Жубрин Роман Владимирович, ведущий научный сотрудник НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ, кандидат юридических наук.
Статья посвящена вопросам прокурорского надзора за исполнением законов о противодействии отмыванию доходов, полученных преступным путем, юридическими лицами. В работе рассматриваются методы выявления правонарушений, средства и направления повышения эффективности надзора, организация проверок.
Ключевые слова: прокурорский надзор; проверка; легализация преступных доходов; организации, осуществляющие операции с денежными средствами или иным имуществом; методика.
Prosecutorial supervision over implementation of laws on combating legalization of proceeds of crime
R. V. Zhubrin
The article highlights the problems of public prosecutor’s supervision for execution the laws on counteracting «laundering» of illegally profits by legal person. The article regards methods of detection offences, means and ways of increasing efficiency of supervision, organization of verifications.
Key words: public prosecutor’s supervision; verification; legalization of illegally profits; executing operation with money and other property; methodology.
В современных сложных социально-экономических условиях прокурор при осуществлении надзора за исполнением законов о противодействии легализации преступных доходов не только выявляет и предупреждает правонарушения, но и способствует решению задач оздоровления экономики, защите прав и интересов законных предпринимателей, укреплению государства. Для реализации подобных задач прокурор должен не только обладать правовыми знаниями, но и владеть методикой надзора, что в значительной мере определяет эффективность выявления правонарушений.
Деятельность прокурора в рассматриваемой сфере регламентируется Федеральным законом от 7 августа 2001 г. N 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» и Приказом Генерального прокурора РФ от 19 января 2010 г. N 11 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма».
Статья 14 вышеупомянутого Закона устанавливает, что надзор за его исполнением осуществляют Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры. Приказ Генерального прокурора обязывает прокуроров обращать особое внимание на соблюдение законодательства о противодействии легализации (отмыванию) преступных доходов кредитно-финансовыми учреждениями; во взаимодействии с правоохранительными органами пресекать факты осуществления в этих учреждениях и организациях операций по легализации (отмыванию) преступных доходов.
Важно при этом иметь в виду, что основным направлением прокурорского надзора в данной сфере является проверка исполнения законов в деятельности органов государственного контроля. Однако, проверяя законность деятельности государственных органов, прокурор при наличии сигналов вправе проверить и подконтрольные или подведомственные им организации.
Планировать проведение прокурорских проверок исполнения организациями законов о противодействии отмыванию необходимо в различных сферах экономики (например, в кредитно-банковской сфере, на рынке ценных бумаг) или включать вопросы исполнения антилегализационного законодательства в предмет проверок исполнения законов в сфере экономики.
В ходе подготовки к проверке следует определить совокупность проверяемых организаций, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом, на которые распространяются требования законов о противодействии легализации преступных доходов. Для этих целей используются все доступные источники информации о деятельности организаций в сфере противодействия легализации преступных доходов, которыми могут служить сведения органов государственного контроля о поднадзорных организациях, совершенных ими правонарушениях, материалы проверок, решения о применении мер ответственности; сведения территориальных управлений Росфинмониторинга о количестве сообщений, поступивших от организаций на данной территории, о привлечении к административной ответственности по ст. 15.27 КоАП РФ (нарушение законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма); данные Единого государственного реестра юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, Росстата. Сопоставление сведений государственного реестра юридических лиц и данных контролирующих органов позволяет выявить организации, которые уклоняются от постановки на учет в органах контроля.
Повышению эффективности прокурорских проверок способствует взаимодействие с органами государственного контроля. В ряде случаев такое сотрудничество просто необходимо, например, при проверке исполнения кредитными организациями законов о противодействии легализации преступных доходов прокурор не может запрашивать информацию о счетах юридических и физических лиц, что негативно отражается на полноте выявления нарушений законов. Для этих целей надо привлекать специалистов территориальных управлений Банка России. По результатам проверок Центробанк РФ в соответствии с Указом Президента РФ от 3 марта 1998 г. N 224 «Об обеспечении взаимодействия государственных органов в борьбе с правонарушениями в сфере экономики» обязан незамедлительно информировать соответствующие органы прокуратуры Российской Федерации о выявленных правонарушениях в сфере экономики.
При проведении проверки прокурор истребует и изучает дела с анкетами (досье) клиентов; правила внутреннего контроля, разработанные в организации; приказы о назначении специальных должностных лиц, ответственных за соблюдение правил внутреннего контроля и программ его осуществления; должностные инструкции участников системы внутреннего контроля; отчеты и сообщения организаций в Росфинмониторинг о сделках, подлежащих обязательному контролю, и подозрительных сделках; финансово-бухгалтерскую документацию со сведениями о финансовых операциях и сделках.
В ходе проверки исполнения требований закона о разработке организациями правил внутреннего контроля прокурор устанавливает, разработаны и утверждены ли такие правила руководителем организации; представлены ли данные правила на согласование в соответствующий надзорный орган; предусматривают ли правила выявление и документальное фиксирование наряду с операциями, подлежащими обязательному контролю, подозрительных операций; предусмотрена ли в них разработка и реализация программ осуществления внутреннего контроля (идентификации клиентов и выгодоприобретателей, оценки риска совершения клиентом организации операций, связанных с отмыванием, документального фиксирования необходимой информации, обучения сотрудников организации в сфере противодействия легализации преступных доходов); разработана ли анкета клиента; предусмотрено ли периодическое (как правило, не реже одного раза в год) обновление сведений, полученных в результате идентификации клиентов и выгодоприобретателей; соответствуют ли правила особенностям работы организации в данной сфере экономики, учитываются ли наиболее распространенные способы легализации преступных доходов; предусмотрено ли в правилах обязательное составление сотрудником организации (по форме, утверждаемой руководителем организации) сообщения об операции при выявлении признаков операций, подлежащих обязательному контролю, и иных операций, в отношении которых возникают подозрения, что они осуществляются в целях легализации преступных доходов; докладывается ли руководству организации о выявлении подозрительных операций и сделок, подлежащих обязательному контролю, для решения вопроса о направлении сообщений о таких сделках в Росфинмониторинг.
Прокурор также проверяет наличие в организации специального должностного лица, ответственного за соблюдение правил внутреннего контроля, и его соответствие квалификационным требованиям. В этих целях прокурор изучает диплом ответственного лица, трудовую книжку (при отсутствии необходимого образования), приказ о назначении ответственного лица и должностную инструкцию, регламентирующую его деятельность.
Проверяя соответствие закону организации внутреннего контроля, прокурор рассматривает следующие вопросы: организована ли идентификация лица непосредственно работниками организации, ответственными за работу с клиентами; организована ли фиксация информации о сделках и финансовых операциях не только подразделениями организации, ведущими непосредственную работу с клиентами, но и обрабатывающими финансово-бухгалтерскую документацию; налажено ли взаимодействие данных подразделений с ответственными должностными лицами в целях противодействия отмыванию, в частности передача сведений об операциях и сделках, консультирование; соответствует ли структурная организация подразделения по противодействию отмыванию требованиям законодательства; организована ли учеба работников организации в целях противодействия легализации преступных доходов.
Прокурор при осуществлении надзора за исполнением требований закона об идентификации клиентов проверяет: получены ли организацией необходимые для идентификации документы и сведения; являются ли документы действительными на момент предъявления; хранятся ли такие документы в течение пяти лет; принимались ли меры к проверке представленных клиентом сведений; правильно ли применение норм закона о непроведении идентификации лица; принимались ли меры к установлению выгодоприобретателей, обновлению информации о клиенте и выгодоприобретателе.
Установить истинность представленных на идентификацию сведений прокурор может, сопоставив их с данными Единого государственного реестра юридических лиц и предпринимателей, информацией об утерянных и недействительных паспортах. Выявлению формального подхода работников организации при анкетировании способствует проверка прокурором представленных клиентом сведений. Например, прокурор может позвонить по указанному в анкете телефону клиента.
В ходе проверки необходимо обращать внимание на выявление фактов уклонения клиентов организаций от идентификации, когда невозможно в общепринятом порядке проверить информацию о них и представляемых ими учредительных и иных документах. Подобные действия зачастую указывают на причастность к легализации преступных доходов, что требует более тщательной проверки клиента. При установлении подобных фактов прокурор выясняет, воспользовалась ли организация в соответствии с п. 1.1 ст. 7 Федерального закона «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» правом отказать в выполнении распоряжения клиента о совершении операции (за исключением операций по зачислению денежных средств, поступивших на счет физического или юридического лица), по которой не представлены документы, необходимые для фиксирования информации.
Учитывая особенности правового регулирования деятельности кредитных организаций, прокурору при проверке исполнения законов о противодействии легализации преступных доходов банками необходимо установить, имели ли место случаи отказа со стороны банков от заключения договора банковского счета (вклада) с физическим или юридическим лицом; фиксировались ли документально такие случаи; направлялось ли о них сообщение в Росфинмониторинг в срок не позднее рабочего дня после отказа.
Сведения о фактах отказа от заключения договора могут находиться в переписке кредитных организаций. Неисполнение организацией требований закона об обязательной идентификации клиентов может указывать на причастность к легализации преступных доходов, что требует от прокурора более тщательной проверки исполнения закона.
Проверка исполнения требований закона о выявлении операций, подпадающих под обязательный контроль, и подозрительных операций предполагает изучение направленных в Росфинмониторинг сообщений о них, в процессе которого прокурор оценивает правильность отнесения операции к указанным категориям, полноту фиксации сведений об операции. Необходимым условием проверки является оценка прокурором правильности оформления сообщений, соблюдения порядка передачи сообщений в Росфинмониторинг (чтобы исключить потерю сообщения), наличия защиты информации, соблюдения требований закона о неинформировании клиента о реализованных процедурах обязательного и внутреннего контроля. Изучая представленные сообщения об операциях, подлежащих обязательному контролю и вызывающих подозрение, прокурор проверяет соблюдение предусмотренных законом сроков направления информации в Росфинмониторинг.
Совокупность представленных сообщений сверяется с данными организации о количестве направленных сообщений, данными Росфинмониторинга и контролирующих органов о переданных сообщениях. Несоответствие данных позволяет установить слабое звено в организации выявления и передачи сведений об операциях, подлежащих обязательному контролю или оцененных в качестве подозрительных. В предмет проверки входит также исполнение требований закона о предоставлении организацией информации по запросам Росфинмониторинга, связанным с направленными сообщениями.
Следующий этап прокурорской проверки — непосредственное исследование финансовых и бухгалтерских документов организаций, осуществляющих операции с денежными средствами и иным имуществом, в ходе которого прокурор может выявить укрытые подозрительные операции и сделки, подлежащие обязательному контролю, о которых не сообщалось в Росфинмониторинг. Прокурор, выявив укрытую операцию, подлежащую обязательному контролю или в отношении которой возникло подозрение о том, что она связана с легализацией преступных доходов, должен потребовать от организации направить соответствующее сообщение в Росфинмониторинг и продолжить по мере возможности сбор материалов, касающихся источников имущества, с которым совершаются подобные сделки.
По результатам проверки при выявлении нарушений прокурор применяет соответствующие меры реагирования: вносит представление, направляет предостережение, выносит постановление о возбуждении дела об административном правонарушении или направлении соответствующих материалов в следственный орган для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных нарушений уголовного законодательства.
