Лихачева Елена Юрьевна, старший прокурор отдела Генеральной прокуратуры РФ, кандидат юридических наук.
Баскакова Светлана Ивановна, научный сотрудник НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ.
Авторы обобщили практику прокурорского надзора за исполнением требований лесного законодательства Российской Федерации. Проанализировали проблемные вопросы охраны и защиты леса от пожаров.
Ключевые слова: Лесной кодекс РФ, прокурорский надзор, правила пожарной безопасности, тушение лесных пожаров, лесопожарная техника.
Supervision over implementation of forest legislation
Yelena Yuryevna Ukhacheva
Svetlana Ivanovna Baskakova
The authors generalized the practice of prosecutorial supervision over execution of requirements of forest legislation of the Russian Federation. The authors analyzed problematic issues of preservation and protection of forests against fire.
Key words: the Forest Code of the Russian Federation, prosecutorial supervision, fire safety rules, forest fire extinction, forest firefighting equipment.
Леса России — важнейший компонент природной среды, они занимают почти 1/4 лесного покрова планеты, являются не только национальным достоянием граждан Российской Федерации, но значимы для всего мира как основа жизнеобеспечения населения страны и планеты в целом.
Общая площадь земель, занятых лесами, составляет 1,18 млрд. га, однако эта площадь постоянно сокращается вследствие бесконтрольных вырубок, пожаров, загрязнения окружающей среды. Они подлежат охране от пожаров, от загрязнения и от иного негативного воздействия. Охрану и защиту осуществляют органы государственной власти, органы местного самоуправления в пределах их полномочий, определенных ст. ст. 81 — 84 Лесного кодекса РФ, а также ФЗ от 21 декабря 1994 г. «О пожарной безопасности».
Правилами пожарной безопасности в лесах установлены единые требования к ее обеспечению при использовании, охране, защите, воспроизводстве лесов, осуществлении иной деятельности, а также при пребывании граждан в лесах. Они обязательны для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами и гражданами. В Правилах пожарной безопасности в лесах, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2007 г. N 417, закреплены требования о создании систем, средств предупреждения и тушения лесных пожаров, содержание этих систем и средств. В период пожароопасного сезона сжигание мусора разрешается производить только при отсутствии пожарной опасности в лесу по условиям погоды и под контролем ответственных лиц.
Перед началом пожароопасного сезона юридические лица, осуществляющие использование лесов, обязаны провести инструктаж своих работников, а также участников массовых мероприятий, проводимых в лесах.
Не все субъекты Федерации исполняют требования ст. ст. 53 и 83 Лесного кодекса РФ по обеспечению пожарной безопасности в лесах, не все были подготовлены к пожароопасному сезону прошлого года. В связи с этим в соответствии со ст. 97 ЛК Правительство РФ Постановлением от 3 августа 2010 г. N 595 утвердило Положение об осуществлении государственного пожарного надзора в лесах. Положением установлен порядок осуществления государственного пожарного надзора в лесах. Цель государственного пожарного надзора в лесах — обеспечение соблюдения юридическими лицами и гражданами, в том числе индивидуальными предпринимателями, требований пожарной безопасности в лесах и принятие мер по результатам проверок в соответствии с ФЗ «О пожарной безопасности», Лесным кодексом РФ.
Анализ сложившейся чрезвычайной ситуации, вызванной пожарами, показал, что во многом пожары обусловлены недостатками и просчетами в деятельности федеральных министерств и ведомств, органов государственной власти субъектов Федерации.
Действующая система финансирования охраны лесов малоэффективна, так как около 60% средств федерального бюджета выделяется на содержание органов государственной власти субъектов. Из 14,9 млрд. руб. субвенций, переданных субъектам РФ, расходы на заработную плату и начисления на нее составили 8,8 млрд. руб. (58%).
С момента вступления в силу Лесного кодекса РФ количество пожарно-химических станций, предназначенных для тушения пожаров наземным способом (входящих до 2007 г. в состав лесхозов), после передачи полномочий по охране лесов в 2007 г. органам исполнительной власти субъектов РФ резко сократилось. Субъекты Федерации не в полном объеме справляются с осуществлением переданных им в 2007 г. полномочий в сфере охраны лесов от пожара.
Вопреки ст. 96 ЛК, п. п. 2 и 10 Положения об осуществлении государственного лесного контроля и надзора (утв. Постановлением Правительства РФ от 22 июня 2007 г. N 394) органы исполнительной власти субъектов РФ при осуществлении переданных им Российской Федерацией полномочий в области лесных отношений не в полной мере используют имеющиеся возможности для выявления и пресечения нарушений.
Многие из них не смогли в полной мере подготовиться к пожароопасному сезону 2010 г. (не было планов проведения проверок лесопользователей, планов противопожарных мероприятий, не осуществлялась координация деятельности лесничеств и т. д.).
Изношенность лесопожарной техники субъектов Федерации превышала 80%, а в настоящее время составляет 86%. Состояние материально-технической базы требует принятия срочных мер по ее переоснащению.
Органы прокуратуры РФ проверили выполнение лесопользователями договоров аренды участков лесного фонда в части соблюдения требований пожарной безопасности и выявили многочисленные факты нарушения требований пожарной безопасности в лесах на арендованных участках.
Вопреки требованиям ст. ст. 53 и 88 ЛК, Правил пожарной безопасности в лесах, Порядка подготовки и заключения договора аренды лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, утвержденного Приказом Минсельхоза России от 12 февраля 2010 г. N 48, многие арендаторы участков лесного фонда осуществляют лесопользование без проекта освоения лесов, обязательная часть которого — меры пожарной безопасности. Так, в Чувашской Республике проекты освоения лесов разработали 134 из 358 арендаторов, в Астраханской области — 94 из 187, в Волгоградской области — 71 из 382, в Нижегородской — 284 из 589, в Ульяновской — 101 из 286. В целях устранения нарушений прокуроры внесли представления главам органов исполнительной власти указанных субъектов Федерации и приняли меры прокурорского реагирования к лесопользователям.
Некоторые арендаторы осуществляют лесопользование на основании проектов, не получивших положительного заключения государственной экспертизы, т. е. вопреки требованиям ст. 89 ЛК, Порядка государственной или муниципальной экспертизы проекта освоения лесов, утвержденного Приказом Минприроды России от 14 мая 2007 г. N 125. Например, в Саратовской области получили положительные заключения государственной экспертизы на проекты только 170 из 227 арендаторов, в Чувашской Республике — 79 из 134, в Ивановской области — 32 из 46. Органы прокуратуры РФ аналогичные факты выявили в республиках Алтай, Башкортостан, Карелия, Саха (Якутия), Калининградской, Самарской, Свердловской областях и других субъектах РФ.
Прокуроры выявляли факты заключения договоров аренды лесных участков с нарушением установленного лесным законодательством порядка. Так, в 21 договоре аренды лесного участка между управлением лесами Брянской области и лесопользователями не было приложения N 6 к договору, предусмотренного действующим на момент заключения договоров Постановлением Правительства РФ от 28 мая 2007 г. N 324 «О договоре аренды лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности», определяющего объемы и сроки исполнения работ по охране, защите, воспроизводству лесов и лесоразведению. Это же управление в нарушение ст. 89 ЛК, п. 2 Порядка государственной или муниципальной экспертизы проекта освоения лесов давало положительные заключения экспертизы проектов, не соответствующие требованиям федерального законодательства. В проектах освоения лесов ООО «ДОЦ», ООО «ДОЦ плюс», ООО «Кокаревский ДОЗ» и других арендаторов предусмотрено наличие средств пожаротушения в объемах, ниже установленных Нормами наличия средств пожаротушения в местах использования лесов, утвержденных Приказом Минсельхоза России от 22 декабря 2008 г. N 549. По выявленным фактам нарушений лесного законодательства прокуратура Брянской области внесла представление руководителю управления лесами Брянской области. Представление рассмотрено, приняты меры по приведению договоров аренды и проектов освоения лесов в соответствие с требованиями федерального законодательства.
Прокурор Хабаровского края опротестовал 23 приказа начальника управления лесами правительства Хабаровского края, который утвердил положительные заключения государственной экспертизы проектов, устанавливающих срок очистки лесосек до 15 дней, однако согласно п. 61 Правил заготовки древесины (утв. Приказом Минприроды России от 16 июля 2007 г.) и п. 16 Правил пожарной безопасности в лесах очистка мест рубки от порубочных остатков проводится одновременно с заготовкой древесины.
Установлены факты невыполнения арендаторами мероприятий по противопожарному обустройству, указанных в договорах аренды лесов. В результате несоблюдения арендаторами требований п. 16 Правил пожарной безопасности в лесах о проведении одновременно с заготовкой древесины очистки мест рубок (лесосек) от порубочных остатков создаются условия для возникновения пожаров. Нередко арендаторы самовольно занимают лесные участки под складирование заготовленной древесины и другие цели. По фактам нарушения арендаторами требований пожарной безопасности в лесах, из-за которых возникли пожары, принимались уголовно-правовые меры. Так, по постановлению прокуратуры Алданского района (Республика Саха (Якутия)) возбуждено уголовное дело по ч. 1 ст. 261 УК в отношении работника ОАО «Иркутскгипродорнии».
Нередко арендаторы устраняли нарушения только после вмешательства органов прокуратуры. Так, подведомственные Министерству лесного комплекса Республики Карелия лесничества не приняли исчерпывающих мер к арендаторам, у которых не было средств для тушения пожаров. Только после обращения прокуратуры Республики Карелия с исками в суд приняты меры по приобретению необходимого инвентаря. Одновременно республиканская прокуратура внесла представление главе Республики Карелия об устранении нарушений законодательства о пожарной безопасности, которое рассмотрено и удовлетворено.
Аналогичные нарушения в деятельности органов исполнительной власти субъектов Федерации выявлены органами прокуратуры РФ в Хабаровском крае, Воронежской, Калининградской, Костромской, Курганской, Липецкой, Тверской областях и других регионах.
Прокуратура выявила факты ненадлежащей подготовки к пожароопасному периоду особо охраняемых природных территорий федерального значения, находящихся в ведении Минприроды России.
Прокурорскими проверками установлено, что в лесах, расположенных на заповедных территориях, не предусмотрены меры пожарной безопасности, что грубо нарушает требования ст. 53 ЛК, п. 3 Правил пожарной безопасности в лесах, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2007 г. N 417. Так, администрация Мордовского государственного заповедника им. П. Г. Смидовича не заключила договоры о взаимодействии с подразделениями государственной противопожарной службы в случае возникновения лесных пожаров. Не разработала схемы и маршруты патрулирования пожароопасных участков, оперативные планы по тушению лесных пожаров. Противопожарной техники, оборудования и средств радиосвязи нет, а имеющиеся изношены на 80 — 100% и практически находятся в технически неисправном состоянии.
Принимаемые руководством заповедника организационно-распорядительные документы по вопросам противопожарной безопасности носят формальный характер и фактически не исполняются.
Мероприятия, запланированные в приказе директора заповедника от 30 марта 2010 г. N 5, на момент проверки не выполнены.
Наблюдение и контроль за пожарной безопасностью в лесах заповедника не осуществлялись. Три из пяти пожарно-наблюдательных вышек находились в аварийном состоянии, а действующие не обеспечивали надлежащий обзор местности. В результате факт возгорания в обходе N 2 квартала N 118 Пуштинского лесничества заповедника не был выявлен. В связи с чем огнем уничтожены и повреждены лесные насаждения на площади 120 га. По этому факту 13 июля 2010 г. возбуждено уголовное дело по признакам состава преступления, предусмотренного ч. 1 ст. 261 УК (уничтожение лесных насаждений в результате неосторожного обращения с огнем). На территории заповедника пожарами повреждены (в период с июня по август 2010 г.) различные типы деревьев, в связи с чем возбуждено уголовное дело по ст. 293 УК (халатность). По выявленным нарушениям прокуратура Республики Мордовии директору заповедника внесла представление.
Аналогичные факты ненадлежащей подготовки к пожароопасному периоду были зафиксированы в Государственном природном заповеднике «Денежкин Камень», в Государственном природном биосферном заповеднике «Керженский».
Так, прокуратура Свердловской области установила, что оснащенность средствами пожаротушения ФГУ «Государственный природный заповедник «Денежкин Камень» на начало пожароопасного сезона составляла 3 — 5 % от потребности. Патрулирование заповедника не всегда осуществлялось. В результате было допущено возгорание леса и распространение огня более чем на 3 тыс. га. Сумма ущерба составила около 18 млрд. руб. По этому факту возбуждено уголовное дело по ст. 293 УК и направлено в Североуральский городской суд Свердловской области.
А в Нижегородской области на территории ФГУ «Государственный природный биосферный заповедник «Керженский» не было пожарно-химической станции, заповедник был плохо подготовлен к тушению пожара, что и привело к повреждению 22,4 тыс. га (почти половина всей площади заповедника).
Аналогичные факты зафиксированы в ФГУ «Государственный природный заповедник «Присурский», на территории которого зарегистрировано 23 лесных пожара общей площадью 763 га, в ФГУ «Национальный парк «Лосиный остров», на территории которого в летний период зафиксировано 31 возгорание.
За последние 5 лет число лесных пожаров постоянно увеличивается. Соответственно, возрастает нанесенный лесному хозяйству ущерб. А в прошлом году с начала пожароопасного сезона число пожаров в лесах превысило 26,7 тыс., уничтожено свыше 1,1 млн. га лесов.
Важно то, что органы прокуратуры особое внимание уделяют наименее социально защищенным слоям населения. Чем активнее осуществляется прокурорский надзор, в частности за соблюдением законодательства об охране лесов, тем выше и результат предупреждения нарушений, защиты прав граждан в этой сфере.
В целях выполнения поручения Президента РФ от 30 июля 2010 г. N Пр-2241 и в соответствии с распоряжением руководства Генеральной прокуратуры РФ проведены проверки исполнения законодательства при обеспечении жильем граждан, пострадавших в результате пожаров, и расходовании бюджетных средств, выделенных для оказания материальной помощи этим гражданам. Осуществлены выезды в сельские поселения Нижегородской области, а также в районы Республики Мордовия и другие регионы на места строительства домов гражданам, потерявшим жилье в результате пожаров. Проведены встречи с гражданами, которые высказали конкретные жалобы по вопросам получения компенсационных выплат, предоставления земельных участков, строительства жилья, подключения газоснабжения и водоснабжения.
Несвоевременное обеспечение граждан питьевой водой в приоритетном порядке и достаточном количестве может повлечь нарушение их прав на благоприятную окружающую среду и безопасные условия жизнедеятельности, что нарушает п. 3 ст. 19 ФЗ от 30 марта 1999 г. «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения». В этой связи в целях предупреждения правонарушений прокуратура Нижегородской области в соответствии со ст. 25.1 Закона о прокуратуре вынесла предостережение министру строительства Нижегородской области.
Проверками установлено, что возводимые дома оборудуются индивидуальными сточными ямами, вместе с тем в сельских поселениях нет специальных автомобилей по откачке сточных вод, что может повлечь нарушение прав граждан на безопасные условия жизнедеятельности. В связи с этим Выксунский городской прокурор главам сельских администраций объявил предостережения о недопустимости нарушения требований ч. 1 ст. 14, ч. 2 ст. 18 ФЗ от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», п. 1 ст. 7, ст. 11 ФЗ от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды», ст. 8 ФЗ от 24 июня 1998 г. «Об отходах производства и потребления».
По всем выявленным нарушениям приняты меры прокурорского реагирования. По состоянию на октябрь 2010 г. внесено свыше 2,7 тыс. представлений, в результате рассмотрения которых к дисциплинарной ответственности привлечено более 1,8 тыс. лиц. На противоречащие закону правовые акты принесено 74 протеста. О недопустимости нарушения закона предостережено около 500 лиц. В суды направлено свыше 700 исков и заявлений. По результатам общенадзорных проверок возбуждены уголовные дела.
При установлении фактов непринятия мер по возмещению ущерба руководителями соответствующих контролирующих органов после требования прокурора последний должен остро реагировать на это вплоть до постановки вопроса о привлечении к ответственности должностных лиц, не выполнивших требования закона по защите прав граждан.
Распространение лесных пожаров — результат плохой организации работ по охране лесов от пожаров органами исполнительной власти субъектов Федерации, природоохранными органами, лесопользователями и другими организациями, предприятиями.
Сложившаяся ситуация подтверждает снижение требовательности со стороны Минприроды России, которое осуществляет координацию и контроль деятельности подведомственных ему служб, в том числе Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, недостаточность денежных средств для приобретения противопожарной техники, вездеходов, средств радиосвязи и другого инвентаря для тушения пожаров. Принимаемые ими меры по устранению причин лесных пожаров не соответствуют степени общественной опасности этих бедствий.
Необходимо отметить, что и руководство государственных природных заповедников допускало существенные нарушения требований пожарной безопасности в лесах, а также не соблюдало требования по обеспечению режима особой охраны заповедников и др.
Следует также отметить, что действующая правовая база не позволяет в полной мере обеспечить реализацию конституционных положений об охране природных ресурсов, в частности лесов.
