правовых актов, а также сведений, подлежащих включению в регистр. Депутаты прислушались к прокурору. За это правонарушение теперь предусмотрена административная ответственность в виде штрафа в размере от 5 до 10 тыс. руб.
По инициативе прокуратуры были приняты такие общезначимые для края законы, как Закон «О противодействии коррупции в Приморском крае», Закон о внесении изменений в Законы «О государственных должностях Приморского края», «О государственной гражданской службе Приморского края» и «О муниципальной службе в Приморском крае».
Теперь о второй составляющей этой работы — собственно надзоре за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти.
В целях сбора и обработки сведений о противоречащих федеральному законодательству региональных нормативных правовых актах на старшего помощника прокурора края возложено обеспечение их своевременного поступления в прокуратуру и направление в структурные подразделения для изучения и составления заключений о соответствии Конституции РФ и федеральному закону. Он же взаимодействует по этим вопросам с управлением Министерства юстиции РФ по краю, с аппаратом главного федерального инспектора в Приморском крае.
Руководители структурных подразделений (начальники управления по надзору за соблюдением федерального и краевого законодательства, отдела по надзору за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи, отдела по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции, старший помощник прокурора края по надзору за исполнением законов о национальной безопасности) взаимодействуют с поднадзорными территориальными органами федеральных органов исполнительной власти и общественными организациями по вопросам нормотворчества органов государственной власти края.
При этом обязанности по своевременному изучению нормативных правовых актов и составлению заключений распоряжениями начальников подразделений возложены на конкретных подчиненных работников.
Каждые 15 дней об этой работе начальники подразделений отчитываются на совещаниях перед курирующим заместителем прокурора края.
В надзорной работе активно используются сведения Федерального регистра нормативных правовых актов органов государственной власти, благодаря чему прокурорские работники имеют доступ к дополнительной информации (экспертные заключения, результаты их рассмотрения, акты прокурорского реагирования). Кроме того, с использованием данных Федерального регистра в прокуратуре был составлен в электронном виде реестр действующих нормативных правовых актов органов государственной власти края, который постоянно доступен оперативным работникам структурных подразделений аппарата.
Для достижения нужной эффективности в проведении сверок нормативных правовых актов и организации качественной совместной работы по их приведению в соответствие с федеральным законодательством была создана постоянно действующая межведомственная рабочая группа, в состав которой вошли работники прокуратуры и правовых управлений Законодательного Собрания и администрации края, управления Минюста РФ по Приморскому краю. Отрадно отметить, что эта межведомственная группа работает продуктивно.
Кроме этого, в июне 2008 г. приказом прокурора края для обеспечения законности региональных и муниципальных нормативных правовых актов создана и успешно функционирует другая межведомственная рабочая группа — по взаимодействию с территориальными органами государственного контроля и надзора.
В состав этой группы вошли руководители юридических служб управления Федеральной миграционной службы, Государственной инспекции труда, управления Федеральной налоговой службы, управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору и др.
Поскольку территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, за исключением управления Федеральной антимонопольной службы, не наделены правом требовать отмены или внесения изменений в противоречащие федеральному закону нормативные правовые акты органов государственной власти края, руководители этих органов направляют в прокуратуру информацию о пробелах в правовом регулировании и незаконных региональных и муниципальных правовых актах. Эта информация в прокуратуре внимательно изучается, при наличии оснований принимаются меры реагирования.
Так, по результатам проверки сообщения управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору прокурор края внес представление губернатору о несоответствии структуры государственной ветеринарной службы Приморского края требованиям федерального законодательства в области ветеринарии, так как руководитель профильного департамента ни по образованию, ни по роду выполняемых занятий не мог быть главным ветеринарным инспектором Приморского края. Нарушения устранены.
Надзорная работа будет неэффективна без своевременного исполнения судебных решений о признании региональных нормативных правовых актов противоречащими федеральному законодательству. Естественно, эти вопросы также должны находиться в центре прокурорского внимания.
В этих целях на начальника отдела по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе возложена обязанность своевременно информировать старшего помощника прокурора края о решениях краевого суда по делам этой категории, а старший помощник исследует вопрос о возможности инициирования перед уполномоченными органами предложений о применении конституционно-правовой ответственности органов государственной власти края. Об этом курирующему заместителю докладывается каждые 10 дней.
Пока в Приморском крае не возникала необходимость в постановке вопроса о конституционно-правовой ответственности губернатора края или Законодательного Собрания. Однако в 2008 г. инициировался вопрос о роспуске думы Лесозаводского городского округа, которая в течение пяти месяцев не проводила правомочных заседаний. Этот факт по заявлению прокурора был установлен решением суда, и по предложению прокурора губернатор внес законопроект о роспуске представительного органа муниципального образования. Законом Приморского края дума была распущена.
Вместе с тем, если вопрос касается необходимости скорейшего устранения установленных судом нарушений прав социально незащищенной категории граждан, не стоит ждать достаточно длительной процедуры разработки проектов законов, а необходимо вновь использовать право законодательной инициативы.
Например, Определением Верховного Суда РФ от 21 января 2009 г. оставлено без изменения решение Приморского краевого суда, признавшего по требованию прокурора противоречащим федеральному законодательству Закон Приморского края «О порядке и размерах выплаты ежемесячных денежных средств опекунам (попечителям) на содержание детей, находящихся под опекой (попечительством)» в части, не предусматривающей начисление районного коэффициента на эти денежные выплаты.
Понимая, что администрацией края и Законодательным Собранием изменения в Закон будут разрабатываться достаточно длительный период времени, и учитывая, что речь идет об увеличении денежных выплат по сути детям-сиротам, сотрудники прокуратуры края оперативно разработали и прокурор внес на рассмотрение депутатам законопроект о внесении изменений в указанный Закон, который был принят в кратчайшие сроки.
