Жубрин Роман Владимирович, ведущий научный сотрудник НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ, кандидат юридических наук.
В статье рассматриваются роль прокурорского надзора как средства обеспечения законности в деятельности органов государственного контроля (надзора) по противодействию легализации преступных доходов, организация и методы выявления прокурором нарушений закона при проведении проверок.
Supervision over execution of laws on combating legalization of proceeds of crime by government control (supervision) bodies
R. V. Zhubrin
The article regards the role of public prosecutor’s supervision as a mean of ensuring the legality in activity of the public control bodies in counteracting legalization of illegally profits. The article regards the organization and methods of prosecutor’s verification for detection the infraction the law in this sphere.
Key words: public prosecutor’s supervision; control; supervision; verification; legalization of illegally profits; methodology; public bodies.
Значительную роль в противодействии легализации преступных доходов играет деятельность государственных органов, осуществляющих контроль и надзор за исполнением организациями, производящими операции с денежными средствами или иным имуществом, Федерального закона от 7 августа 2001 г. N 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма».
В целях выявления и предупреждения «отмывания» используются полномочия государственных органов, связанные со сбором и анализом информации о нарушениях законодательства в поднадзорной сфере, привлечением к ответственности лиц, допустивших нарушение закона в этой сфере, сотрудничеством с правоохранительными органами, оказанием помощи финансовым организациям в выявлении подозрительного характера деятельности их клиентов.
В систему органов контроля в указанной сфере входят Федеральная служба по финансовому мониторингу (Росфинмониторинг), Центральный банк РФ, Министерство финансов РФ, Федеральная служба по финансовым рынкам, Федеральная служба по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (Роскомнадзор), Российская государственная пробирная палата при Министерстве финансов РФ. Для этих государственных органов контроль исполнения законодательства о противодействии легализации преступных доходов — один из основных видов деятельности.
Однако не всегда функция противодействия «отмыванию» преступных доходов реализуется органами государственного контроля надлежащим образом. Указанные органы в рассматриваемой сфере порой принимают нормативные правовые акты, не соответствующие требованиям федерального законодательства, не принимают мер для установления организаций, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом, которые уклоняются от постановки на учет, не разрабатывают правила внутреннего контроля. В других случаях нарушается порядок постановки организаций на учет, порядок утверждения правил внутреннего контроля. Содержание утвержденных правил может не отвечать требованиям закона в отношении уполномоченных лиц, не соблюдаются требования к форме документов. В других случаях в согласовании правил внутреннего контроля необоснованно отказывается в том числе по надуманным основаниям.
Качество проверок не всегда находится на должном уровне, нередко прокуроры выявляют нарушения законов о противодействии легализации преступных доходов, которые не были установлены органами государственного контроля (надзора). Например, в результате проверок прокуратуры Иркутской области и Восточно-Сибирской транспортной прокуратуры выявлено 126 случаев незаконного перечисления за рубеж денежных средств на сумму более 6 млрд. руб., что в 2,5 раза превышает дефицит областного бюджета. Коммерческие банки, перечислявшие денежные средства, не выполнили требования закона о противодействии легализации преступных доходов, при этом территориальное управление Банка России указанные нарушения закона не выявило. В случаях же выявления в иных кредитных организациях серьезных нарушений закона информация и материалы в органы прокуратуры не направлялись.
В некоторых случаях проверки проводятся неполно, выборочно, ими охватываются незначительные периоды деятельности поднадзорной организации. При проведении проверок нередко нарушаются права и законные интересы организаций, в отдельных случаях контрольные мероприятия проводятся незаконно и необоснованно, без соответствующих решений, с нарушением установленного порядка и сроков проведения, вне предмета контроля. Большинство органов государственного контроля ежегодно охватывают проверками только 10 — 25% поднадзорных организаций. Редкие проверки приводят к выявлению правонарушений через значительный промежуток времени с момента их совершения, что исключает возможность привлечения нарушителей к административной ответственности.
Иногда пассивность государственных органов обусловлена неверным толкованием норм закона. Так, некоторые территориальные управления Роскомнадзора контрольные мероприятия в отношении отдельных организаций проводили раз в три года во исполнение ст. 9 ФЗ от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Однако согласно ч. 3 ст. 1 этого ФЗ его положения не применяются при осуществлении контроля за соблюдением требований законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем.
Игнорирование нарушений закона со стороны органов государственного контроля, несвоевременное принятие мер ответственности, их необоснованное смягчение во многом способствует перерастанию незначительных нарушений законодательства о противодействии легализации преступных доходов в криминальную деятельность. Результаты обобщений материалов прокурорских проверок показывают, что органы государственного контроля в некоторых регионах применяют излишне мягкие предупредительные меры воздействия по фактам нарушений законодательства о противодействии «отмыванию». Вместо наложения штрафов или лишения лицензии направляются информационные письма, проводятся деловые встречи. При этом выявляемые нарушения нередко носят систематический характер и не прекращаются после применения предупредительных мер. Плохо осуществляется контроль за устранением нарушений закона, исполнением выданных предписаний. Во многом подобные недочеты связаны с неверным пониманием органами государственного контроля своих задач по обеспечению развития экономики.
Распространены нарушения прав должностных лиц и организаций, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом, процессуальных требований при производстве по делам об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 15.27 КоАП РФ (неисполнение требований законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма), что приводит к отмене вынесенных решений, а следовательно, к снижению профилактического значения государственного контроля.
В подобных условиях возрастает роль прокурорского надзора как средства обеспечения законности деятельности органов государственного контроля по противодействию легализации преступных доходов. Осуществление прокурорского надзора в указанной сфере регламентировано Приказом Генерального прокурора РФ от 19 января 2010 г. N 11 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма». Приказ предусматривает проведение проверок исполнения государственными органами, осуществляющими контроль на территории РФ за проведением операций с денежными средствами или иным имуществом, и их должностными лицами требований законодательства о противодействии легализации (отмыванию) преступных доходов. В каждом случае следует давать оценку исполнению законов и достаточности мер, принимаемых по выявленным нарушениям.
Основное условие эффективности прокурорской проверки — ее полнота, связанная с правильным определением предмета проверки, источников информации, совокупности проверяемых органов, глубиной исследования состояния законности. При проведении проверки прокурор изучает следующие документы: нормативные и ненормативные правовые акты, принятые органами государственного контроля и надзора в этой сфере; планы работы органов государственного контроля и надзора по проведению проверок; заключения о согласовании (несогласовании) правил внутреннего контроля, подготовленных организациями, осуществляющими операции с денежными средствами и иным имуществом; отчеты организаций, осуществляющих операции с денежными средствами и иным имуществом, о количестве сообщений, направленных в Росфинмониторинг; отчетность органов государственного контроля, отражающую результаты их работы; пояснительные записки к формам статистической отчетности; решения (приказы, поручения, распоряжения) органов государственного контроля и надзора о проведении проверок; акты проведенных проверок; информационные подборки по финансовым расследованиям Росфинмониторинга; решения органов государственного контроля и надзора о применении мер ответственности за нарушения законов о противодействии легализации преступных доходов (отзыв лицензий); отчет 1-АЭ об административных правонарушениях в сфере экономики с данными о привлечении к административной ответственности по ст. 15.27 КоАП; материалы дел об административных правонарушениях по ст. 15.27 КоАП РФ; журналы учета входящей и исходящей документации, сопроводительные письма; сведения органов государственного контроля о материалах по нарушениям финансовыми организациями законодательства о противодействии легализации преступных доходов, направленных в правоохранительные органы; канцелярские дела с обращениями физических и юридических лиц.
В процессе проверки прокурор обращает внимание на следующие вопросы; соответствие правовых актов, принятых органами государственного контроля и надзора в указанной сфере требованиям закона; принятие всех необходимых нормативных актов, регламентирующих деятельность органов государственного контроля и надзора по выявлению легализации преступных доходов; законность принятых решений о согласовании и отказе в согласовании правил внутреннего контроля; соответствие порядка проведения проверок требованиям закона; обоснованность и соразмерность применения мер ответственности за нарушения законов о противодействии легализации преступных доходов; направление материалов с признаками легализации преступных доходов в правоохранительные органы.
При проведении проверки прокурор в первую очередь изучает нормативные правовые акты, принятые органами государственного контроля и надзора. Он оценивает их соответствие законодательству о противодействии легализации преступных доходов в части соблюдения компетенции принявшего органа, закрепления прав и обязанностей организаций, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом, полномочий органов государственного контроля. Следует выявлять нормы, направленные на смягчение или, наоборот, необоснованное ужесточение требований об организации внутреннего контроля, неправомерное расширение полномочий органов государственного контроля.
Прокурору необходимо проверить соблюдение сроков и обоснованность принятых решений о согласовании правил внутреннего контроля поднадзорных организаций, соответствие указанных правил требованиям законодательства по форме и содержанию.
В дальнейшем прокурор проверяет исполнение законов при подготовке и проведении проверок, в частности, законность и обоснованность планирования и проведения проверки, выбора органом государственного контроля и надзора вида проверки (камеральная или выездная), правильность определения периода проверки. В случае проведения органами государственного контроля и надзора внеплановых проверок прокурор устанавливает, обусловлены ли они какими-либо особыми обстоятельствами.
Осуществляя надзор за исполнением законов о противодействии легализации преступных доходов, прокурор проверяет наличие подписанного компетентным руководителем решения (приказа, поручения, распоряжения) о проведении проверки, в котором указываются цель проверки, период деятельности, подлежащий проверке, данные лица, уполномоченного на ее проведение, даты ее начала и окончания. В рассматриваемые прокурором вопросы входит также соблюдение органами государственного контроля и надзора сроков проведения проверок, обеспечение сохранности и конфиденциальности информации, полученной от организаций, осуществляющих операции с денежными средствами и иным имуществом.
В дальнейшем прокурор оценивает соответствие требованиям закона акта проверки, в частности, подтверждаются ли документально данные о выявленных нарушениях законов о противодействии легализации преступных доходов или их отсутствии, подписан и оформлен ли надлежащим образом указанный акт, ознакомлен ли с результатами проверки руководитель финансовой организации, получена ли им копия акта проверки. В этих целях прокурор получает объяснения у руководителей организаций. Проверяется также наличие у должностного лица органа государственного контроля достаточных полномочий для оформления результатов проверки.
Существенный вопрос — законность и обоснованность применяемых к организациям мер ответственности за нарушения законов о противодействии легализации преступных доходов. Прокурор проверяет, соответствует ли примененная мера ответственности степени опасности выявленного правонарушения, надлежащим ли образом оформлено решение о применении мер ответственности, действовал ли орган государственного контроля и надзора в пределах своей компетенции.
При осуществлении надзора за законностью деятельности Росфинмониторинга прокурор проверяет исполнение положений закона о взаимодействии службы с органами государственной власти и управления, соблюдение порядка и сроков проведения финансовых расследований. Кроме того, он проверяет исполнение требований ст. 8 ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» о передаче Росфинмониторингом в правоохранительные органы материалов и информации об операциях и сделках, обладающих признаками легализации преступных доходов. При этом исследуется, все ли материалы, в отношении которых руководство Росфинмониторинга приняло решение о передаче в правоохранительные органы, направлены по назначению.
Для повышения эффективности выявления легализации преступных доходов прокуроры координируют деятельность правоохранительных органов с привлечением органов государственного финансового контроля, для чего создаются межведомственные рабочие группы, которые на постоянной основе собирают и анализируют информацию о состоянии исполнения законодательства о противодействии легализации преступных доходов. По итогам работы подобных групп возможно принятие указаний об усилении прокурорского надзора в рассматриваемой сфере, подготовка методических рекомендаций по проведению проверок, применению мер прокурорского реагирования.
